全面從嚴治黨 優化黨內政治生態的根本環節

包心鑒

〔摘要〕制度問題帶有根本性、全局性、決定性和長期性，堅持和強化制度治黨，是全面從嚴治黨的治本之策，是著力解決管黨治黨寬松軟問題的根本措施。黨的十八大以來，堅持和強化制度治黨的新理論新實踐，是對鄧小平制度建黨和制度改革思想的堅定傳承和創新發展。注重制度治黨，是黨的建設歷史經驗的深刻總結；凸顯制度治黨，是凈化優化黨內政治生態的迫切要求；深化制度治黨，是積極穩妥推進政治體制改革的重要任務。

〔關鍵詞〕全面從嚴治黨；制度建黨；制度治黨；政治生態；十八屆六中全會

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0017-10

堅持和強化制度治黨，是黨的十八大以來全面從嚴治黨的突出特點，是以習近平為總書記的黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內容。從中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾“八項規定”的出臺并持之以恒貫徹執行，到黨的領導制度、組織制度、工作制度、干部選拔使用制度、黨的紀律檢查制度以及國有企業收入分配制度等一系列基本制度的進一步改革與完善；從禁止公款送禮、公款吃請、公款消費等一系列黨風廉政建設規章制度的嚴格執行，到《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨問責條例》的正式頒布，嚴格的制度幾乎覆蓋黨的建設各個方面和黨員干部的一切行為，制度治黨、制度反腐的作用和效果正在愈益凸顯。黨的十八屆六中全會正式通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，把黨的制度建設和強化制度治黨推向了一個新的理論與實踐高度。四年多來的實踐充分證明，制度問題的確是帶有根本性、全局性、決定性和長期性的重大問題，堅持和強化制度治黨，是全面從嚴治黨的治本之策，是“著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題”〔1〕的根本措施。

關于制度治黨，黨的十八大以來習近平總書記從各個角度進行了深刻強調與闡發。2014年10月8日，在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的重要講話中，習近平首次提出“制度治黨”，要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發力、同時發力”。〔2〕2015年1月13日，在十八屆中紀委五次全會上的講話中，習近平明確強調：“在改進作風問題上，我們不能退，也退不得，必須保持常抓的韌勁、長抓的耐心，在堅持中見常態，向制度建設要長效。”〔3〕2015年3月5日，在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時，習近平深刻指出：“從嚴治黨，關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數，從嚴管好各級領導干部。從嚴管理干部，要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來。”〔4〕2015年6月28日，在中央政治局第24次集體學習時，習近平從反腐倡廉角度進一步強調：“法規建設帶有根本性、全局性、穩定性、長效性。要貫徹全面深化改革、全面依法治國的要求，加大反腐倡廉法規制度建設力度，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度，努力形成系統完備的反腐倡廉法規制度體系。”〔5〕2016年1月12日，在十八屆中央紀委六次全會上的重要講話中，習近平從凈化優化黨內政治生態的高度進一步指明了堅持和強化制度治黨的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明規矩、破‘潛規則，圍繞發生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓，著重完善黨內政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現象生存空間和滋生土壤，通過體制機制改革和制度創新促進政治生態不斷完善。”〔6〕這一系列重要論述，構成內涵豐富、思想深邃的關于制度治黨的重要思想。這一重要思想，是對鄧小平制度建黨和制度改革思想的堅定傳承和創新發展，是對馬克思主義建黨學說的進一步豐富和創造性貢獻，為在新的歷史條件下抓住根本問題和要害問題全面從嚴治黨、凈化優化黨內政治生態、確保黨的先進性和純潔性，進一步指明了方向。

一、注重制度治黨：黨的建設歷史經驗的深刻總結

在我國改革開放之初，鄧小平就旗幟鮮明地提出了依靠制度管黨治黨的重要論斷。在《黨和國家領導制度的改革》這篇綱領性文獻中，鄧小平反復闡述一個重要思想，這就是，要把黨和國家的政治生活建立在不斷完善的制度基礎之上。他精辟指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”〔7〕 這一重要論斷，是對國際共產主義運動歷史經驗尤其是我們黨領導革命和建設歷史經驗的精辟總結，是對馬克思主義政黨建設理論的創造性貢獻。

在國際共產主義運動史上，曾經出現過斯大林破壞社會主義民主與法制的嚴重教訓。在我國社會主義發展史上，曾經出現過“文化大革命”踐踏社會主義民主與法制的嚴重挫折。產生這些問題的原因究竟是什么？是個人的素質還是制度的因素？鄧小平鞭辟入里指出，領袖個人的因素固然是個重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他說：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘文化大革命的十年浩劫。不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”〔8〕這一分析，切中要害，振聾發聵，深刻指明了社會主義執政黨建設要解決的最關鍵問題和必須遵循的最基本規律。

事實上，任何一個政黨，當它取得執政地位之后，如何重視制度建黨，以健全的制度確保黨的執政功能和執政成效、防止個人專斷和黨的成員腐敗，這個問題就被尖銳地提到關系黨的執政地位乃至生死存亡的重要位置上來。作為社會主義大國的執政黨，我們黨隊伍龐大、責任重大，制度問題在黨執政過程中一直是關乎根本、影響全局的一個重大問題；是否具有健全的制度，是黨內生活尤其是政治生活是否正常，整個國家能否沿著民主法治道路向前發展的一個關鍵因素；是否具有強烈的制度意識，是廣大黨員尤其是黨的各級領導干部能否保持本色、為民執政、廉潔執政的一個關鍵問題。

早在延安時期，制度問題就曾被提到尚未取得全國執政地位的中國共產黨人面前。民主人士黃炎培訪問延安，與毛澤東促膝長談，尖銳地提問：通過什么路徑才能夠防止“政怠宦成”“人亡政息”的歷史教訓，跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？針對這一問題，毛澤東明確回答：“我們已經找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”〔9〕 這一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐敗，防止人亡政息，歸根到底要靠黨內民主和人民民主。民主不僅僅是思想和作風，更重要的是體制和制度。人民監督執政黨，人民監督政府，這是現代民主制度的核心內容。只有以健全的黨內民主制度和國家民主制度確保人民以高度負責的精神監督黨和政府，才能避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，徹底防止“政怠宦成”“人亡政息”的歷史悲劇重演。

當年毛澤東找到了制度建設這條新路，但是卻未能帶領全黨一以貫之地走下去，更未能成功解決在黨執政之后如何確保黨和國家政治生活民主化、制度化這一重大課題。50年代后期直至“文化大革命”，我們黨所以屢遭曲折，國家所以屢遭困境，一個根本原因就是對制度的淡漠、疏忽甚至否定。權力過分集中，黨政不分、政企不分，個人凌駕于集體之上，黨和國家的民主制度形同虛設，有的甚至破壞殆盡，這樣一種歷史教訓，不是哪一個人的責任，而是制度意識普遍缺失、制度建設長期懈怠的結果。所以“文化大革命”結束之后，鄧小平對黨的歷史經驗的總結和黨的思想、組織、作風建設的思考，正是緊緊抓住制度建設這個根本環節，明確提出“制度建黨”這個重大命題，牢牢抓住制度改革這個關鍵節點。早在黨的十一屆三中全會前夕，鄧小平就在中央工作會議上明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”〔10〕在《黨和國家領導制度的改革》中，鄧小平更為深入地從黨的制度層面剖析黨內存在的突出問題、指明制度建黨的重點和任務，他精辟指出：必須高度重視制度問題，切實推進制度改革，“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，廢除領導干部職務終身制。同時“應該明確提出繼續肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務，并在制度上做一系列切實的改革”，“不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就可能重新出現。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業才有無限的希望”。〔11〕鄧小平把制度改革與建設提到能否贏得人民信任的高度，提到能否鞏固黨的執政地位的高度，提到能否發展社會主義的高度，緊緊抓住了社會主義執政黨建設中的最關鍵問題，為在長期執政條件下推進黨內民主和社會民主、確保黨的先進性和純潔性，指明了根本方向。

歷史經驗深刻告訴我們，小治治事、中治治人、大治治制。“治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。”〔12〕全面從嚴治黨，更必須把制度建設提到根本性、全局性、長遠性高度，高度重視制度的治黨功能、充分彰顯制度的治黨效應。習近平深刻指出：“相比我國經濟社會發展和人民群眾的要求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安”，相比推進國家治理體系和治理能力現代化的艱巨任務，“我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發展和穩定的重要因素。所以，我們必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。〔13〕在我國現行政治架構和治理體系中，國家制度建設和黨的制度建設相互膠著，制度治國和制度治黨有機聯系；而從一定意義上說，國家治理現代化能否有效推進，全面依法治國方略能否有效實施，很大程度上決定于能否注重和堅持制度治黨，以健全的制度體系確保黨的先進性和純潔性，提高黨的領導水平和執政能力，使廣大黨員和黨員領導干部始終不忘初心、不懈奮斗、不斷前進。這就是制度治黨的歷史邏輯和現實邏輯。

二、凸顯制度治黨：凈化優化黨內政治生態的迫切要求

制度治黨的現實性、緊迫性和必要性，突出體現在凈化優化黨內政治生態面臨的突出問題和艱巨任務上。

黨的十八大以來，習近平在領導和指導全面從嚴治黨中鮮明而尖銳地提出凈化優化乃至重構黨內政治生態的重大任務。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集體學習時的重要講話中，習近平明確指出：加強黨的建設，“解決黨內存在的種種問題，必須營造一個良好的從政環境，也就是要有一個好的政治生態”。他強調：這個問題，“現在看來，不能講講就過去了，而是要下大氣力來抓，爭取一個好的成效”。〔14〕2015年1月13日，在十八屆中央紀委五次全會上的重要講話中，習近平再次尖銳指出：當前“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的工作艱巨繁重”。〔15〕2015年“兩會”期間，習近平在參加吉林、江西代表團審議時再次強調：“做好各方面工作，必須有一個良好的政治生態。政治生態污濁，從政環境就惡劣；政治生態清明，從政環境就優良。政治生態和自然生態一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現問題，要想恢復就要付出很大代價。”“自然生態要山清水秀，政治生態也要山清水秀。”〔16〕2016年1月12日，在十八屆中央紀委六次全會上，習近平再次強調黨內政治生態的極端重要性。他說：“政治生態好，人心就順、正氣就足；政治生態不好，就會人心渙散、弊病叢生。”他著重強調，要“通過體制機制改革和制度創新促進政治生態不斷改善”。〔17〕這一系列精辟論斷，振聾發聵、令人警醒，不僅對如何進一步解決我們黨面臨的主要問題，具有極其深刻的現實指導作用，而且對如何建構現代政黨建設體系、營造良好的黨內黨外政治生態、推進黨的建設走向現代化，具有極其高遠的理論創新價值。