國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理研究

臧乃康+劉學(xué)莎

〔摘要〕國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程與群眾利益實(shí)現(xiàn)互為前提和條件，治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)群眾利益的有效工具，群眾利益實(shí)現(xiàn)是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理呈現(xiàn)主要在于：價值機(jī)理、政策機(jī)理、參與機(jī)理、均衡機(jī)理、補(bǔ)償機(jī)理。國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)路徑選擇：堅(jiān)持群眾利益至上的國家治理原則、推進(jìn)群眾利益實(shí)現(xiàn)的多重政策保障、提高群眾利益實(shí)現(xiàn)的組織化程度、完善群眾利益實(shí)現(xiàn)的多元治理結(jié)構(gòu)、加快群眾利益實(shí)現(xiàn)的政府職能優(yōu)化進(jìn)程。

〔關(guān)鍵詞〕國家治理；治理現(xiàn)代化；群眾利益至上；均衡機(jī)理；多元主體；利益補(bǔ)償

〔中圖分類號〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0089-07

國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)在于尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，依靠人民實(shí)現(xiàn)國家治理。中國共產(chǎn)黨建黨以來，緊緊依靠人民，跨過艱難險阻，取得了與世矚目的成就。“這個偉大歷史貢獻(xiàn)，就是我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國人民進(jìn)行改革開放新的偉大革命，極大激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造性，極大解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，極大增強(qiáng)社會發(fā)展活力，人民生活顯著改善，綜合國力顯著增強(qiáng)，國際地位顯著提高。”〔1〕以人民群眾利益實(shí)現(xiàn)來推動國家治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的穩(wěn)定性、有效性、持續(xù)性。

一、群眾利益實(shí)現(xiàn)與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系描述

人民群眾對利益的追求產(chǎn)生于對物質(zhì)與精神生活的新目標(biāo)、新期待，依賴于國家治理政策的實(shí)施。國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程與群眾利益實(shí)現(xiàn)互為前提和條件。

1.治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)群眾利益的有效工具

人民群眾的利益的實(shí)現(xiàn)，不僅僅需要利益主體對過程的積極參與，還有賴于國家有效治理，國家治理現(xiàn)代化為群眾利益實(shí)現(xiàn)提供了有效契機(jī)和理性工具。

治理現(xiàn)代化要求多元主體的合作意識。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、價值觀念多元、社會組織涌現(xiàn)，原有社會共同體伴隨社會轉(zhuǎn)型的深入，裂變?yōu)槎嘣嫒后w，生成多樣性需求結(jié)構(gòu)。人民群眾作為體量最大、利益訴求最復(fù)雜的社會群體，要求國家治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型進(jìn)程中高度重視群眾利益訴求，實(shí)現(xiàn)多元主體利益。

在國家治理進(jìn)程中，“除了政府之外，在社會中還廣泛存在著多種多樣的能夠承擔(dān)或者已經(jīng)承擔(dān)起了社會治理職能的社會力量，這些社會治理力量應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠姓J(rèn)，它們的活動應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭龑?dǎo)，進(jìn)而，在邏輯上必然會走向合作治理”。〔2〕簡言之，合作共贏是多元利益主體的最佳選擇。人民群眾是國家政策過程不可或缺的主體，要將群眾利益置于首位，不斷實(shí)現(xiàn)多元主體的充分合作。人民群眾借助治理現(xiàn)代化契機(jī)，獲得更多話語權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，充分表達(dá)利益訴求、積極爭取利益實(shí)現(xiàn)。

治理現(xiàn)代化要求公平公正的制度安排。公平公正的制度安排是避免自利性、非理性的法律限定，由全體社會成員認(rèn)可并達(dá)成共識、反映利益主體共同意志的憲法，為國家治理現(xiàn)代化提供根本遵循，為群眾利益實(shí)現(xiàn)提供公平公正的制度安排。新中國建立以來，中國式代議民主制的不斷完善，人民群眾作為國家主人通過代議制民主和協(xié)商民主的形式，直接或間接行使國家治理權(quán)力。由于“從人類互動的一個領(lǐng)域到另一個領(lǐng)域，公正待遇的標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是不同的”〔3〕，因此，在公平公正的制度下，需要提取適用于公眾，即最低限度具有普遍性和適用性道德規(guī)范，避免由于制度失衡而造成人民群眾利益流失。“因?yàn)樵谏鐣髁x制度下，歸根結(jié)底，個人利益和集體利益是統(tǒng)一的，局部利益和整體利益是統(tǒng)一的，暫時利益和長遠(yuǎn)利益是統(tǒng)一的。”〔4〕

治理現(xiàn)代化要求統(tǒng)籌兼顧的公共政策。社會轉(zhuǎn)型時期，利益需求的多樣性要求統(tǒng)籌兼顧的公共政策，使得治理過程從分散走向集中，從碎片走向整合。政策系統(tǒng)官方和非官方的政策主張者，不同程度地主導(dǎo)或影響著政策的性質(zhì)和方向。其中，非官方的政策主張者直接表達(dá)著所代表群體的政策制定意愿或建議，使國家治理政策有效統(tǒng)籌各方利益。政策供應(yīng)者需要最大限度吸納人民群眾的利益訴求，汲取非官方的政策主張者的意見和建議，形成整體性、系統(tǒng)性的國家治理政策。政策主體從群眾立場出發(fā)影響政策導(dǎo)向，讓政策成為人民群眾獲取利益的工具；政策客體同樣以治理者的角色表達(dá)個體或團(tuán)體的訴求和意愿，影響政策內(nèi)涵，監(jiān)督政策過程，促進(jìn)人民群眾利益實(shí)現(xiàn)的最大化。

2.群眾利益實(shí)現(xiàn)是治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

國家治理現(xiàn)代化是平衡和實(shí)現(xiàn)社會多元利益主體訴求的過程，利益追求是一切組織或個體行動的驅(qū)動力，利益實(shí)現(xiàn)是其終結(jié)。

政治利益是治理現(xiàn)代化的合法性資源。政治利益是公民參與政治生活而獲取的政治收益，諸如，權(quán)力、權(quán)利、地位、榮譽(yù)、聲望等，人民群眾政治利益維護(hù)、實(shí)現(xiàn)與國家穩(wěn)定、發(fā)展的同向同步。人民群眾作為國家主人，是國家權(quán)力的終極所有者。我國憲法規(guī)定，人民群眾政治權(quán)利和自由包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，可以自由地向政府提出訴求和愿望，“在與自己利益密切相關(guān)的政治系統(tǒng)內(nèi)有所作為，表達(dá)自己的利益訴求，改變政治系統(tǒng)于已不利的政策輸出”。〔5〕政治認(rèn)同建立在共同的政治利益構(gòu)架基礎(chǔ)上，是國家治理現(xiàn)代化的合法性資源。將群眾利益實(shí)現(xiàn)置于國家治理現(xiàn)代化的全過程，既是國家治理現(xiàn)代化的政治主張，也是治理現(xiàn)代化的合法性資源的實(shí)際聚集。

經(jīng)濟(jì)利益是治理現(xiàn)代化的物質(zhì)性基礎(chǔ)。國家治理現(xiàn)代化需要以雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為政策進(jìn)程的物質(zhì)保障，滿足人民群眾生存、生活、發(fā)展的需求。人民群眾經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)以對勞動產(chǎn)品和公共服務(wù)的占有或分享為基礎(chǔ)，以此提高自身的文化素養(yǎng)、專業(yè)技能、勞動效率、職業(yè)水平等。人民群眾作為物質(zhì)財(cái)富的創(chuàng)造者，發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性不斷更新生產(chǎn)工具、提高勞動效率，生產(chǎn)滿足社會及自身需要的勞動產(chǎn)品，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)富增長。公平公正的分配政策，使人民群眾在初次分配和再分配中獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，擴(kuò)大勞動在分配中占有比重。從價值觀層面來講，利益影響著人民的價值判斷、行動導(dǎo)向，人民群眾在物質(zhì)生產(chǎn)、交換、分配活動中獲得充足經(jīng)濟(jì)利益來滿足物質(zhì)生活需要的程度，決定或者影響著人民群眾對國家治理現(xiàn)代化的認(rèn)同。

社會利益是治理現(xiàn)代化的公共性空間。國家治理現(xiàn)代化需要穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)，群眾的社會利益實(shí)現(xiàn)有賴于社會資源的合理配置，回應(yīng)社會利益公平公正的價值主張，填充治理現(xiàn)代化讓渡出的公共空間。人民群眾社會利益可以歸結(jié)為私人利益和公共利益兩大類，其中，“一種私有物品意味著，我對它的消費(fèi)阻止了你對它的消費(fèi)，也意味著我可以排除你吃我的面包”〔6〕；公共利益的載體公共物品和公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性的特點(diǎn)，某個個體的消費(fèi)不會影響其他個體的消費(fèi)質(zhì)量及頻度。在壟斷和私人占有的語境下，治理現(xiàn)代化的公共空間會被擠占和壓縮，要通過拓展社會公共性空間，才能保障人民群眾的私人利益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)人民群眾社會利益，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾在社會中的比較利益，協(xié)調(diào)人民群眾對社會資源占有、社會利益配置，解決社會矛盾和社會沖突是社會公共空間拓展的條件和基礎(chǔ)。

文化利益是治理現(xiàn)代化的價值性需求。“文化利益是人類在物質(zhì)和精神活動中對精神需求的滿足。具體地說，文化利益既是主體為獲得經(jīng)濟(jì)利益而追求的精神需要，又是主體對自身精神文化領(lǐng)域（如思想觀念、文學(xué)藝術(shù)、教育科學(xué)等領(lǐng)域）需求的直接滿足。”〔7〕文化利益滲透在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、社會利益之中，是國家治理現(xiàn)代化的價值性資源。文化利益寓于治理過程，影響著國家治理。文化包含國家治理主體的頂層理念，影響或主導(dǎo)著國家治理現(xiàn)代化的總體走向。文化利益驅(qū)動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會文化、科學(xué)教育發(fā)展，塑造著國家治理者的創(chuàng)新創(chuàng)造精神，涵養(yǎng)國家治理現(xiàn)代化所需要的價值，是滿足政治、經(jīng)濟(jì)利益實(shí)現(xiàn)不可或缺的資源，也是社會利益的價值表現(xiàn)。治理現(xiàn)代化首先是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又是以文化利益的實(shí)現(xiàn)為精神和價值基礎(chǔ)的。

二、國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理呈現(xiàn)

國家治理現(xiàn)代化與群眾利益之間關(guān)系的認(rèn)知，奠定了國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)機(jī)理的邏輯起點(diǎn)，有益于從思想價值到政策落地的環(huán)節(jié)來探討國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)。

1.人民群眾利益的價值機(jī)理

市場本身難以彌補(bǔ)資源分配非公平的缺陷，要將社會總體發(fā)展與群眾個人發(fā)展相統(tǒng)一，在公平正義主旨下秉承以人為本的理念，將人民群眾利益作為國家治理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。國家治理過程中，政策和程序的公平正義決定著人民群眾的回應(yīng)程度和參與程度，公平正義的治理價值在分配制度上意味著，既堅(jiān)持按勞分配、強(qiáng)調(diào)政策激勵，又對社會保障、社會福利政策“托底”。人民群眾利益體現(xiàn)在政治范疇，強(qiáng)調(diào)憲法和法律賦予人民群眾平等的政治權(quán)利，使人民群眾共同參與國家治理，讓社會資源流動給予每一位公民平等的機(jī)會，防止社會結(jié)構(gòu)的固化。公平正義的價值為法治社會的構(gòu)建提供了前提，從而形成以法治促正義，以正義促公平，最終實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化、法治化，真正實(shí)現(xiàn)人民群眾以平等公正起點(diǎn)，享有平等的政治權(quán)利、政治資源，實(shí)現(xiàn)群眾所追求的差異性、多樣化利益。

2.人民群眾利益的政策機(jī)理

在政策制定過程中，政策制定者“通過自身的主觀愿望，根據(jù)客觀事實(shí)，提出計(jì)劃、方針”〔8〕，再由國家進(jìn)行利益統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，制定合法合理的共贏方案以解決國家發(fā)展問題、回應(yīng)群眾利益訴求，使政策達(dá)到“被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序”〔9〕，以實(shí)現(xiàn)其合法性。在政策執(zhí)行過程中，嚴(yán)守政策制定的原則和方針，保證政策主體正確傳達(dá)、多元合作、無誤執(zhí)行，并受政策運(yùn)行系統(tǒng)中所有參與者的檢驗(yàn)和監(jiān)督，使合法化政策散發(fā)到廣大社會、落實(shí)在人民群眾的具體行動之中。在政策評估反饋過程中，關(guān)注人民群眾的聲音，關(guān)注專業(yè)化的評估建議，既注重對政策制定的評估，又加強(qiáng)對政策執(zhí)行和結(jié)果的監(jiān)督，避免“把政策制定和實(shí)施建立在理想化的政策執(zhí)行環(huán)境之上”。〔10〕讓國家治理現(xiàn)代化政策更加符合人民群眾利益實(shí)現(xiàn)的要求。完善的政策過程是國家制度的表達(dá)途徑和具體體現(xiàn)，國家制度安排以群眾路線為指導(dǎo)、群眾利益實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，并通過政策的制定、執(zhí)行以及評估反饋落到實(shí)處。

3.人民群眾利益的參與機(jī)理

群眾參與國家治理積極性和廣泛性影響著國家治理現(xiàn)代化的利益結(jié)構(gòu)和利益進(jìn)程，這是國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益的參與實(shí)現(xiàn)機(jī)理。國家治理強(qiáng)調(diào)“在雙向的溝通和互動過程中實(shí)現(xiàn)社會公共事務(wù)秩序化”〔11〕，這里的雙向溝通和互動意指政策主體和客體以及政策主體間的利益博弈過程。國家治理主體包容或吸納了更多社會組織和社會成員，這在客觀上，既使人民群眾在利益博弈中增強(qiáng)了話語權(quán)，又使國家治理政策的制定和實(shí)施更加符合人民群眾訴求。從而，根本上改變“強(qiáng)勢群體可以輕而易舉地影響政策制定過程，控制政策走向，而弱勢群體則被邊緣化，很難有效地參與政策制定，難以系統(tǒng)深入地表達(dá)其利益訴求”〔12〕的失衡現(xiàn)象。

人民群眾基于利益追求，積極參與到與自身利益相關(guān)的社會組織之中，通過共同遵守的契約，獲取本組織或團(tuán)體以及成員的最大利益。同時，國家治理現(xiàn)代化推動社會基層自治組織的完善和發(fā)展，吸引人民群眾積極參加居民自治和村民自治的建設(shè)過程，行使人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理和自我服務(wù)，激發(fā)作為國家治理現(xiàn)代化主體的積極性，實(shí)現(xiàn)社會和國家間、政策的官方和民間的溝通和互動，為人民群眾利益實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的治理生態(tài)。

4.人民群眾利益的均衡機(jī)理

合作共享是國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益的均衡機(jī)理，也是群眾利益實(shí)現(xiàn)的基本要求。多元社會利益均衡“是社會權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的重新塑造，有些社會階層在結(jié)構(gòu)重組中利益得到增進(jìn)，同時，必然導(dǎo)致其他一些社會利益群體的利益受到損害”〔13〕，博弈會使得多方主體利益趨于均衡。從權(quán)力結(jié)構(gòu)角度分析，面對國家轉(zhuǎn)型時期社會力量壯大與政治資源稀缺的顯著反差，人民群眾希望通過得到機(jī)會參與國家治理，以實(shí)現(xiàn)其利益訴求。然而，單純的國家權(quán)力并不能充分滿足群眾多樣化、差異化的利益需求，反而由于權(quán)力的集中導(dǎo)致了行政效能的相對弱化。從利益結(jié)構(gòu)角度分析，如何在實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勢群體與弱勢群體間的利益平衡，既保證強(qiáng)勢群體利益，又促進(jìn)弱勢群體利益提升，避免群體間利益矛盾和利益沖突，這給國家治理現(xiàn)代化提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。“今天，隨著人類社會進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的時代，隨著全球化把人們空前緊密地捆綁在了一起，我們需要努力建構(gòu)的則是作為合作高級形態(tài)的群體行動和交往模式。這是一種基于實(shí)踐理性的合作建構(gòu)，排除了權(quán)力的支配。合作是基于人的共生共在的要求而提出的，在社會發(fā)展到了工業(yè)社會的頂點(diǎn)時，人們在對以往的群體行動以及交往方式的反思中表達(dá)了對合作的向往。”〔14〕由于社會力量加盟國家治理比重的擴(kuò)大，國家權(quán)力受到多重利益群體制約，以合作共享來實(shí)現(xiàn)公正均衡的利益配置，成為剔除或減少強(qiáng)勢群體不正當(dāng)利益，合理利益結(jié)構(gòu)的重要舉措。以合作共享推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，不僅是黨和政府對治理范式的完善，更是解決當(dāng)前貧富差距、地區(qū)差距，平衡和同步國家發(fā)展與個人發(fā)展、國家利益實(shí)現(xiàn)與群眾利益實(shí)現(xiàn)的有效舉措。

5.人民群眾利益的補(bǔ)償機(jī)理

社會財(cái)富總量增加過程，會使得一部分的利益受損，這時，受益者有責(zé)任從自己所得的增量收益中拿出一部分補(bǔ)償受損者，達(dá)到利益的均衡。對于改革過程中利益受損的群體正當(dāng)利益進(jìn)行補(bǔ)償，是維護(hù)受損者正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的重要保障。諸如，對于拆遷移民、生態(tài)保護(hù)、調(diào)整產(chǎn)能等所致利益受損進(jìn)行利益補(bǔ)償。只有通過對利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，才能消除或減輕損失，緩和過程中的利益沖突。

實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)男问剑饕信晾弁醒a(bǔ)償、卡爾多補(bǔ)償、非卡爾多補(bǔ)償。〔15〕帕累托補(bǔ)償使得沒有任何人的利益受損，這種方式在改革的現(xiàn)實(shí)中難以持續(xù)。卡爾多補(bǔ)償是對改革過程中利益受損者的補(bǔ)償，確保其在事實(shí)上利益不受損失，這是一種常態(tài)的補(bǔ)償方式。非卡爾多補(bǔ)償是對改革過程中的利益受損者適當(dāng)補(bǔ)償，但是，并不足以達(dá)到其受損程度。執(zhí)政黨和政府要從全社會整體利益的高度出發(fā)，主動承擔(dān)起利益平衡的職能。確保改革方向和改革目標(biāo)不偏離人民群眾的根本利益。當(dāng)然，在利益補(bǔ)償過程中，首先是確保承擔(dān)改革和發(fā)展成本而未獲得應(yīng)有利益的個人和群體得到相應(yīng)的補(bǔ)償，重點(diǎn)關(guān)注弱勢群體的利益補(bǔ)償，將補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為社會成員共謀利益、共享成果有效保障。

三、國家治理現(xiàn)代化過程中群眾利益實(shí)現(xiàn)路徑選擇

改變國家治理中群眾利益訴求受阻、群眾利益實(shí)現(xiàn)不足的現(xiàn)狀，選擇國家治理民主化、法制化、合作化的發(fā)展路徑，充分發(fā)揮國家治理現(xiàn)代化的作用和優(yōu)勢，與人民群眾多樣化利益需求是正相關(guān)的實(shí)現(xiàn)關(guān)系。

1.堅(jiān)持群眾利益至上的國家治理原則

堅(jiān)持人民群眾利益至上的治理原則。首先，在政治制度上完成國家權(quán)力體系的重構(gòu)，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，將社會的權(quán)力回歸到社會組織和人民群眾手中，調(diào)動人民群眾直接或間接參與基層民主自治、社會治理的積極性，解決好現(xiàn)階段權(quán)力過于集中的問題。其次，遵循憲法原則，將人民群眾的選舉權(quán)與被選舉權(quán)、自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利落到實(shí)處，在多元社會主體的監(jiān)督下充分實(shí)現(xiàn)人民群眾以政治權(quán)利為中心的各項(xiàng)利益。再次，以政府“看得見的手”彌補(bǔ)市場“看不見的手”的缺陷，提高廣大人民群眾在初次分配中所占的比重，并通過再分配調(diào)整群眾利益差距。在發(fā)揮政策激勵作用的同時，運(yùn)用國家社會保障體系和社會福利政策控制過大的收入差距。推進(jìn)社會資源廣泛流動，滿足人民群眾對包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等在內(nèi)的多種社會資源需求。

2.推進(jìn)群眾利益實(shí)現(xiàn)的多重政策保障

政治制度決定了國家治理的政治原則和方式，經(jīng)濟(jì)制度決定著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，系統(tǒng)整合治理政策是群眾利益實(shí)現(xiàn)的有效途徑。首先，完善基本公共服務(wù)，政府提供在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、安全、環(huán)境方面的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品。靈活運(yùn)用貨幣政策、財(cái)政政策、分配政策，促進(jìn)效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一，促進(jìn)勞動力初次就業(yè)及失業(yè)人員再就業(yè)，與此同時，將醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育等相關(guān)領(lǐng)域納入相應(yīng)的政策體系中。其次，完善和理順社會政策，完善社會組織發(fā)展和運(yùn)行機(jī)制，將社會組織建設(shè)和運(yùn)行納入國家治理體系，“在城市要以完善失業(yè)保險和最低生活保障機(jī)制、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度為突破口，建立城市多層次的社會保障體系，而在農(nóng)村則要以社會救助為突破口，以完善新型合作醫(yī)療制為重點(diǎn)，逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險制度，健全農(nóng)村社會保障體系。”〔16〕將分散零星的社會政策轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)群眾利益實(shí)現(xiàn)的多重政策保障，更好地服務(wù)于人民群眾，讓人民群眾真正成為最大的受益者。

3.提高群眾利益實(shí)現(xiàn)的組織化程度

提高參與主體組織化水平是實(shí)現(xiàn)多元利益主體共同參與的前提，包括“中央政府、地方政府、企業(yè)和各種市場主體（包括消費(fèi)者和代表整體利益的行業(yè)組織等）、社會組織（公益性和互益性）、公民和公民各種形式的自治組織”，〔17〕政府組織是國家治理的主導(dǎo)者，非政府組織協(xié)同參與并要求逐步擴(kuò)大占有更多的政治資源份額。在擴(kuò)大國家治理現(xiàn)代化參與主體的同時，提高國家治理多元主體的組織化程度，這樣，不僅能壯大群眾個體利益實(shí)現(xiàn)力量，而且聚合了人民群眾利益表達(dá)。一是大力發(fā)展社會組織，使不同群眾利益得以有效聚合，分散利益得以組織化，不僅可以“克服‘烏合之眾的情緒化問題和‘集體行動的困境，而且在很大程度上可以彌補(bǔ)個體參與行政活動時所面臨的資源、信息、政策影響力等方面的弱勢”〔18〕；二是將廣大人民群眾以不同的社會角色納入相應(yīng)的利益組織，使多角色個體利益實(shí)現(xiàn)找到歸屬和依靠，有組織、有目的、有激情地參與到國家治理現(xiàn)代化過程。

4.完善群眾利益實(shí)現(xiàn)的多元治理結(jié)構(gòu)

由于個體能力、知識技能、政治地位、社會資源等方面存在差異性，完善多元治理結(jié)構(gòu)對于人民群眾的利益實(shí)現(xiàn)是不可或缺的。首先，以多元治理主體完善多元治理結(jié)構(gòu)。國家治理過程運(yùn)行要求采用“分權(quán)的政策執(zhí)行”手段，避免政策執(zhí)行“自上而下”的集權(quán)式運(yùn)行〔19〕，社會多元主體進(jìn)入國家治理過程，并獲得相應(yīng)的治理權(quán)力以負(fù)責(zé)其最擅長的治理領(lǐng)域，避免國家權(quán)力過度集中，充分發(fā)揮各級人民代表大會、基層自治組織、政府派出機(jī)構(gòu)、社會獨(dú)立組織等官方或非官方主體的比較優(yōu)勢，選擇國家治理的“參與—自主性回應(yīng)—責(zé)任”模式〔20〕。通過多元主體、多重媒介讓人民群眾充分理解政策意圖，并參與到政策的制定、運(yùn)行、評估、反饋過程，發(fā)揮人民群眾的主體性作用。其次，以完善的治理政策保障多元治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國家治理政策的理性化和公開性，從其制定開始到評估反饋結(jié)束，用政策執(zhí)行結(jié)果的事實(shí)和數(shù)據(jù)闡明人民群眾的參與程度及其利益實(shí)現(xiàn)程度，真正實(shí)現(xiàn)從一元單向治理結(jié)構(gòu)向多元互動治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，以網(wǎng)絡(luò)組織架構(gòu)來最大限度地實(shí)現(xiàn)人民群眾利益。

5.加快群眾利益實(shí)現(xiàn)的政府職能優(yōu)化進(jìn)程

政府職能主要著力于，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會公平正義，強(qiáng)化基本公共服務(wù)均等化理念，科學(xué)合理劃分各級各類政府職能部門公共服務(wù)職責(zé)，加大基本公共服務(wù)投入。因而，這就需要深入推進(jìn)簡政放權(quán)，清理、優(yōu)化、規(guī)范行政審批項(xiàng)目和程序，最大限度減少政府對企業(yè)的干預(yù)，最大限度縮減政府審批范圍。實(shí)行政事分開，對涉及基本公共服務(wù)均等化的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等領(lǐng)域的事業(yè)單位根據(jù)公共性、非公共性和營利性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類改革，更有效地提供公共服務(wù)。

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是社會發(fā)展滯后，政府直接用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的費(fèi)用明顯偏高，而用于社會服務(wù)的費(fèi)用仍然偏低，這就需要對政府的公共服務(wù)職能進(jìn)行優(yōu)化，改變財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。實(shí)事求是地說，黨的十八大以來，公共財(cái)政在民生方面的支出大幅度提升，以2015年為例，積極的財(cái)政政策向民生方面傾斜。要通過相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段，保證正常的社會經(jīng)濟(jì)秩序，并運(yùn)用公共政策促進(jìn)社會發(fā)展、社會進(jìn)步、人民幸福。

政府與民間組織之間的合作能夠有利于降低政府治理成本，提升政府績效。作為政府要把公益性、服務(wù)性、社會性的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給具備資質(zhì)的非贏利性社會組織，在政府與民間組織之間建立起一種平衡關(guān)系和合作關(guān)系。不僅如此，還要增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，建立社區(qū)、社會組織、社會工作者的聯(lián)動機(jī)制，積極吸納社會力量進(jìn)入社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的平臺建設(shè)，依法保障居民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府職能優(yōu)化對于人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)具有根本性意義，決定著國家治理模式的選擇，影響著人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)程度。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】