完善我國現行依法行政指標體系的路徑思考

趙明+包恒

〔摘要〕依法行政作為法治政府建設的核心內容，也是全面推進依法治國的重要方面，對國家和地區法治建設水平的提升具有重要作用。構建科學、合理、正當的依法行政法治評估體系是我國法治政府建設的重點內容，也是政府執法水平提升的關鍵。針對我國現行依法行政指標體系的特點和不足，應逐步引導依法行政評估由政府主導向政府與第三方機構共同主導過渡，增加評估的民眾參與度，增強評估指標體系的針對性，增加評估指標的可量化度，有效使用評估結果等。

〔關鍵詞〕依法治國；依法行政；法治政府；公眾參與

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0116-07

全面推進依法治國，是以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義出發、為更好地治國理政提出的重大戰略任務，是事關我們黨執政興國的一個全局性問題。十八屆四中全會后不久，習近平同志提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局，他特別強調：“要把全面依法治國放在‘四個全面的戰略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個‘全面的關系，努力做到‘四個全面相輔相成、相互促進、相得益彰。”

依法行政是依法治國的重要組成部分，全面推進依法治國，建設法治政府，必須全面推進依法行政。2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》），明確提出“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。優良完善的依法行政評價指標體系是促進政府依法行政、對政府的行政行為進行科學合理評價的重要工具。

一、 依法行政評估指標體系的概念及其與法治政府評估指標的關系

何為依法行政評估指標體系？依法行政評估指標體系與法治政府評估指標體系的關系如何界定？我們在研究和對比我國依法行政指標體系以及提出完善方案之前有必要對其作一個概念上的界定。

（一）依法行政評估指標體系的概念

依法行政評估體系是指政府有權機關制定的，專門用于考核政府或部門依法行政績效的各項評估指標所構成的有機體系。〔1〕實踐中，根據深圳、江蘇、北京、浙江余杭等地的指標體系，依法行政指標體系是指行政機關運用法律法規對國家事務進行組織和管理的全部活動的體系內涵。在此，以榮獲“中國法治政府獎”的四川省市縣政府法治評估指標體系為參照，我們將依法行政法治評估指標體系的內涵界定為：依法行政法治評估指標體系是指行政機關和其他組織制定的，用于考核行政機關開展依法行政工作情況的，評估行政機關開展依法行政工作水平的，各類各層級目標組成的且具有內在聯系的有機統一體。

（二）依法行政評估指標體系與法治政府評估指標體系的關系

2004年國務院《實施綱要》發布之后，各地方為加強地方政府法治建設，紛紛出臺了以“法治政府”為冠名的地方法治政府評估指標體系，如《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》（2008年），并啟動相關評估工作。當然，也有地方政府直接以依法行政為冠名，發布地方政府依法行政的法治評估指標體系，如《四川省市縣政府依法行政評估指標》。

本質上，“法治政府”和“依法行政”是屬于同一領域但不同階段的相近表達，學界對二者之間的關系有著不同的闡述。“作為路徑選擇的依法行政，所對應的目標是建設法治政府”；〔2〕“無論是依法行政考核指標還是依法行政評價指標，在本質上都屬于法治政府建設的范疇”；〔3〕“法治政府的核心內涵是依法行政”〔4〕；等等。如此，大部分學者認為“法治政府”的范疇是大于“依法行政”范疇的，或者說“依法行政”是“法治政府”建設的一種路徑。

比較二者概念，“依法行政”是行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使行政權力，對其行政行為的后果承擔相應責任的原則；“法治政府”則是政府在行使權力履行職責的過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行。〔5〕可見，“依法行政”應當是法治政府建設的原則之一；但這是否意味著法治政府評估指標與依法行政法治評估指標一定不同呢？

對此，根據各地區出臺的政府法治評估指標方案，法治政府評估指標與依法行政法治評估指標具有高度的相似性。由此，我們從法治政府建設的最終目標出發，將冠以“法治政府”的地方法治評估體系方案也一并納入到“依法行政法治評估指標體系”的實證分析中，增強實證分析的全面性和科學性。

二、我國現行依法行政評估指標體系的共性分析

國務院《實施綱要》發布之后，各地方政府紛紛出臺了自身的法治政府評估指標體系或依法行政法治評估體系，以提升地方政府法治建設水平。同時，地方政府法治評估體系的構建，基本以《實施綱要》中的七個一級指標為標準，進行多級指標評估體系的構建。經過對各地方法治政府評估指標體系的綜合比對分析，我們發現其依法行政法制評估指標體系具有不少共性。

（一）政府主導依法行政評估指標體系的構建和評估工作

1.政府是我國現行依法行政評估指標體系構建的推動主體。

當前我國社會第三方組織還不發達，民主法治還未健全，社會沖突問題還存在的情況下，地方政府依法行政法治評估只能由黨委或政府組織來推動。理論上，地方黨委和政府組織推動制定依法行政法治評估體系，難以辭咎政府“裁判者”和“運動員”的雙重身份，導致評估結果有失公正。但從另外一個角度來說，地方政府依法行政（法治政府）法治建設評估指標的構建，本身就是一種進步和提升；且在當前我國第三方社會組織不發達的情況下，地方黨委或政府組織推動具有“先天性”和優勢性，能有效促進我國依法行政法治評估工作。相對而言，香港法治評估則是由第三方社會組織推動，能夠更為有效地保障依法行政評估結果的客觀、公正，可待我們進一步借鑒。

2.政府是我國現行依法行政評估指標體系施行的評價主體。

我們可將政府依法行政評估分為體制內評估和體制外評估兩種。體制內評估是政府自身制定評估指標體系，由政府的某一部門或專門機構來進行法治評估，如我國地方政府依法行政法治評估體系；體制外評估則是由與政府無隸屬關系和利益關系的第三方部門或民間組織進行評估，如“世界正義工程”提出的“法治指數”〔6〕依法行政法治評估指標體系，具有評估效果的客觀公正性和專業性。我國目前還是以政府為主導的，自上而下的依法行政法治水平建設評估為主。

（二）依法行政評估的民眾參與度有限

民眾作為地方法治建設的作用對象與直接感受主體，在現代民主法治的建設推動下，要求更為廣泛地參與到地方法治建設的評估中。就各地依法行政法治評估指標體系來看，民眾參與具有一定的局限性，難以全面地參與到地方政府依法行政評估中。相比較而言，香港依法行政評估則是以普通公民的問卷調查客觀統計數據為主，以法治建設工作有關部門的主觀評價為輔；政府依法行政建設情況如何，不完全由法治建設工作有關部門進行主觀自我評價，而是交給廣大市民來進行評估。當然，并非所有的行政行為法治評估都需遵循公民參與，因為依法行政法治評估具有一定的專業性和復雜性，而公民自身往往在專業知識方面有一定的局限性，并不能全面認知政府行政行為，相應的評估結果可能也會有失公允。所以，以公民參與為路徑構建依法行政法治評估指標體系，只是應當將公民參與充分納入到依法行政法治評估中，保障評估結果的準確性和全面性。相應地，針對公民參與評估的不足，評估體系構建可采用體制內評估與體制外評估相結合的方式，以體制外評估來化解政府體制內評估對于公正性的疑慮，以體制內評估來彌補體制外評估對于公民專業知識局限性的擔憂。因此，作為評估行政權力行使的法治評估指標體系，應當充分考慮人民意志的實現性，以公民參與為路徑構建科學、合理的依法行政法治評估指標體系。

（三）依法行政評估采用層層分解與整合的方式

我國地方政府依法行政評估工作的進行，總體上是按照法治政府的建設目標，從國家到省，從省到市，再到各區縣，依法行政評估考核工作具有明顯的層層分解性和整合性。如此，依法行政評估工作的推動和落實則被層層分解成形式化和碎片化的工作要求和目標，經過各級政府及其部門的主觀評價及指標考核，最后形成地方的依法行政建設績效，難以從實質上反應地方依法行政工作的建設成效。以四川省依法行政法治評估體系的建設為例，四川省僅有市縣一級的依法行政法治評估體系和適用于全省的依法行政法治建設意見，缺乏適用于全省范圍和各部門的依法行政法治評估體系。理論上，依法行政法治評估應當適用于所有的行政主體，既包括基層政府，也包括省級政府及部門，從而保障評估效果的全面性與一致性。如何構建一個適用于全國各級政府和各級政府部門的統一的依法行政評估指標體系，如何避免政府依法行政評估的主觀化和形式化，是構建依法行政法治評估指標體系應當思考的問題。

（四） 依法行政評估結果利用率不高

對依法行政評估結果，各地政府以及各個部門的利用率不高，利用意識還不強。普遍而言，評估結果僅僅是被當做各地政府以及各個部門法制建設狀況的一個參考，評估之后便不了了之。我們知道，依法行政評估體系的構建不僅僅是對各級政府與各部門法制建設作科學合理的評估，而是要通過評估找到更有利于法治政府建設的道路并促使各級政府朝著法治化的方向不斷邁進。對評估結果的有效利用是依法行政評估體系構建的題中之意和構建的初衷。評估結果是分析和了解法治政府建設狀況的手段，是激勵各地政府、各個部門強化自身建設和自身約束，依法行政的工具。通過對依法行政評估結果的分析，我們可以清晰透徹地了解各級政府在法治化道路上的建設狀況。依法行政評估所收獲的各地政府法治化建設的成功經驗，也是依法行政評估工作的一項價值展現。目前看來，由于依法行政評估指標體系的科學性和權威性不足，以及各地對依法行政評估結果的重視程度不夠導致了評估結果的利用率偏低。

（五）依法行政評估的主觀性太強，可量化程度不高

“依法行政”本身抽象主觀，內涵豐富，如何從客觀可量化的角度反應依法行政法治建設效果呢？理論上，根據不同時期法治的原理和各國法治實踐，可將不同國家共性化的標志劃分為形式標志和實質標志〔7〕，形式上標志則可通過制度、規則、行為等進行客觀量化評估。實踐中，根據香港法治指數、“世界正義工程”的“法治指數”等，法治評估指標具有客觀可量化的可操作性。依法行政法治評估指標同樣可通過指標體系分解，實現評估指標的客觀可量化性。實踐中，根據行政權的運行過程，法治評估量化指標可分為制度性指標、行為性指標、系統性指標和效果性指標四類。〔8〕如此，現代法治政府建設的大背景下，法治評估的量化考核則是依法行政法治評估指標體系的必然選擇路徑，以直觀反應依法行政建設效果。目前我國依法行政評估指標體系普遍偏抽象化，可量化程度不高。這會導致評估的客觀性不足，評估結果對真實狀況的反映度也會下降。因此，依法行政法治評估指標體系構建應當遵循客觀的量化考核路徑，實現由傳統目標考核向績效考核的轉變，充分發揮指標評估體系的工具屬性和價值屬性，促進政府及其部門依法行政水平提升。

（六）依法行政評估指標體系的評估指標過于細化，針對性不夠強

綜觀各地方政府法治建設評估系列文件，盡管在稱謂上各有差別，但大致上都采用了三級的樹形指標結構，如深圳市的“大項”、“子項”和“細項”，蘇州的“大類”“子項”和“細項”，廣東的“一級指標”“二級指標”“三級指標”。

一級指標數一般在8個左右，二級指標數一般在30個左右，三級指標數一般在100個以上。評估指標太分散，評估指標的針對性不強。由于各個行政部門有各自獨立的特性，一刀切的行政指標評估體系并不能科學地反映各個行政部門法治化建設的真實情況。因此，在依法行政評估指標體系統一性的前提下，對擁有不同行政職能的行政部門還應該適當地設計一些針對性較強的評估指標。

三、完善我國現行依法行政評估指標體系的策略

2015年底，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》，《綱要》強調了我國法治政府建設的目標：我國要建設一個職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治化政府。為了實現這一目標，各級政府，各個部門展開了積極的應對措施。為了實現對法治政府建設成效的鑒定與評價，《綱要》提出了衡量標準：政府職能依法全面履行；依法行政制度體系完備；行政決策科學民主合法；憲法法律嚴格公正實施；行政權力規范透明運行；人民權益切實有效保障；依法行政能力普遍提高。科學化是依法行政評估指標體系建設的突進方向，如何構建準確的科學化的法制建設評估指標體系是我們關注的焦點。

（一）依法行政評估由政府主導向政府與第三方機構共同主導過渡

我國現行依法行政評估指標體系主要由政府發起或主導，其客觀性和中立性均引起較大爭議。有人認為我國現行依法行政評估指標體系主要是服務于政府的績效考核和官員的政績考核，這容易導致指標體系構建的不合理。由政府主導的自上而下的評估方式容易放大這種作用，從而使評估結果失真。相對而言，香港法治評估由于是由第三方社會組織推動，能夠更為有效地保證依法行政評估的客觀性和中立性。同樣，“世界正義工程”提出的“法治指數”評估方式也是選擇了相對獨立的第三方評估機構，如高校和科研機構進行評估。尤其是在法治政府評估指標體系中，與評估結果有著直接利害關系的政府更應該放下“裁判員”的角色，當好“運動員”這一被考核者的角色。在我國依法行政評估體系構建初期，由政府主導的依法行政評估方式有其必要性和不得已，但我們同時也應當意識到目前這種評估方式中所摻雜著的一些不合理因素。政府應當逐漸讓更多具有獨立性的第三方社會評估機構參與到政府依法行政評估工作中來，以保證評估的公正合理和評估結果的客觀真實。

（二）增加依法行政評估的民眾參與度

政府與公民作為現代民主政治的核心要素，也是依法行政評估的重要范疇。公民是政府存在的目的和最初動力，政府是公民生存和發展的手段和保障。在依法行政評估工作中，同樣應該增加公民的參與度，而不是由政府閉門造車。但由于現實中存在著一些制約因素，民眾評估還只能作為政府依法行政評估體系的一個重要補充，而不能代替政府在依法行政評估工作中的主導地位。

四川省各市縣政府依法行政情況評估工作開展得比較早，也比較成功。《四川省市縣政府依法行政評估辦法》規定：“四川省市縣政府依法行政采用上一級政府評價、被估單位自我評價和社會評價相結合的方式進行。”在社會評價這一塊，四川省政府法制辦公室授權中共四川省委黨校作為第三方評估的實施機構，獨立開展市縣政府依法行政評估工作。中共四川省委黨校采用問卷調查的方式，開展其作為第三方評估機構的依法行政評估工作。2015年，我們有幸參與其中并對評估的實施方式有較為詳細的體察，我們認為，采用第三方機構問卷調查的評估方式不僅能夠增加依法行政的真實性和客觀性，還能夠讓更多的民眾參與到對政府工作的評價與監督中來，使人民群眾切實地感受到了其作為國家主人翁的地位。不過，為了更有效地獲取真實的評估結果，我們現有的評估方式還可以作進一步的改進：

1. 合理確定被評估的政府機構的范圍。四川省各市縣政府部門較多，但與普通公民經常打交道的部門較少，人民群眾對許多部門執法狀況的感受不深，社會調查應該更多地關注與人民群眾聯系較深的部門。同時，對于問卷的設計應該更加具體，比如在文化教育方面，問卷調查直接列明文化局、教育局等具體的行政部門就要比單列一個“文化教育”的評估選擇項要好。這樣可以讓參與問卷調查的群眾感覺更加直觀、具體。

2. 問卷的語言表述應該通俗易懂，問卷的內容做到簡潔精練。基于人民群眾的文化程度參差不齊考慮，調查問卷的內容設計應該通俗化、平民化，問卷中應該盡量避免涉及專業的術語。同時，簡潔精練的內容設計更能夠激發公民積極參與。

增加民眾的參與度，是我國現行依法行政評估工作的發展方向。

（三）依法行政評估指標體系既要有統一性，也要有針對性

理論上，依法行政法治評估體系應當適用于所有的行政主體，既包括基層政府，也包括省級以上政府及部門，從而保障評估效果的準確性與全面性。構建一個統一性、權威性的依法行政評估指標體系是我國當前法治政府建設的重要保障。怎樣做到依法行政評估指標體系的統一性呢？我們認為，以《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》中我國法治政府建設的目標，即職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，作為依法行政評估指標體系的六大一級指標，這樣能增加評估指標體系統一性和權威性。

另外，依法行政評估指標的針對性也是不容忽視的重要方面。由于行政部門各不相同，每個部門有自己的工作重點，如果對所有的政府部門都適用同一個依法行政評估指標體系，難免失真。我們認為，在具體的指標設計上，應當科學地厘清各類評估指標，做好評估指標的分類。通常來講，政府的行政部門可以分為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四大類。這四類部門服務社會的方式是各不相同的，在依法行政指標設計上，應當考慮這四類部門不同的屬性以及每一類部門的共性，針對每一類部門設計一些有針對性的評估指標，并將這些指標作為考核的單列項。社會管理類的政府部門比如城管、公安等等，他們與普通公民打交道的機會較多，也對普通公民的人身財產權益的損益影響較大，他們執法是否嚴明，是否公平合理是我們每一個公民都特別關心的。

2016年5月，北京發生的雷洋事件引爆輿論，成為大家關注的焦點。雷洋事件為何能夠引起大家普遍的、強烈的關注，就在于在普通公民法治意識不斷增強的今天，某些政府部門的執法行為是否合法，是否公開公正，開始受到了大家的質疑，人們開始關注個人的法律權益并拷問某些執法部門的行政行為。針對每一個普通群眾都關注的社會管理中的行政執法部門，在對其進行依法行政評估的時候要建立在一定的有針對性的指標基礎之上，比如對于這些部門的定期檢查和專項督查中工作不力的、問題較多的；對于這些部門的執法情況，要在主要的報刊、廣播、電視臺等媒體設置專題欄目，定期通報和曝光違法行政典型案例。通過媒體回訪，監督有關單位吸取教訓、改進工作情況等等。同時，在評估考核中還應當關注其是否對重點證據有保護保存意識，是否有效地保存了執法過程中用以做決策的證據。在此基礎之上，對其行政行為以及改進情況進行專項評估。

對于市場監管部門，應當以問題導向為路徑來考核行政部門的行政行為。問題導向可分為一般問題和重大問題兩類。重大問題，比如前些年河北的三鹿奶粉事件等食品安全事件的爆發，政府監管部門難辭其咎。把是否有重大監管漏洞和監管不到位所爆發的問題作為評估的具體指標，一方面可以強化市場監管主體的責任意識、問題意識；另一方面，也是通過這樣一種方法倒逼監管部門不斷改進監管方法，提升工作能力。一般問題的導向功能，即為在第三方機構的評估中，通過對民意的調查，來獲得人民群眾對具體的行政部門的意見和建議，收集民眾對具體的行政部門不滿意的地方，作為評估的重要方面，以督促行政部門不斷改進工作作風，做到依法行政。另外，對于食品安全監管部門，還應該評估其是否構建和完善了食品原產地追蹤制度體系，在工作中是否有監管方式的創新、思路的創新和制度的創新等等。綜合考量，既做到統一性又做到針對性。

（四）增加依法行政評估指標的可量化度，剔除主觀性大和流于形式的指標

對于指標的設立，我們要分清主次，要了解所關注的重點內容，因此要加大具體指標的比例，減少次要指標和剔除流于形式的指標。依法行政評估指標體系是為了檢驗政府是否依法行政而建立的，但不能為了檢驗而檢驗，要找準哪些指標能更為有效地做到對政府依法行政行為的評估評價，要以評估目的為導向，合理設計評估指標。在此制度的建立中，我們還有必要科學合理的對數據信息進行加工，以保證措施具有針對性，指標具有實質的有效性。

同時，評估指標的可量化度也是衡量指標體系客觀性和權威性的重要方面。在我國現行依法行政評估工作主要由政府主導的大背景之下，增加評估指標體系的可量化度能夠克減政府在依法行政評估工作中的主觀性和隨意性。如何增加評估指標的可量化度，我們認為在評估指標的設計和評估工作中應該更多地進行事實判斷而不是價值判斷。比如對某個部門行政審批工作的評估，指標設置為“行政審批事項的辦結率”或者“公眾對行政審批工作的滿意度百分比”就比“部門行政審批績效”等抽象化的指標設置要好。因為前者更多的是事實判斷，這會有效限制評估的隨意性，增加評估指標的可量化度和評估結果的可信度。

（五）有效使用依法行政評估結果

對政府依法行政進行評估是促使政府依法行政，促使社會法治進步的一個工具和手段，評估不是最終目的。評估是要為政府依法行政服務的。目前看來，各地方政府雖然都一定程度上建立了政府依法行政的評估體系和一系列關于評估的具體制度。但是，大部分地方和部門對于評估的結果還不夠重視，評估沒有達到預期的效果。我們應當把政府依法行政評估結果作為政府年度考核和主要行政官員的政績考核、升遷的重要參考。在利用依法行政評估結果的同時，要建立規范的行政問責制度，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序，并把二者結合起來，讓依法行政評估結果作為行政處罰的重要依據，最大限度地發揮依法行政評估結果的作用。

在具體的實踐中，我們發現一些地方在各級政府及本級政府各部門的招商引資的評估考核方式有不少可資借鑒之處。在招商引資的工作考核之中，一些地方政府采用領導負責制和末位淘汰制。如果本單位在招商引資成果年度排名中位列最末，部門行政主官將受到行政問責。在依法行政評估結果上，我們依然可以采用這種方式，對在依法行政評估工作中排名末尾的政府及部門的負責人進行問責，既能夠增加評估結果的利用率，同時也能夠激勵各級政府和部門不斷改進行政方式，做到依法行政。

四、結語

依法行政的行政方式和法治政府的觀念已經越來越深入人心，中國要實現偉大復興必須要做到國家的依法治理，做到政府的依法辦事，做到人人都依法辦事。要做到國家的法治化首先就要做好政府行政的法治化。政府依法行政評估作為督促政府依法行政的重要手段，已經越發地顯現出其巨大的促進作用，但同時也要求制度的建立者不斷對其進行改進和完善以使其適應復雜的評估工作。

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【責任編輯：朱鳳霞】