農村資產收益扶貧實踐探討

宿盟　李志紅

摘要：文章針對農村貧困家庭資產短缺難以通過自身能力實現增收脫貧政策目標的現象，結合資產建設的相關理論，探討了通過發展光伏產業扶貧實踐資產收益扶貧這一創新方式，并在分析光伏扶貧的成效和主要問題的基礎上提出了相關建議。

關鍵詞：農村；資產收益扶貧；光伏產業；貧困地區；扶貧項目 文獻標識碼：A

中圖分類號：F303 文章編號：1009-2374（2016）23-0195-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.23.097

我國現存貧困地區大多生態環境脆弱、生存條件艱苦、脫貧難度很大，而且伴隨工業化、城鎮化加快推進，農村青壯年勞動力外流，村莊空心化、農村老齡化趨勢加重。整村推進、產業扶貧等傳統扶貧開發方式遭遇到挑戰，扶貧資金在帶動貧困農戶脫貧致富上的邊際效益減少。除此之外，一些喪失勞動能力或勞動能力薄弱的貧困人口較難受益于就業培訓、產業扶貧等傳統扶持方式。迫切需要探索新的扶貧工作方式，提高扶貧資金使用效率，拓寬貧困人口增收渠道，使貧困人口，特別是一部分具備條件的喪失勞動能力或勞動能力薄弱的貧困人口除依靠社會保障外，還能實現較為穩定的收入來源。

2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出探索資產收益扶貧。在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶。中共十八屆五中全會公報中提出，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度，要求拓展貧困人口增收渠道，解決好失能和弱能貧困人口的增收問題。

1 資產收益扶貧實踐情況

資產收益扶貧以產業為平臺，將自然資源、農戶自有資源以及各類扶貧資金資產化。由經濟實體以市場化的方式經營，并將收益落實到每個貧困農戶，為其帶來可持續的財產性收入，從而達到穩定脫貧的目標。對于具有勞動能力的貧困農戶，資產收益扶貧在強調收入增長和收益穩定的基礎上，致力于提高貧困農戶參與度，增強脫貧的內生動力和可持續發展能力。對于失能、弱能貧困人口，資產收益扶貧著重于發揮“托底”效能，與社會保障制度相輔相成，合力使其擺脫貧困狀況。我國的資產收益扶貧實踐，以政府為組織實施的主體，以產業為平臺，將自然資源、農戶自有資源及各類扶貧資金資產化，在政府的組織下由經濟實體以市場化的方式進行經營，收益直接向貧困戶發放，為其帶來持續的財產性收入，幫助貧困人口實現穩定脫貧。光伏產業扶貧是資產收益扶貧的一種典型實踐。從光伏產業從資源條件來看，我國相當一部分地區都具備發展光伏的條件，這為貧困地區提供了一個可行的且易于推廣的脫貧渠道。光伏產業作為一項新興產業，其發展需要政府在產能分配，電價補貼方面基于支持。通過發展光伏產業增加貧困農戶的收益，從性質和效果來看，是較為典型的資產收益途徑。通過發展光伏產業實施貧困地區資產收益扶貧，產業發展的基礎是在引進新能源企業的基礎上，多方籌資和政策支持投入光伏固定基礎設施建設。光伏扶貧的固定設施主要分為村級集中式光伏電站和分戶式光伏電站。分戶式光伏電站通過企業、政府和貧困戶個人三方籌資合作建設。通過資金合作投入到戶式固定設施建設這種合作方式，既是財政資金用于扶貧途徑的創新，也是吸引社會資金流向扶貧領域的創新。財政資金和政策利好引導企業和社會資金進入新能源領域投入建設，是政府和社會的合作，是一種以少數資源帶動社會資源的方法。到戶式新能源基礎設施建設的投入，要求貧困農戶私人投入一部分，既分攤了建設成本，又有利于激勵農戶參與到設施的管護上來。因此，在三個方面實現了資金的合作，以有限的財政資金帶動了較多的信貸資金和企業資金，對農戶也形成了激勵。

安徽省金寨縣地處大別山腹地、鄂豫皖三省結合部，是大別山片區、重點庫區和革命老區貧困縣。金寨縣依托國家能源政策支持、財政政策支持和電網配套建設支持，其光伏產業建設從試點到推廣分步驟實施。以建設分戶式光伏電站的方式，針對貧困人口特別是其中喪失勞動能力的貧困人口，幫助其實現資產收益。

資產組織特征。資產類型為財政資金+企業資金+貧困戶自籌資金，貧困戶自家屋頂或空地安裝分戶式光伏電站，主要由晶體硅太陽能電池板、逆變器、輸電線等固定設施組件構成，投資采取“三個三分之一”的辦法，即由扶貧資金、光伏企業、貧困戶自籌解決。組織模式是政府+企業+村集體+一般戶+貧困戶。產權結構是分布式光伏電站歸貧困戶所有。

貧困戶享受分布式光伏電站的發電收益，按照分布式光伏電站的發電量和電價折價分配到戶，每季度分配到卡。貧困戶自籌投入建設成本，不到三年即可收回成本，之后能夠獲得穩定凈收益。參與農戶的收益一般由基層財政部門向貧困農戶家庭發放銀行卡的方式，將農戶家庭光伏產生的電量電能在補貼電價的標準上獲得的發電收入，按季度直接打到農戶的銀行卡上，方便快捷。農戶每季度的收入量可觀，增收效果明顯。對于具有勞動能力的貧困農戶，資產收益扶貧在強調收入增長和收益穩定的基礎上，致力于提高貧困農戶參與度，增強脫貧的內生動力和可持續發展能力。對于失能、弱能貧困人口，資產收益扶貧著重于發揮“托底”效能，與社會保障制度相輔相成，合力使其擺脫貧困狀況。

2 對光伏產業建設促進資產收益扶貧的問題分析

2.1 投資型資產收益扶貧項目貧困農戶參與度低

就發展光伏產業而言，雖然光伏扶貧能夠幫助貧困人口實現穩定增收脫貧，但是這種固定收益項目難以帶動貧困農戶自身參與勞務，不能獲得勞務收益。除此之外，低參與度無法激勵貧困農戶自身脫貧意識和脫貧技能的提升。

2.2 缺乏對經營主體的監管機制和對貧困農戶的動態管理機制

2.2.1 缺乏對經營主體的監督和管理機制。現有的投資對象多為中小企業和合作社，往往面臨內部控制不嚴、外部監管不足的情況，如果在項目中難以形成有效的監督機制，則可能出現企業、大戶隱瞞或偽造財務信息，侵占扶貧資金的收益的情況。

2.2.2 缺乏對貧困農戶的動態管理機制。動態管理機制即貧困農戶的進退機制。目前明確的動態管理機制缺失，在資產收益扶貧項目中，受益貧困戶的調整機制尚未全部建立，使得在資金總量有限的情況下，項目幫扶范圍有限。

2.3 光伏產業建設項目對政府投資依賴性強

光伏產業建設項目中，農戶獲得全部發電收入，而光伏企業的利潤來源在于銷售光伏組件及國家相關補貼措施，電網公司享受電價補貼政策，對政府投資依賴性過強。如果沒有國家對光伏產業的扶持政策和扶貧資金的大量投入，則較難在貧困農戶中推廣。

2.4 收益分配未向失能貧困戶傾斜

在現有資產收益扶貧實踐中，資產收益分配過程中基本沒有向失能貧困戶傾斜，而是向全部貧困農戶平均分配。資產收益扶貧政策的一個重要出發點是幫助失能貧困戶脫貧，這就必然要求在核心的收益分配環節體現出對失能貧困農戶的傾斜。而基層在實際工作中，擔心如果向失能貧困農戶傾斜，貧困戶之間容易出現矛盾，不利于穩定發展，因此選擇平均主義的分配方案。更重要的是，由于失能貧困戶沒有能力通過參與生產活動獲得間接受益，導致他們在整個項目的發展過程中受益是最低的。

3 對策建議

3.1 提高貧困人口參與度

資產收益扶貧項目在強調直接收益分配的同時，應鼓勵有勞動能力的貧困人口積極參與生產和創收活動，以增強脫貧致富的主觀能動性并提高勞動能力。廣泛的參與一方面可以避免一部分貧困農戶坐享收益分配而形成負面激勵；另一方面有利于從直接收益分配和間接收益兩方面推動弱能貧困家庭脫貧。

3.2 建立經營主體的監督機制和貧困農戶的動態管理機制

建立經營主體的監督機制，由政府和參與農戶對項目經營主體的生產經營行為、財務狀況等進行監督，確保扶貧資金在陽光下運行，服務于貧困戶增收。為了擴大資產收益扶貧的覆蓋面并保證扶貧資金的公平使用，對資產收益扶貧項目中幫扶對象也應當實施動態管理，定時將脫貧農戶調整出列，同時納入新的幫扶對象。

3.3 探索適合貧困地區的資產收益扶貧產業類型

資產收益扶貧項目往往需要依托于當地產業，投資對象是企業、大戶及合作社等，因此并不是所有的貧困村均可推廣實施。對于部分自然資源欠缺、產業發展水平低、難以吸引企業或大戶的地區，資產收益扶貧項目可能難以成功實施。對于具備一定條件的貧困地區，其具體模式也需要因地制宜進行探索，綜合考慮當地資源優勢、投資對象條件、貧困程度、資金數量等多方面因素確定項目實施方案，穩步推進。

3.4 收益分配向失能貧困戶傾斜

資產收益扶貧的初衷是為失能、弱能貧困人口脫貧致富提供一個新的政策選項，因此項目在收益分配環節需要充分考慮失能貧困戶，為其制定有傾斜性的分配方案。同時必須加大項目投資力度，提高投資標準。向失能貧困人口傾斜性分配，要充分考慮可能的阻力，可以采用民主評議等方式在一定程度上化解農戶對傾斜性分配的抵觸情緒，同時也要加強宣傳、提高農戶的認識，營造幫扶失能人群的政策環境。

參考文獻

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作者簡介：宿盟（1982-），男，山東泰安人，中國科學院大學公共政策與管理學院碩士研究生，研究方向：行政管理；李志紅（1974-），女，山西人，中國科學院大學公共政策與管理學院副教授，博士，研究方向：科技政策與管理。

（責任編輯：周 瓊）