地方政府整體性治理與公共服務創新

課題組

〔摘要〕面對日益凸顯的政府管理與公共服務碎片化問題，“互聯網+政務服務”為推進地方政府整體性治理與公共服務創新提供了一條可行的路徑。廣州市海珠區大力推進“互聯網+政務服務”工作，積極探索新型社會治理和政府公共服務模式，為經濟社會發展營造了高效便捷、為群眾和企業辦事提供了立體優質的政務服務環境。地方政府開展“互聯網+政務服務”要正確把握互聯網技術與政務服務的手段—目的關系，轉變政府職能，強化制度建設和部門協作，善用大數據，推動政府管理與服務方式變革，進而實現整體性治理。

〔關鍵詞〕“互聯網+政務服務”；整體性治理；社會治理；公共服務

〔中圖分類號〕D63-39 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0108-08

在“互聯網+”背景下，面對政府部門管理空心化、碎片化與公共服務需求多樣化、差異化并存的局面，如何解決“萬里長征審批圖”“人在證圖”“奇葩證明”“來回跑”“踢皮球”等問題，提高政府管理的整體化與公共服務的人性化，迫切需要各級政府和職能部門拿出智慧和勇氣。李克強總理在《2016年政府工作報告》中提出：“大力推進‘互聯網+政務服務，實現部門間數據共享，讓居民和企業少跑腿、好辦事、不添堵。”2016年4月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等十部門《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》，指出“推進‘互聯網+政務服務，促進部門間信息共享，是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容”。廣州市海珠區大力推進“互聯網+政務服務”理念和建設，將之作為提升政府工作水平、方便群眾辦事的有力抓手，推動政府管理與服務方式變革，為地方經濟社會發展營造了高效、便捷的政務服務環境。

一、“互聯網+”背景下的整體性治理理論審視

（一）整體性治理理論

政府是一個龐大的科層組織，其結構由縱向的、以等級形式出現的命令指揮和執行系統以及橫向的、以職能部門形式出現的分工協作系統構成。長期以來，層級節制、功能分割和專業分工被視為是行政效率的代名詞，然而，隨著經濟社會結構的變遷和公共服務需求的變化，部門林立和業務分割產生了大量的交易費用和協同成本，低效率、碎片化的政府治理和公共服務供給模式弊端越來越凸顯。20世紀70年代末、80年代初，英美等國開展了以市場化、分權化、企業化為特征的政府再造改革，并迅速傳播到歐洲、美洲、大洋洲等其他西方國家，一場轟轟烈烈的新公共管理運動在世界范圍內推行開來。新公共管理雖然在一定程度上提高了政府的行政效率，然而并沒有很好地解決政府組織裂解化和公共服務碎片化的問題。20世紀90年代，針對新公共管理實踐中出現的各類問題，英國學者佩里·希克斯（Perry Hicks）提出了一種新的公共管理理論——整體性治理理論。

整體性治理理論是21世紀政府治理模式的重大理論。整體性治理的出發點源于政府治理的碎片化問題，目標在于形成整體性治理結構，從而建設整體性政府。從核心觀點來看，整體性治理“著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部門走向整體，從破碎走向整合”。〔1〕該理論一經提出，便被英國布萊爾政府所贊同和采納，并以之作為政府改革的指導綱領，開展了協同政府治理模式變革。英國發起的這一整體性治理模式得到許多國家的認可和借鑒，例如，美國通過整合聯邦政府與州政府之間、政府部門與非政府部門之間的關系，建立了協同合作的新模式；加拿大通過橫向績效目標協調工作，建立了聯邦政府與州政府之間以及不同職能部門之間的協同模式；澳大利亞通過以績效評估為基礎，建立了聯邦政府與州政府之間以及不同職能部門之間的伙伴關系；等等。〔2〕整體性治理成為西方國家政府改革的新趨勢。

整體性治理具有豐富的理論和政策內涵，涵蓋了許多相關概念，包括網絡化治理、水平化管理、跨部門協作、協同治理等。雖然不同概念的涵義有所區別，但這些概念在基本主張層面都聚焦政府部門內部的整合與協同。概括而言，整體性治理的主要特征包括：在管理理念上，強調公私合作與中央地方結合；在運作原則上，強調政府整合型運作；在組織形態上，強調網絡式服務；在核心關懷上，強調解決人民生活問題；在權力運作上，強調擴大授權；在文官規范上，強調公務倫理與價值；在運作機制上，強調政府制度與公眾需求、科技、資源等高度整合；等等。整體性治理主要內容包括：（1）互動的信息搜尋和提供，掌握公眾的需求和偏好；（2）以顧客為基礎和以功能為基礎的組織重建；（3）一站式服務提供，把分散的服務功能集中起來；（4）將不同行政系統的信息集中于統一的數據庫；（5）靈活的政府過程，提高效率和回應性；等等。〔3〕總之，整體性治理強調以公民對公共服務的需求為導向，以信息技術為方式手段，通過組織結構、信息資源和業務流程等方面的整合再造，從而形成高度一體化和彈性化的公共服務供給體系，實現政府與公民關系的重塑。

（二）“互聯網+”與整體性治理

在工廠經濟逐漸被網絡經濟代替的今天，伴隨網絡化、信息化的快速發展和大量應用，信息技術在推動政府組織變革和管理模式創新中的作用日益顯現。對政府而言，應用信息技術并不是在維持原有管理模式的前提下單純地提高政府工作效率，而是將之融入到政府治理變革創新之中，使政府的組織結構、管理方式和業務流程與信息技術之間良性互動。從西方發達國家在政府管理中應用信息技術的歷史來看，這一過程大致經歷了從最初的不同行業和不同部門根據各自需求分散式應用，到之后的跨行業和跨部門集成式應用，再到行業和部門間以統一數據庫為中心信息資源共享式、業務協同式應用的發展。在這一過程中，“實現了政府公共部門從分散的、各自為政的方式進行公共管理和提供公共服務向集中的、整體的和無縫隙的方式進行公共管理和提供公共服務的轉變，實現了信息技術應用于政府管理創新從分離向信息技術應用于政府管理創新一體化的轉變”。〔4〕可見，信息技術的發展和數字時代的來臨為整體性治理理論的創立和提出奠定了深厚的社會背景，技術的進步為整體性治理提供了技術層面的可能。

整體性治理的實現依賴于科學技術的進步，缺乏信息技術的支持，任何組織結構、業務流程、信息共享層面的變革將會步履維艱。當今世界，正在經歷著新一輪的科技革命和產業變革，互聯網對各國經濟社會發展產生著戰略性和全局性的影響，互聯網與各領域的融合發展已成為不可逆轉的歷史潮流。“互聯網+”是對傳統互聯網物理局限的突破和升級，實現的網絡連接隨時隨地化，代表著一種更加普遍、更加深入、實時無限的萬物互聯。〔5〕云計算可以更好地搭建政務服務的平臺，存儲和計算海量數據，實現數據資源的集中共享、互聯互通；大數據可以更好地感知公眾差異化需求，提供個性化服務，增強政府工作的預判性特別是重大事件預測的準確性；移動互聯網可以更好地實現政務信息發布和公眾辦事服務的全天化、便捷化，促進政府組織的扁平化和政務服務的一站式。〔6〕總之，“互聯網+”的發展和應用為整體性治理從理論走向實踐提供了可靠的技術保障。

整體性治理與“互聯網+政務服務”深深契合。作為公共事務管理和公共服務供給的核心主體，在“互聯網+”背景下，政府如何作為成為社會各界關注的焦點。2015年7月，國務院印發《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》，指出要“充分發揮互聯網的高效、便捷優勢，提高資源利用效率，降低服務消費成本……創新政府服務模式，提升政府科學決策能力和管理水平”。自此，“互聯網+政務”的概念開始被越來越廣泛地討論。“互聯網+政務”突破了傳統的電子政務模式，以信息技術應用為載體，推動政府管理方式的轉型。2016年4月，國務院辦公廳轉發國家發展改革委等十部門《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點的實施方案》，“互聯網+政務服務”的提出，更加把“互聯網+政務”的重點落腳到公共服務供給層面，強調通過部門間信息與業務的整合，打造整體性政府，實現整體性治理。

二、廣州市海珠區“互聯網+政務服務”做法成效

近年來，廣州市海珠區積極引入“互聯網+政務服務”的創新思維，加快推進“互聯網+政務服務”工作步伐，全面推進行政審批制度改革，簡政放權、放管結合、優化服務，推廣實施“一卡通行（社保卡）、一號接通（12345政府服務熱線）、一格管理（網格化服務管理）、一網辦事（網上辦事）、一窗服務（政務大廳）”的新型社會治理和政府公共服務模式，為經濟社會發展營造了高效便捷、為群眾和企業辦事提供了立體優質的政務服務環境。2015年，海珠區共接待群眾41124人次，辦件35096宗，提前辦結率97.60%，網辦率97.12%，群眾滿意率100%，平均審批提速33%。共為50個建設工程項目及25個重點企業提供了審批代辦服務，為企業節約3500多個審批工作日，審批提速88.6%。

（一）集中整合，移動互聯，為群眾辦事打造線上線下一體化服務

1.實行“一窗式”政務服務改革。海珠區政務服務中心是海珠區政府為方便企業和市民辦事而設立的政府集中服務場所。中心于2013年9月29日試行對外服務，目前進駐部門有發改、民政、人社、環保、衛生、城管等21個部門，共設服務窗口23個，辦理政府服務事項370項。按照“讓群眾少跑一趟路、少跨一個門檻、少走一道程序”的要求，海珠區在區級政務服務中心和街道政務服務中心兩個層面開展了“一窗辦”改革，并先后于2015年8月和10月完成。為保證“一窗辦”改革工作順利推進，海珠區打破原有分部門設置專業窗口受理模式，有效整合資源，自下而上分步推進，打造政務服務“海珠模式”，打通服務群眾“最后一米”。“一窗辦”改革后，可以集中辦理375個行政審批事項（區）和83個個人服務事項（街），實現咨詢、取號、收件、審批、出件等所有環節均可在同一窗口辦理。辦事人在取號機取票后，可到綜合咨詢窗口進行咨詢，同時也可以進行材料的初次審核校對，確認無誤后辦事人可在導辦臺領取“特呼號”，憑“特呼號”辦事人到綜合受理窗不需要排隊，享有優先辦事的服務，為廣大辦事群眾節省了大量時間，有效提高了辦事效率。結合海珠區實際，采取兩種模式進行綜合受理，一是針對區科工商信局等6個部門112個較為簡單的審批事項直接由審批部門委托區政務辦直接受理，無需咨詢；二是針對區食藥監局、區衛生局、區住建水務局等審批事項較為復雜、專業性較強的職能部門實行固定咨詢、受理服務，保證群眾和企業享受高效、專業、嚴謹的審批服務。截至2015年12月31日“一窗辦”改革后共辦件12054宗（其中區2534宗，街9520宗），前臺工作人員累計減少約45%，行政審批效率提速約33%。

2.推進“海珠政務”微信與“海珠e辦事”。“海珠政務”微信平臺于2014年7月正式啟動，共分為政務公開、辦事服務、互動咨詢三大模塊，實時更新政務動態、通知公告等資訊，其中“在線應詢” 網辦賬號“一鍵注冊、一掃綁定”等做法均屬全國首創，目前可在線申辦事項已達300多個，范圍覆蓋全區22個職能部門。“海珠政務”微信不僅可以查看最新最全的辦事指南，還可以將辦理該事項的相關表格、材料的空表及填寫范本，以附件的形式發送至市民的電子郵箱。在全國率先實現“在線應詢”“網辦賬號一鍵注冊”等功能，并借助“在線應詢”功能搭建“網上客服中心”雛形，實現實時“人人互動”，同時在全市率先完成網辦賬號與廣州市民卡（市民郵箱）的對接。通過“海珠政務”微信，市民隨時隨地發送業務咨詢問題，后臺自動對接到具體負責此項業務經辦人的電腦桌面，業務經辦人的專業解答會實時反饋至辦事群眾的微信終端。除了信息發布、政民互動功能外，“海珠政務”微信還大力推行“在線申辦、后臺審批”的工作模式，由群眾通過“海珠政務微信”選擇需要辦事的審批部門，將所需材料逐一拍照上傳并同時在線提交申請，由負責審核的職能部門安排人員在后臺進行“預審復審、現場勘察、證件打印”等審批環節，實現“微信辦事，一次搞定”。

2015年5月，針對市民群眾證明難辦理的問題，海珠區在廣州市率先研發啟用第一臺“海珠e辦事”自助服務一體機，在全國率先推出戶籍、計生證明打印功能，探索解決了證明難辦理的難題。自助終端整合海珠區22個部門的447項業務和83項個人服務事項，同時與海珠網辦大廳、海珠政務微信系統對接，通過自助終端，公眾可輕松享受到辦事指南、辦理進度、辦理結果查詢和文件打印等一體化一站式政務服務。在“海珠e辦事”自助服務一體機分布設置上，以區級政務服務平臺為中心，逐步向街、村（居）、大型社區、商場等人口密集、交通便利的地方輻射。自助終端與窗口政務服務形成了優勢互補，既解放了主管部門時間安排、申辦要求的束縛，又解決了公眾日常辦事訴求，方便了群眾就近辦理。通過“線上線下結合”，提供“實體辦事大廳8小時+自助終端7×24小時”無間斷服務，突破了傳統的政務服務時間限制，為群眾提供“家門口”服務。

3.整合12345政府服務熱線與完善網格化服務管理。為整合城管、工商等眾多職能部門的熱線業務，廣州12345政府服務熱線海珠分中心于2014年1月正式啟動運行。運行以來，海珠分中心通過建章立制，已經形成了較為規范、高效的工單處理機制。根據群眾反饋問題的緊急及難易程度進行分類處理，堅持“季節性”問題立即辦、“老大難”問題長期抓、“整改類”問題優流程、“突擊類”問題重點辦，打造高效優質的“民生直通車”，確保“事事有回音、件件有結果”，破解訴求“空轉”“推諉”難題。在廣州市率先出臺《預警工單提前督辦制度》，并在廣州市12345熱線管理系統的基礎上，成立承辦、預警、督辦三個小組，開發海珠特色預警催辦系統，成效明顯。出臺《每月情況通報制度》，及時對熱線運行情況進行分析，從市民角度出發，找準城市管理、社區治理、效能監察的熱點、難點、疑點，服務區委、區政府決策，為街道和職能部門調整工作重點提供數據支撐。

海珠區自2012年開始推行網格化管理工作，目前全區共有2769格。海珠區不同街道的網格化管理各具特點，例如，南洲街屬于典型的城中村街道，該街按照“片內統籌、網格分配、團隊運行、資料匯總”四位一體的工作方式開展工作，各片（大網格）將市、區、街的各項工作內容通過居委會（中網格）傳達到每個小網格，每個小網格以“團隊式”運作方式落實工作，完成后以居委會為平臺將有關工作情況進行上報給片。再如，江南中街屬于典型的老城區，該街打破原有的社區居委會專職以線、條管理的模式，實行以塊管理為主、條塊結合的網格化管理模式，實現問題“早發現、早介入、早解決”。同時，實行“居民辦事，干部跑腿”模式，由網格員為孤寡老人和行動不便的殘疾人提供上門代辦服務。為推動網格化管理工作的深入，2015年5月，海珠區成立城市社區網格化服務管理中心（掛廣州12345政府服務熱線海珠分中心牌子），探索建立以區網格化服務管理指揮中心為實施載體的“兩級指揮”（區、街）、“三級平臺”（區、街、社區）、“四級管理”（區、街、社區、網格）的服務管理運行體系。

（二）市區聯動，精準高效，為企業辦事提供全生命周期審批服務

1.推進商事登記改革與“一臺四庫”建設。海珠區以區政務服務中心為平臺，通過“一窗受理、互聯互通、信息共享”，讓涉及“三證合一、一照一碼”所有商事登記業務均在政務服務中心集中受理。把原來由三個部門發放的工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證，改為一次申請并核發一個代表三個部門信息的營業執照，有效提高了審批服務工作效率，進一步豐富了區政務服務中心服務群眾和企業的內容，實現了以區政務服務中心為平臺，企業注冊類、建設工程類、社會民生服務類三大類別服務事項全面對外服務的良好格局。另一方面，深入發掘行政審批和公共服務事項辦理過程中產生的大數據潛力，區政務辦結合集成服務改革工作，同步推進“一臺四庫”（“一站式” 行政審批和政務服務信息平臺，企業主體庫、企業審批數據庫、企業誠信庫、電子證照庫）建設，目前已收錄各類數據約15萬條，實現全區政務服務窗口數據實時監控、實時查詢和監督，為推進智能化審批服務提供了數據基礎。以“一臺四庫”大數據為基礎，通過階段式建設方法，在網上申報、業務實現、信息共享、監督管理等方面進行研究，構建跨部門聯合審批系統。在海珠區網上辦事大廳上建立健全網上申報系統，實現建設工程項目從立項到竣工驗收 5 個階段所有審批事項網上申請、網上辦理。通過流程優化整合，可促進審批效率提速80%以上。

2.推動廣州市政務服務中心琶洲分中心建設。近年來，海珠區充分發揮琶洲地處廣州中心城區“一江兩岸”核心的區位優勢，著力將琶洲打造成會展產業、科技創新、國際貿易的門戶，成為廣州新經濟引擎和重要增長極。目前，琶洲地區已吸引騰訊、國美、阿里巴巴、復星、保利集團等多家重點企業進駐。為方便琶洲地區進駐企業辦事，2015年3月，海珠區在市政務辦的指導下，大膽探索創新，在琶洲B1區的中洲中心二樓設立了廣州市政務服務中心琶洲分中心（以下簡稱琶洲分中心）。琶洲分中心面積約1900平方米，按照“打造4.0版本的政務服務中心”定位及市區聯合審批的功能需求，設置了網上運營中心、窗口服務區、自助服務區、跨部門聯審會辦區、辦公區、展示中心及政務展區等功能分區。作為市政務服務中心分中心，可為企業提供市級1141個、區級444個政務服務事項。琶洲分中心重點突出“市區聯動服務”的特點，通過“一口受理，一窗出件”的形式，打造“線上一網式辦理，線下一窗式辦結”的第四代7×24小時不打烊的O2O網上政務（線下）服務中心，為琶洲地區互聯網創新企業、總部企業、中小企業、會展參展企業提供便捷、高效、貼心的政務服務。

3.建立市區聯動審批服務工作機制。琶洲分中心以優化政務服務環境、投資營商環境為基點，在廣州市率先探索并形成了“市區聯動，兩條腿走路”的政務服務新工作思路。其中，屬于市級權限的審批問題，啟動“市區聯動工作機制”，及時通過市政務辦把問題反饋到各市職能部門，由市職能部門直接為企業答疑或提供解決問題的辦法；屬于區級權限的審批問題，由區政務辦主動對接區級部門，以召開專題輔導等形式，直接為企業提供解決辦法，著力解決全區重點企業（項目）遇到的涉及市級權限審批服務問題。在市區聯動的服務模式下，赫基、老人公寓等一批市、區重點建設項目已順利動工建設，復星、國美、阿里巴巴等琶洲互聯網集聚區進駐項目也在順利推進當中。此外，對于企業反映的各項審批難題，海珠區政務辦專門提請廣州市政務辦組織市國規委、市住建委、市發改委等多個職能部門，為企業舉辦了多場審批輔導（協調）會，以“會前收集問題、會中反饋問題、會后解決問題”的工作方法，精準解決企業反映的審批問題，營造政府為企業提供熱情服務、精準服務的良好氛圍，贏得了企業的廣泛好評。

4.構建企業全生命周期審批服務指引。琶洲分中心試運營以來，借助“互聯網+政務服務”的發展理念，針對重點項目及企業實行“一對一”全流程跟蹤服務，建立“一企一張圖”，對企業從公司設立、項目竣工驗收到對外開張營業“全生命周期”量身定做審批服務流程圖，為企業提供貼身服務、精準輔導。海珠區多次組織琶洲互聯網創新集聚區各進駐企業在廣州市政務服務中心召開建設工程項目審批流程輔導會，由廣州市發改、國規、住建、環保等部門，為企業進行建設工程項目立項、用地審批、規劃報建、施工許可、竣工驗收等11項建設工程項目主要審批業務輔導。針對琶洲互聯網創新集聚區投地中標的復星、國美、騰訊、阿里巴巴等12家重點企業審批業務實際情況，海珠區以“一企一張流程圖”的模式，為各企業提供辦理從項目公司設立到項目竣工驗收并對外開張營業的“全生命周期審批服務流程圖”，便于企業按圖索驥，辦理好各項審批手續。

三、廣州市海珠區“互聯網+政務服務”經驗啟示

政務服務是我國供給側結構性改革的重要領域。“互聯網+政務服務”以互聯網技術、思維和資源與政務服務實現融合創新，致力于打造整體政府和協同治理，有利于提高政府管理的效率，實現政府服務體系的轉型重塑。〔7〕廣州市海珠區積極推進“互聯網+政務服務”工作，開展實施一窗口受理、一平臺共享、一站式服務，著力構建跨部門、跨層級、網上網下一體化的政務服務體系。盡管在這一過程中存在部分審批職責有待進一步理順、審批標準化程度有待進一步提高等問題，廣州市海珠區開展“互聯網+政務服務”工作實踐仍為地方政府整體性治理與公共服務創新做出了有益的探索，具有一定的啟示意義。

一是轉變服務觀念，注重頂層設計。地方政府開展“互聯網+政務服務”，首要的前提在于政府管理和公共服務觀念的轉變與各項工作的系統考慮和統籌布局。“互聯網+”的“核心在于用戶思維，用戶思維的精髓是以用戶需求為中心，它是電子商務運營成功的關鍵性因素”。〔8〕普遍的共識是，“互聯網+”代表著一種“需求至上”理念。具體到政務服務中，就是不僅要考慮政府機構作為供給側的訴求，更要考慮政務互聯網的對象與主體，即辦事群眾和企業的需求。推進“互聯網+政務服務”工作，不能僅停留在以“政府為中心”的思維層面，而是提升政府自我的革新意識、服務意識、信息化意識，強化群眾和企業的利益和用戶體驗，樹立“公民為中心”“企業為中心”的理念。在此基礎上，要對“互聯網+政務服務”的制度規定、組織結構、業務流程、平臺建設、人員編制、經費保障等進行系統的頂層設計。以人員編制為例，廣州市海珠區編制管理部門專門為政務服務“一窗辦”改革工作配備了11名事業編制用于區級政務服務中心綜合受理；按照“編隨事轉”原則，為18個街道配備了專用于政務服務的事業編制共59名，從而落實“一窗辦”改革后人員編制保障。推進“互聯網+政務服務”工作，地方政府要加大支持力度，結合地區財力情況與相關項目工程建設進度，對人員配備、信息化建設、日常運維等必要經費予以合理安排。

二是搭建數據平臺，共享政務信息。政府管理與公共服務問題長期存在的一個重要原因在于不同層級政府與不同職能部門之間的數據系統壁壘。“由于缺乏全局觀念和共享意識，造成了我國絕大多數政府信息部門的數字資源系統自成體系，形成一個個相互獨立和封閉的數字系統，嚴重阻礙了彼此間的信息流通、更新和共享。”〔9〕開展“互聯網+政務服務”工作，必須解決以往各職能部門業務審批系統不統一的問題，打破“信息孤島”，建設統一的行政審批系統，各職能部門將審批基本數據同步推送至統一綜合的信息平臺，進而實現信息共享。在開展共享信息平臺建設中，要充分利用已有設施資源，推動平臺資源整合和多方利用，避免分散建設、重復投資。廣州市海珠區積極推進政務服務綜合受理系統改造，在區“一站式”行政審批和政務服務信息平臺基礎上，開發綜合受理系統，并與區商事登記管理信息系統、建設工程并聯審批市區聯動系統等對接。街道層面，在“海珠區社區服務管理信息平臺”的基礎上，搭建“海珠區社區服務管理信息平臺綜合服務系統”，綜合受理窗口采取雙屏業務辦理模式，通過云平臺跨業務系統自動切換，窗口收件后分別錄入部門受理系統和社區服務管理信息平臺。通過對已有平臺的有效利用，同時與新數據平臺充分銜接，在節約資源的同時，實現政務信息資源跨部門、跨層級互通和協同共享，發揮信息共享支撐多部門協同服務的作用，進一步簡化優化群眾和企業辦事流程，最大程度利企便民。

三是梳理權力清單，確定審批標準。推行地方各級政府工作部門權力清單制度，是黨中央、國務院部署的重要改革任務，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，對于深化行政體制改革，建設法治政府、創新政府、廉潔政府具有重要意義。權力清單和審批標準是實施“互聯網+政務服務”的基本前提。在地方政府開展“互聯網+政務服務”工作的過程中，只有厘清各級政府和職能部門各自的職責權限，明確不同審批事項的工作標準，才能真正地方便群眾企業辦事，壓減辦事人員的自由裁量空間，提高政府辦事的效率和規范性。廣州市海珠區扎實開展權力清單樹立工作，在區級層面：由區政務辦牽頭，梳理《海珠區政務服務事項目錄清單》共444項，并兩次征求各部門意見。在街道層面：區政務辦協調計生、民政、人社等6個部門對83項個人事項進行標準化梳理，按照“先易后難，逐一推進”的原則，對“事項名稱、法律依據、辦理條件、辦理材料、涉及表格、辦理流程及時限”等7個子要素進行標準化梳理，并集結成冊，規范樣表，確保指引清晰、可操作性強，推進綜合受理，全街同辦。推進“互聯網+政務服務”，一項重要的工作就在于審批的標準化。標準化代表了一種普遍性、科學性和可持續性的政府管理和公共服務路徑，其實質是減少行政審批的隨意性和人治因素，實現政府運作的規范化、透明化和法治化。〔10〕只有各級政府和職能部門辦理事項標準化、審批要素標準化、辦理時限標準化，再配上互聯網、微信、APP等渠道，才可以真正發揮“互聯網+政務服務”的巨大潛能。

四是深挖數據資源，打造主動政府。“互聯網+”時代，大數據在企業商用、政府管理和社會治理中具有重要的利用價值。大數據不僅是“商機”，也是“政機”。政府作為大數據資源的重要擁有者，如何挖掘海量數據背后的資源，運用大數據提升政府管理和公共服務的深度與廣度，增強對突發事件的預測和評估，為群眾和企業提供更為主動和個性化的服務。廣州市海珠區充分挖掘大數據資源，為政府管理提供支持，為群眾企業提供服務。深入發掘行政審批和公共服務事項辦理過程中產生的大數據潛力，目前已收錄各類數據約15萬條，實現全區政務服務窗口數據實時監控、實時查詢和監督，為推進智能化審批服務提供了數據基礎。廣州12345政府服務熱線海珠分中心建立了對市民反映問題的每月分析機制，對工單集中的問題、分布的區域、存在的原因及解決的難易程度進行定期分析，及時反饋群眾所關注的熱難點問題，為區政府決策提供科學依據。通過“借助大數據，倒逼政府加快改革，實現科學化預測和評估，實現幅度更廣、深度更深、更加精細化的管理服務，實現業務流程再造、優化提升效率”。〔11〕不僅如此，大數據還將意味著更加廣泛和深層次的數據開放，改變以往公眾先申請、政府后提供的模式，形成全新的數據推送模式，將政務服務主動延伸到每一個個體和企業主體中，實現公共服務的精準化。

四、結論

當前，盡管“互聯網+政務服務”還處于初始階段，但已成為一個不可逆轉的潮流在我國各地開展起來。通過“一號”申請、“一窗”受理和“一網”通辦，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，變“被動服務”為“主動服務”，“互聯網+政務服務”提升了政府管理和服務的水平，提高了群眾和企業辦事的滿意度。需要強調的是，推進“互聯網+政務服務”，不是簡單把政府服務流程從線下搬到線上，為上網而上網，而是“以有效提升政府治理現代化水平為根本出發點，創新行政管理方式，優化再造行政流程和管理體系，推動跨部門、跨層級乃至跨地區的并聯審批，提升網上服務辦事的廣度、深度和質量，實現由管制型政府向服務型政府的轉變”。〔12〕在地方政府實施“互聯網+政務服務”工作過程中，要始終把握政府主導這一基本原則。當然，對于一些純粹的技術事務，可以通過政府購買服務的方式交由商業公司承擔。“互聯網+政務服務”代表了地方政府整體性治理的趨向。通過融合互聯網、云計算、大數據等技術手段，政府進行了行政管理和公共服務理念、體制和機制的變革，塑造了新型的公共服務供給體系和社會治理模式，實現了政府整體性的轉變。

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【責任編輯：朱鳳霞】