中國戶籍制度改革與城鄉一體化建設

〔摘要〕戶籍制度是特殊歷史條件下的產物，在中國實施重工業優先發展戰略過程中發揮了重要作用，但它也是城鄉二元體制建立的基礎性制度。當前，戶籍制度賴以存在的經濟條件和社會條件已經不復存在，建立在戶籍制度基礎上的城鄉二元體制已經成為社會發展的嚴重障礙。在中國城鄉一體化建設過程中，必須不斷推進戶籍制度改革，逐步實現公民的平等權利，取消一切附加在戶籍制度上的其他功能和公民之間的歧視性制度，切實提高政府的公共服務水平，取消基于戶籍制度的限制人口流動的措施，使公民獲得遷徙自由的權利。

〔關鍵詞〕戶籍制度；戶籍制度改革；城鄉二元體制；城鄉一體化

〔中圖分類號〕D631.42 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）06-0027-07

城鄉一體化是一場重大而深刻的社會變革，其目標在于改變長期以來形成的城鄉二元體制，實現城鄉均衡發展，使農民與城鎮居民享有同等的政治、經濟和社會等方面的權利。順應時代發展與社會變遷的需要，不斷進行戶籍制度改革，逐步消除城鄉二元體制，是實現城鄉一體化的必由之路。

一、中國戶籍制度的形成：城鄉二元體制的建立

中國的城鄉二元體制其實只是一個短期的現象。在漫長的歷史中，中國一直處于農業社會，從來不存在城市與農村的分割與斷裂。新中國成立之初，并沒有對公民自由遷徙權利進行限制，也沒有嚴格的戶籍制度，中國人口曾經有過短暫的自由流動。但是，20世紀50年代初開始，中國開始逐步限制公民自由遷徙權利，通過實施嚴格的戶籍制度，建立起城鄉隔離的二元社會體制。

1951年7月，公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國成立之后最早的戶口條例。不過，這一條例針對的對象是城市居民，它要求將全國城市居民的戶口統一進行管制起來，而農民這一段時間還可以自由流動。但是，到了1955年，情況就發生了變化，對農民流動開始進行控制，這種控制就是通過戶口管制來實現的。1955年6月，國務院發布了《關于建立經常戶口登記制度的指示》，其中要求，全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度。這樣，開始統一全國城鄉的戶口登記工作，城鄉人口流動與遷移都開始進行管控。為了在資源有限的條件下實施重工業優先發展的戰略，開始采取嚴控人口流動的制度措施，并運用計劃經濟手段對糧食等農產品進行管控，在當時可能是一項不得以而實施的政策。林毅夫等人認為，為了實現重工業優先發展的戰略目標，中國政府采取的辦法之一就是，實行農產品和其他生活必需品、服務的低價格政策，降低勞動力再生產的費用，使之與低勞動報酬相適應。這類生活必需品包括食品、日用品、住房、醫療、教育、生活用能源以及各種生活服務等。農村人口不能享受這些優惠政策，只有城市人口可以享受。通過這種機制，重工業高積累的成本很大部分被轉移到農業等傳統經濟部門中。〔1〕蔡昉認為：“與改革以前形成的人口分布和勞動力配置格局相關的制度安排，可以歸納成一個戰略背景下形成的三位一體的制度框架。這個戰略背景就是重工業優先發展戰略；而三個制度形式分別為農產品統購統銷政策、人民公社制度和戶籍管理體制。相對于三種制度形式的形成來說，重工業優先發展戰略是全部制度安排的邏輯起點。”〔2〕

歷史事實正是如此。1955年8月，國務院發布了《農村糧食統購統銷暫行辦法》，其中規定：“農村糧食統購統銷，應分別核定每戶農民的糧食產量，分別規定各類農戶和不生產糧食的農村居民的用糧標準，按戶計算用糧量”。同時，國務院發布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，其中規定：“凡實行本辦法的市鎮，對非農業人口一律實施居民口糧分等定量、工商行業用糧按戶定量、牲畜飼料用糧分類定量的供應制度。”1955年11月，國務院頒發《關于城鄉劃分標準的規定》，確定“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計的標準。中國的戶籍人口由此分為“農業人口”與“非農業人口”兩種。這一時期，城市就業壓力不斷增大，糧食供應又比較緊張，但仍然有相當多的農村人口自發流入城市。

為了阻止農民大量流入城市，從1953年4月到1957年12月，中國政府多次發出指示，要求各地勸止、防止乃至制止農村人口盲目外流。但是，這些措施并沒有有效阻止農民向城市流動。在生活必需品短缺和城市就業機會不足的雙重壓力下，1958年1月，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》）。該條例第十條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”〔3〕該條例第十五條規定：“公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內向戶口登記機關申報暫住登記，離開前申報注銷；暫住在旅店的，由旅店設置旅客登記簿隨時登記。”〔4〕

時任公安部長羅瑞卿在對該條例草案進行說明，解釋這一條例的作用時，他認為：“第一、準確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為我國有計劃地進行社會主義建設，編制國民經濟計劃，正確地貫徹統購統銷，統籌安排勞動就業和勞動力調配，以及節制生育等等重要政策措施，提供人口資料。” 〔5〕 “第二、證明公民的身份，以保護人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權利和利益。” 〔6〕 “第三、堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動，保衛國家建設和人民生活的安全。” 〔7〕

這一條例以具有法律文件性質的形式將城鄉有別的戶口登記制度固定下來，并對城鄉居民的流動與遷徙進行嚴格限制，它標志著中國戶籍制度的正式確立。這一條例與其相關的法律、法規、條例、政策結合起來，共同構建起了中國獨特的戶籍制度體系，成為中國城鄉二元體制和城鄉二元社會結構的重要制度基石。

與一般意義上的戶籍制度主要是登記人口基本信息、確認公民身份、掌握人口統計數據，從而為社會管理提供重要依據不同，中國戶籍制度表現出一些顯著的特征。

第一，對城鄉居民的流動與遷移實行嚴格的控制措施。在《戶口登記條例》頒布后，中國政府又發布了許多進一步限制城鄉居民流動與遷移的補充性規定，特別是對農村居民向城鎮流動與遷移進行嚴格控制。趙耀輝、劉啟明研究了農民進城的途徑。他們發現，農民進城幾乎只有三條途徑。第一大途徑是與具有城鎮戶口的家人團聚，對此，控制家庭團聚的數量也成為政府控制居民遷移數量的主要手段；第二大途徑是參加城鎮招工，但是招工的流量波動極大且無法預測，這個途徑很不可靠；參軍和上大學是農民唯一可行的進城手段，但是由于路窄人多，能夠成功者很少。因而，從20世紀50年代中期到80年代初期，農民要通過自己的努力跨過城鄉之間的門檻是極為困難的。〔8〕

第二，戶口性質帶有濃厚的“世襲”色彩。新中國成立之初，城市對勞動力的內源性需求并不大，消化流動人口的能力十分有限，在優先發展重工業的歷史條件下，國家不斷強化限制人口向城市遷移流動的措施。在具體的政策實施過程中，將全國人口分成農業戶口與非農業戶口兩大類，不僅控制人口的遷移流動和戶籍轉變，而且采取了新生嬰兒“隨母落戶”的政策。這一政策直到1982年都沒有變化，甚至還予以強調。一直到20世紀行將結束之時，這一政策才改變了。1998年7月，國務院發出批轉公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，其中規定，要實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策，對以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學齡前兒童應當優先予以解決。盡管出現了這樣的變化，但是，應當注意到，一個人的戶口性質仍然是由先致性因素確定的，戶口性質的“世襲”色彩非常明顯。也就是說，戶籍制度下的戶口身份是一種世襲的身份，一個人的戶口性質并不取決于他的努力程度或者其他因素，而是取決于他出生時母親（或者父親）的戶口性質。

第三，戶籍制度與公共服務、社會福利制度掛鉤。戶籍制度以城鄉二元體制的基本制度設計，根本原因就在于，戶籍制度把居民戶口分成兩類，兩類不同戶籍的居民享有完全不同的政治、經濟與社會等方面的權利。事實上，正是借助于戶籍制度，政府管理工作者可以很方便地把社會群體的戶籍性質劃分為農業人口和非農業人口，而非農業人口憑借其特殊身份獲得了農業人口不能享受到的種種特權。〔9〕 盡管在相當長時期由于中國經濟發展水平較低，社會物質條件非常有限，兩類居民享有的公共服務與社會福利都非常有限，但非農業人口享有比農業人口高得多的公共服務與社會福利，其結果就是城鄉居民嚴重的城鄉隔離，甚至是城鄉對立。

中國工業化起步階段，既是一個典型的落后農業國，又長期處于封閉半封閉環境之中。要實現工業化，不得不主要依靠內部積累來獲得資金。中國政府采取了農業為工業提供資金積累的方式，通過進行廣泛的農村動員獲得工業化的經濟和政治資源。事實上，當代中國工業體系的建立，很大程度上是得益于工農業產品剪刀差政策。這種積累模式。這種模式避免了從農村提取的積累資金又被大量遷入城市的農村人口消費掉，使國家長期實行低價定量供應糧食等生活必需品制度成為可能，減輕了城市基本生活和服務設施建設的壓力，增大了生產性投資的比重，并減輕了國家安排城鎮就業的壓力。同時，嚴格限制人口流動和遷移，避免了其他發展中國家的所謂“過度城市化”帶來的“城市病”，如失業、居住和交通擁擠、貧民窟等等。〔10〕

城鄉二元體制下城市對農村的剝奪非常嚴重。改革開放以來，盡管國家對農業的支持和保護水平有明顯的提高，但從總體上看，農業部門的資金仍在繼續向非農業部門轉移。有研究表明，改革開放以來，中國農民在勞動力、土地和工農產品價格“剪刀差”三大方面做出的隱性貢獻累計高達 18.9萬億-23.9萬億元。農村資金凈外流累計高達約12.5萬億元，為國家工業化、城鎮化提供了巨額資金支持。此外，農村資金還通過財政和信貸兩個渠道向農外行業流出，1978-2012 年，財政渠道農村凈流出資金達 52181.06 億元，年均凈流出 1490.89億元；通過農村信用社、農村商業銀行、中國農業銀行和中國郵政儲蓄 銀行從農村凈流出的資金規模達 73315.81 億元，年均外流 2094.74 億元。通過加總，1978-2012 年從農村凈流出資金約 125497 億元，年均凈流出 3691 億元。〔11〕這種制度安排產生了許多嚴重的社會問題，兩類社會群體的不平等和社會結構的對立分割明顯存在，遺留下了許多難以解決的結構性矛盾。

二、戶籍制度遭到沖擊：城鄉二元體制開始松動

改革開放以及由此帶來的經濟迅速發展使得人口流動成為必然趨勢，流動人口的數量不斷增長，這對嚴格限制人口流動的戶籍制度形成了嚴重的沖擊。20世紀80年代初，從農村看，農村聯產承包責任制的實施、人地關系的緊張、農產品購銷制度的改革和農業生產持續穩定增長為農民流動提供了動力和可能；從城鎮看，城鎮的改革開放和經濟發展為吸納來自農村的勞動力提供了空間；此外，市場經濟的發展、限制人口流動政策的松動、城鄉之間和地區之間的發展差異也使人口流動的動力進一步加大。〔12〕

20世紀80年代是中國人口流動發生重要轉變的階段，延續數百年的向北方的人口流動和遷移轉換為向東南沿海流動；城鎮化進程加速，尤其小城鎮得到迅速發展；向稀疏地區進行開發性流動和遷移變為向人口稠密地區的集聚性流動。20 世紀 80 年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區經濟快速發展，產生了對勞動力的旺盛需求。1989 年，農村外出務工勞動力由改革開放初期的不到200萬人迅速增長到3000萬人，大量跨地區流動就業的農民工春節返鄉致使“春運”緊張，每年“春運”都形成巨大的“民工潮”。

20世紀90年代，流動人口的增長進入了新的高峰階段。中西部地區的農民向東部地區的大中城市流動，形成規模性和浪潮式的沖擊。大規模的候鳥式的農民流動，是中國農村勞動力從農村向城市轉移的獨特方式。農村人口進入城鎮務工成為中國人口流動的一支主力軍。同時，城市間的人口流動也大幅度增加。進入21世紀以后，流動人口繼續保持快速增長的勢頭。2015年，流動人口為2.47億，占全國總人口的17.97%。〔13〕

一方面是事實上出現了大規模人口流動，另一方面是戶籍制度仍然嚴格限制人口流動，在這種背景下，中國社會產生了一個極為特殊的社會群體，即：農民工。20世紀80年代以來，城鎮第三產業的發展以及就業渠道的多樣性為流動人口的就業創造了條件，同時，在國有企業發展的過程中，它們也擴大了從農村招收勞動力的數量。蔡昉認為，從20世紀80年代開始，中國經濟發展穩步進入到了所謂現代經濟增長階段，規模大、范圍廣的勞動力遷移現象，正是適應經濟結構變化的需要而產生的。〔14〕1984年，政府開始允許農村人口自帶口糧進入小城鎮務工經商，從而對人口流動的限制開始松動，中國人口的遷移與流動從此日趨活躍。

改革開放以來，農民工總量一直呈現增長趨勢。根據國家統計局抽樣調查結果，2015 年農民工總量為 27747 萬人，比上年增加 352 萬人，增長 1.3%。從輸出地看，中部地區農民工 9609 萬人，比上年增加 163 萬人，增長 1.7%，占農民工總量的 34.6%；東部地區農民工 10760 萬人，比上年增加 96 萬人，增 長 0.9%，占農民工總量的 38.8%；西部地區農民工 7378 萬人，比上年增加 93 萬人，增長 1.3%，占農民工總量的 26.6%。中部地區農民工增長速度分別比東 部、西部地區高 0.8 和 0.4 個百分點。但是，由于城鄉二元社會結構的存在，農民工一開始就是以不平等的身份進入城市的，他們明顯處于夾在城市與農村二元社會結構“邊緣人”的特殊社會地位。

作為經濟活動最為活躍的因素之一，人口流動對社會經濟的發展具有十分明顯的促進作用。但是，當前流動人口對經濟發展的貢獻與戶籍制度對人口流動的限制形成了明顯的矛盾，現行戶籍制度已經越來越不適應社會發展的要求。在《戶口登記條例》框架下，公民權利是在地方層面上而非國家框架內配置與落實。國家采取這種措施，是不希望存在游離于國家計劃之外的流動人口，因為在計劃之外就意味著基本的權利保障都難以實現。但是，一個公民一旦離開了戶籍所在地，而在另一個地方長期居住，就意味著公民權的部分喪失。〔15〕 在這一過程中，盡管城鄉之間的割裂仍然存在，大規模流動人口的出現使城鄉二元體制事實上出現了松動，有些與城鄉二元體制相關的制度如糧油制度逐步取消，但是，構成城鄉二元結構的核心制度，如戶籍制度、就業制度、教育制度和社會保障制度等仍然在一定程度上沒有得到根本性改變。

進入新世紀以來，戶籍制度改革取得了許多進展。2001年，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍制度改革意見》，其中明確規定：全國所有的鎮和縣級市市區，取消“農轉非”指標，不再實行計劃指標管理。此后，大中城市的戶籍開始松動，一些城市為了吸引人才和資金的流入，對專門人才實行“居住證”制度，并采取有限的戶籍制度改革措施。2012年初，國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。這一通知要求，各地區、各有關部門要認真貫徹國家有關推進城鎮化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩妥推進戶籍管理制度改革。2014年7月，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，其中明確指出：“進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。”同時，其中還明確指出：要“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。”這標志著戶籍制度改革進入全面推進階段。2015年10月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過《居住證暫行條例（草案）》，這是戶籍制度改革全面推進的重大舉措。這一條例規定，在全國建立居住證制度，推進城鎮基本公共服務和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務水平。居住證推行后，戶籍有望淡化。

一些沒有條件完全放開戶籍的城市開始實施積分落戶的政策，特別是一些特大型城市開始采取這一政策。2010年，深圳開始實施積分落戶政策。2011年，廣州開始實施積分落戶政策。2013年7月，上海市頒布《上海市居住證管理辦法》，正式實施居住證積分制度。2016年8月，《北京市積分落戶管理辦法（試行）》公布。至此，北京、上海、廣州、深圳等市區常住人口超千萬的大城市，均已實施積分落戶政策。

當前，中國戶籍制度改革的進展主要體現在特定的區域內，取消了不同的戶口性質，即許多省份取消了“農業戶口”和“非農業人口”的區分，統一登記為“居民戶口”。但是，戶口的區域性限制問題則呈現出雙重性特征，有的問題得到了一定程度的解決，例如：就業創業、社會保障在戶口區域性方面的限制性要求降低或消除了。但是，一些城市或領域對戶口的區域性限制也存在進一步強化的趨勢，例如：許多城市沒有當地戶口就不能買車買房，不能享有受教育的權利，連享受義務教育的權利都沒有，等等。這些問題可以說嚴重背離了社會發展的大趨勢，也與中國共產黨執政理念完全不能相容。這些問題如何解決，是下一步戶籍改革要突破的難點，必須加強研究和探索。

三、戶籍制度進一步改革：以城鄉一體化為目標

推進城鄉一體化建設，就必須進一步推進戶籍制度改革，破除城鄉二元體制的藩籬。但戶籍制度改革受到諸多因素的影響和制約，需要加強改革的信心和決心，在積極探索的基礎上穩步推進。

第一，在戶籍制度改革的過程中，要不斷實現公民的平等權利。平等就是所有人都享有同等的基本權利，現代社會的進步就是人和人之間從不平等走向平等的過程。雖然絕對的平等是不現實的，但是，平等仍然必須是社會政策的重要出發點。平等權是中國公民的一項基本權利。《中華人民共和國憲法》對之最為經典的表述就是：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”平等權表達的是一種原則和信念，它體現在對權利個體的一視同仁上。平等權否定對不同權利個體的區別對待，否定根據個體的身份或地位有差別地分配權利或義務，否定通過對多數人的權利進行限制從而保護少數人的權利。中國戶籍制度通過設定兩類不同性質的戶口與不同區域的戶口這兩種形式，造成了中國公民的不平等狀態，導致了長期以來城鄉之間嚴重的不平等，成為中國城鄉二元體制的最重要制度基礎。戶籍制度對戶口性質人為進行分類，并限制公民居住和遷徙的自由，明顯不是一種平等的制度設計。不改革戶籍制度，不消除不公平的制度設計，就不能真正實現基本的平等。應通過戶籍制度改革，消除社會制度中明顯有悖平等的因素，為實現城鄉一體化創造條件，讓所有社會成員不分戶口性質與戶口區域都能平等共享改革開放的成果。

第二，應取消一切附加在戶籍制度上的其他功能和公民之間的歧視性制度，恢復戶籍制度本來的人口統計功能和人口登記功能。按照新制度經濟學的基本理論，制度是內生的，并且是決定經濟績效的首要因素。盡管制度具有穩定性，但是，當社會條件發生變化時，推動制度變遷就變得非常必要。當代中國政治、經濟和社會領域發生了很大的變化，已經對廢除附著在戶籍制度之上的歧視性制度提出了迫切要求。改革這些歧視性制度，消除城鄉二元體制，進而實現城鄉一體化，已經成為一種必然選擇。在戶籍制度改革過程中，要剝離與戶籍制度相關的各種歧視性措施，恢復戶籍制度本來的人口統計功能和人口登記功能，為城鄉平等與城鄉和諧發展創造條件。

第三，要消除城鄉居民之間的身份差別，提高政府的公共服務水平。中國政府已經開始從全能型政府向有限型政府轉變、從管控型政府向服務型政府轉變的進程。但是，從總體上看，政府職能轉變嚴重滯后。當前，中國政府正在大力推進行政機構改革，改革的重點正是轉變政府職能。在此過程中，要通過服務型政府建設，擴大政府公共服務的范圍和力度，并提高公共服務的水平和質量。戶籍制度改革的目標，不僅是實現居民身份上的統一，更是實現公共服務均等化的基本要求。這需要教育、就業、醫療、養老、住房保障、農村產權、財力保障等相關領域的綜合配套改革，旨在實現各相關政策的協調統一。〔16〕要從實際出發，扎實穩妥地解決好戶籍制度改革過程中面臨的各種困難和問題，逐步消除對城鄉居民在公共服務方面的不平等待遇。

第四，應消除戶籍制度對人口流動的限制性作用，實現公民遷徙自由。遷徙自由，又稱居住自由，是人身自由的一個重要方面。遷徙自由是公民的基本權利，也是現代社會人們謀求自由發展的現實要求。應當說，中國現行憲法沒有對遷徙自由作出規定，并不等于中國公民不享有該項權利。當前，當年基于糧食緊張和工業優先發展戰略而限制公民自由流動與遷徙的社會條件已經不復存在，相反，改革開放以來人口大規模流動與遷移已經成為一種客觀社會事實，限制人口流動與遷移也不利于人力資源的流動以及經濟結構的轉變。在這種情況下，就應當逐步改革戶籍制度中對人口流動的限制性規定，從城鄉封閉的限制遷移轉變為適度開放的相對自由遷移。考慮到中國城鄉發展和區域發展不平衡的特殊情況，在戶籍制度改革過程中，可考慮逐步放寬人口流動與遷移的標準，從而最終完全取消限制人口流動與遷移的措施，實現公民的遷徙自由權利。

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