地方政府財政支出效率及其影響因素分析
——以安徽省為例

許 坤，管治華

（安徽大學經濟學院，安徽合肥，230601）

地方政府財政支出效率及其影響因素分析
——以安徽省為例

許 坤，管治華

（安徽大學經濟學院，安徽合肥，230601）

文章以安徽省各市級行政單位2007-2014年數據為例，利用超效率DEA模型對其財政相對效率進行測算，并利用面板模型對其主要影響因素進行分析。效率測算結果表明：安徽市級政府財政支出效率總體相對低效，皖南地區整體高于皖北地區；2011年行政區劃調整對各行政單位財政支出效率影響差異較大；皖江城市帶示范區對提升財政支出相對效率無顯著效果。面板分析結果表明：經濟發展水平、產業結構、財政支出規模及結構、社會平均稅收負擔和對外開放程度對財政支出效率存在顯著影響；2011年皖江城市帶示范區建立和行政區劃調整對影響財政支出相對效率的因素存在影響。

財政支出效率；超效率DEA；稅收負擔；經濟結構

一、引言

1992-2012年間（除1992年和2003年外），我國財政支出持續保持15%以上增速，積極財政政策對推動我國經濟高速發展發揮了重要作用，特別地，其是我國成功抵御2008年國際金融危機沖擊的關鍵措施之一［1］。然而，積極財政政策亦導致我國反復出現產能過剩局面［2～3］。2011年后出現的一輪產能過剩至今仍未完全化解，并成為阻礙我國經濟持續健康運行的主要障礙之一。為此，2011年以來中央和省級政府均開始采取措施降低財政支出增速，至2014年財政支出增速已降至8.3%。然而，現階段向“新常態”調整過程中各級政府面臨著兩難抉擇：一方面，化解產能過剩及實現發展方式轉型要求政府有效控制基礎設施建設投資比重，降低政府支出規模；另一方面，政府需要通過短期積極財政政策穩定經濟增長速度［4］，刺激增速不斷下降的社會投資。提高財政支出效率成為解決當前兩難困境的唯一現實途徑。

本文利用超效率DEA模型測算了2007-2014年安徽市級政府財政支出相對效率高低，同時對其時間和空間分布特征進行了詳細分析；并通過控制個

體和時間異質性分析了市級政府財政支出效率影響因素。超效率DEA測算結果顯示：安徽省市級政府財政支出效率普遍較低，皖南和皖北效率差距較大；2011年行政區劃對各市級政府財政支出效率影響明顯，但效果差異巨大。控制個體和時間異質性的面板模型分析結果表明，經濟發展水平、產業結構、財政支出規模及結構、社會平均稅收負擔和對外開放程度對市級財政支出效率有顯著影響。

二、研究回顧

對我國財政支出效率的分析結果表明，分稅制改革后省級財政支出效率逐年下降，現已低于改革開放初期水平（唐齊鳴、王彪，2012）［5］，且一半以上省份處于相對低效率狀態［6-8］。我國早期財政支出效率測算以經濟指標法為主［9］，新近研究中非參數模型法較為普遍［8］。經濟指標法通過政府固定資產投資估算政府投資形成的資本存量總額，進而測算固定資產投資或政府資本存量總額對總產出比重，如資本—產出率、產出—投資比、資本—產出比等［9-10］。然而物質資本形成只是產出形成的必備因素之一，人力資本、技術和制度安排等亦為產出形成不可或缺的要素［11］，但經濟指標法并未將其納入分析之中。新近引入財政效率研究中的非參數DEA模型可有效解決經濟指標法存在的單一投入產出問題［6，12］，并且可直接量化是否為相對有效率的。以人均預算內和預算外財政支出為單投入指標，以教育、衛生和基礎設施水平為產出指標。陳詩一和張軍（2008）［6］以及劉斌（2012）［7］等測算了省級財政支出相對效率高低，發現省級政府財政支出普遍存在相對低效率現象，且東部地區明顯高于中西部地區；在此基礎上，王巍等（2014）［8］將產出指標擴展至一般公共服務、科技、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護及交通運輸等，發現省級財政支出效率差異較大，無明顯規律；金榮學和宋弦（2011）［13］、尹小劍（2012）［14］、代娟和甘金龍（2013）［15］等以財政支出分類指標構造的多投入—多產出DEA模型測算結果則顯示我國多數省份財政支出相對效率較高。盡管如此，以DEA模型為基礎測算財政支出相對效率存在以下尚待改進之處：首先，人均GDP和GDP指標作為衡量經濟產出指標時存在同一性問題；其次，教育、科技研發、醫療衛生、社會保障及一般公共服務等對產出形成亦有顯著影響［16-20］；最后，無論是單投入—多產出或多投入—多產出DEA模型，均將超出生產前沿邊界（存在相對超效率）的個體視為相對有效率，在低估某些個體相對效率值的同時也會導致生產前沿邊界上的多個個體之間相對效率高低無法比較的問題［21］。

此外，DEA模型效率測算使地方政府間財政支出效率具有時間—空間可比較性的同時，也可深入分析財政支出效率影響因素［6］。雖然經濟、政治、制度和社會等因素對財政支出效率可能有影響［22］，但并非所有因素都是統計顯著的，如政府規模和財政支出方式［6］。在控制時間和個體效應的面板模型中，劉子怡（2015）［23］的分析結果顯示經濟發展水平和政府廉潔度等能顯著影響財政支出效率。不僅如此，財政支出的外部性［12］、政府規模及對外開放程度［24］等亦為顯著影響因素，但存在區域異質性。毋庸置疑，政府支出可通過“擠出效應”和“擠入效應”同時影響個人消費和企業投資決策，進而影響產出形成［25-26］；通過經濟系統反饋機制，產出、消費和投資決策的變化又影響政府支出決策［27］，但現有研究并未將其納入模型中進行實證分析。

三、模型及數據說明

（一）實證模型

為避免多個相對有效個體之間相對效率大小無法比較的問題，本文使用超效率DEA對安徽省各城市財政支出相對效率值進行測算，與Mehdiloozad和Roshdi（2014）等一致［28］，本文將超效率DEA模型設定為如下線性形式：

同時，為充分利用現有數據，本文使用面板模型對財政支出效率影響因素進行分析。為消除個體異質性和時間異質性性對分析結果的影響，將面板模型設定如下：

其中，effe為財政支出相對效率值，IV為工具變量矩陣，包含常數項、時間虛擬變量（t）和個體虛擬變量（p）；A為虛擬變量系數矩陣，X為解釋變量矩陣，θ為解釋變量系數矩陣，E為外生控制變量矩陣，Ξ為控制變量系數矩陣。

（二）指標及數據說明

與現有研究一致，本文以實際GDP為唯一投入

指標進行財政相對效率測算。實際GDP采用GDP平減指數累計值進行折算，以2006年為價格基期。由于2011年安徽進行行政區劃調整原巢湖行政區劃分至合肥、蕪湖和馬鞍山，因此本文以安徽省名義GDP和可比GDP增速測算GDP平減指數，將各市名義GDP轉化為以2006年為基期的實際GDP。測算財政支出效率時，普遍以財政投資、教育、科技和社會保障等作為投入指標［6，8，13］，然而上述指標并未全面反映財政支出對產出形成的影響。經濟增長推動因素相關研究表明，物質資本、人力資本和技術進步是推動經濟增長的根源［11］：直接物資資本投資是物質資本累積的源泉；除勞動力數量外，社會保障制度完善程度和社會安全程度、基礎和高等教育、公共服務質量、醫療技術和衛生水平及環境質量等均是影響人力資本形成的重要因素［16～19］；雖然企業研發投入是技術進步形成產出的主要途徑，但財政高等教育支出和科技研發對技術進步也存在顯著推動作用［20，29-30］。因此除將財政投資、教育、科技和社會保障作為投入指標外，本文還將各市財政公共服務支出、安全支出、醫療衛生支出和節能環保支出納入投入指標范圍。除財政投資外，其他投入指標均通過GDP平減指數轉化為以2006年為基期的實際值，方法與GDP轉化相同，財政投資通過固定資產折舊價格指數進行折算。

安徽省名義GDP和可比GDP增速數據來源于國家統計局，固定資產折舊價格指數來源于2006-2015年安徽省統計年鑒，各市GDP、GDP增速以及財政各類支出數據則均來源于安徽省2007-2015年統計年鑒。

就影響因素而言，超效率DEA測算相對效率值時以生產前沿曲線為基礎，因而財政支出相對效率直接受各投入指標和產出規模影響：若以較小投入實現單位產出，則效率較高；若以較高投入實現單位產出，則效率較低。因此本文首先將各類財政支出（gov_i）作為解釋變量進行分析，包括各市實際GDP規模（gdp）、財政投資規模（i）以及財政公共服務（sev）、安全（sec）、教育（edu）、科技（tech）、醫療衛生（med）、社會保障（sep）、節能環保（env）等；同時為消除GDP與財政支出相對效率量級上的差異，對gdp進行對數化處理。其次，本文進一步從產業結構（ind_str）、政府規模、財政投資結構、稅收負擔（tax）和對外開放度等5個方面對財政支出相對效率影響因素進行全面分析：產業結構用第一產業增加值和第二產業增加值占比以及第一產業勞動力和第二產業勞動力占比（分別記為in_1、in_2、e_1、e_2）進行衡量；政府規模利用財政支出總額占GDP比重衡量（gov_rev）；財政投資結構使用地方政府投資占比（gov_str）衡量；稅收負擔以企業和個人稅收負擔為主，使用增值稅、企業營業稅、企業所得稅和個人所得稅平均稅率（分別記為tax_inc、tax_rev、tax_fir、tax_ind）衡量；對外開放度利用外國直接投資占比（fdi）衡量。因此，最終回歸方程為：

其中：

四、財政效率及影響因素實證結果分析

（一）財政效率測算結果分析

表1列出了安徽省行政區劃調整前2007-2010年及調整后2011-2014年財政支出相對效率水平。由于可變規模報酬、規模報酬遞增和規模報酬遞減等形式均存在無窮大值，因此最終規模報酬形式設為規模報酬不變，導向設定為產出導向；排名以年份均值相對效率值為標準；皖江城市帶包括合肥、蕪湖、馬鞍山、安慶、滁州、池州、銅陵和宣城等城市。需要特別說明的是，安徽省行政區劃調整是在2011年11月完成，將原巢湖市主要縣鎮分別劃歸合肥、蕪湖和馬鞍山，其中無為縣劃歸蕪湖，含山縣和和縣劃歸馬鞍山，廬江縣和巢湖市區劃歸合肥，2011年統計數據核算將巢湖整年GDP分別計入合肥、蕪湖和馬鞍山，本文進行分析時以安徽省統計年鑒為主。在區域劃分時，本文將蕪湖、馬鞍山、銅陵、宣城、池州和黃山歸類為皖南地區，蚌埠、阜陽、宿州、淮北、淮南和亳州為皖北地區，合肥（包括巢湖）、滁州、六安和安慶為皖中地區。表1結果顯示，2007-2010年間，皖北地區蚌埠、阜陽、宿州、淮北、淮南和亳州排名分別為8、13、16、9、12、17，2011-2014年分別為6、11、14、16、8、9；皖南地區蕪湖、馬鞍山、銅陵、宣城、池州和黃山2007-2010年分別為10、14、11、2、4、1，2011-2014年排名分別為15、10、12、1、4、2；皖中地區2007-2010年合肥、滁州、六安、安慶和巢湖排名分別為15、7、3、6、5，2011-2014年合肥、滁州、六安和安慶排名分別為13、5、3、7。

總體而言，全省市級財政支出處于相對低效率水平；皖北地區財政支出相對效率水平整體低于皖南地區；行政區劃調整后市級財政相對效率降低；皖江城市帶示范區對市級財政支出相對效率影響存在差異。

首先，就時間差異而言，僅2010年全省主要城市財政支出相對效率值（1.025）高于1.000的臨界值，其他年份均低于臨界值，表明安徽省市級財政支出效

率總體相對缺乏效率，省內歷年財政支出相對有效城市數量均不超過50%，2007-2010年安徽省財政支出相對有效的城市數量分別為6、7、7和7；2011-2014年財政支出效率相對有效的城市數量分別為7、6、8和6。其次，就區域差異而言，皖北地區財政支出相對效率排名普遍靠后；皖南地區宣城、池州和黃山排名靠前，而蕪湖、馬鞍山和銅陵排名則相對靠后，地區分化較大；皖中地區則相對靠前。不僅如此，行政區劃調整對財政支出相對效率影響存在差異，其中合肥和馬鞍山等在調整后財政支出相對效率均顯著提高，蕪湖和安慶等則顯著降低，滁州、銅陵和池州等并無顯著變化。最后，皖江城市帶對各城市影響差異較大，皖江城市帶區劃內的合肥、馬鞍山、滁州和宣城財政支出相對效率排名有所提升，池州未變，蕪湖、安慶和銅陵則下降；非皖江城市帶區劃內城市中阜陽、宿州、亳州、淮南和蚌埠的排名上升，六安未變，淮北和黃山則下降；皖江城市帶區劃內和區劃外城市排名并無顯著差異，區劃內的宣城和池州與區劃外黃山和六安排名均靠前，區劃內滁州和安慶與區劃外蚌埠居中，其他城市均靠后。

表1 安徽省主要城市財政支出效率測算結果

（二）回歸結果分析

表2列出了安徽市級政府財政支出相對效率影響因素分析結果。

首先，2007-2010年面板逐步回歸最終結果（M-1.11）顯示，財政支出規模及結構、經濟發展水平、產業結構、對外開放度和稅收負擔等對安徽省市級政府財政支出相對效率有顯著影響。就財政因素而言，教育（edu）和社會保障（sep）支出均通過顯著性檢驗，并且回歸系數顯著大于零，財政教育支出和社會保障支出規模對財政支出相對效率有正效應。不僅如此，政府投資結構（gov_str）亦通過顯著性檢驗，其對財政支出效率影響也為正效應。因此擴大市級財政教育和社會保障支出規模，提高市級財政投資比重有利于改善市級財政支出相對效率。就稅收因素而言，個人所得稅（tax_ind）和企業所得稅（tax_fir）平均稅率指標均通過顯著性檢驗，但個人所得稅和企業所得稅平均稅率對市級財政支出相對效率具有相反效應：提高個人所得稅平均稅率以及降低企業所得稅平均稅率均有利于提升市級財政支出相對效率。就經濟發展因素而言，經濟發展水平指標（gdp）通過1%顯著性檢驗，其對市級財政支出效率存在負效應，該結果與許坤等（2015）［31］以及陳少政和許坤（2016）［32］對省級財政支出效率的研究結果一致。就產業結構因素而言，第一產業增加值比重（in_1）、第一產業勞動力（e_1）和第二產業勞動力占比（e_2）均通過顯著性檢驗，然而第一產業增加值比重對市級財政支出效率均有顯著負效應，而第一產業勞動力和第二產業勞動占比對其均存在顯著正效應。

其次，2011-2014年面板逐步回歸最終結果（M-2.15）顯示，財政收入、產業結構、對外開放度和稅收負擔對市級財政支出相對效率有顯著影響。就財政因素而言，教育和社會保障支出規模均未通過顯著性檢驗，其不再影響市級財政支出相對效率，政府投資結構因素亦如此。但財政收入規模則通過顯著性檢驗，對財政支出相對效率存在正效應。就產業結構而言，第二產業增加值占比代替第一產業增加值

占比通過顯著性檢驗，第二產業勞動力占比則未通過顯著性檢驗，產業結構因素對市級財政支出效率均存在正效應。就對外開放度而言，雖然其繼續通過顯著性檢驗，但對市級財政支出效率影響已由正效應轉為負效應。就稅收因素而言，僅企業所得稅平均稅率繼續通過顯著性檢驗，且效應保持不變，企業營業稅平均稅率則為顯著影響市級財政支出相對效率的新稅收因素，效應類型為正效應。

表2 安徽省主要城市財政支出效率影響因素分析結果

（三）穩健性分析

表2中回歸結果亦包含控制外生變量后的穩健性分析結果（完整結果略，如需要可向作者索取），所有M-1.11和M-2.15中通過顯著性檢驗指標在其他模型中亦能通過顯著性檢驗，并且回歸系數符號（正、負）均未改變。雖然顯著性水平和系數值存在變化，但各變量均能通過模型顯著性檢驗，并且系數符號并未改變，模型整體穩健性較好。

（四）成因分析

技術水平和要素投入是產出形成的關鍵，因而財政支出效率亦受其影響：在技術水平不變時，要素邊際收益遞減規律使得經濟發展所需新增物質資本投資規模下降；在技術進步時，要素最優投入規模和比例受技術前沿邊界限制。同時，財政偏向性支出特征和非經濟活動支出［33］亦顯著影響財政支出效率，其直接影響財政支出預算中實際用于物質資本和人力資本形成以及技術進步的比重。Mansur和Olmstead（2012）［34］指出，稀缺性并非總是指總量稀缺，相對稀缺是比總量稀缺更重要的問題，它決定了生產過程中的資源利用率。

首先，就財政支出類型而言，盡管一般公共服務、科學研究、公共安全、社會保障、教育、醫療衛生

及環保支出均可提升人力資本水平，但大規模財政支出并未有效促進人力資本形成和技術進步（僅社會保障和教育在2007-2010年分析期內顯著促進了人力資本形成，但有效比重不足），無效支出顯著。我國市級政府教育等支出主要針對小學和中學教育，其僅使未來勞動力具備社會平均生產率，掌握基本勞動技能；而一般公共服務等其他促進人力資本形成的因素影響有限，對于注重短期經濟效益的政府而言支出比重亦有限，導致無效支出缺乏監管和改革。

其次，經濟規模因素主要通過要素投資規模變化影響財政支出效率。財政物資資本直接投資有利于資本形成，然而由于政府偏向性支出和非經濟活動支出存在［35-36］，實際有效投資規模相對不足，政府固定資產直接投資規模對產出形成實際無顯著影響；與此同時，經濟發展水平提升使財政收支規模上升［37-38］，因受到資本邊際收益遞減規律限制，利用大規模直接投資獲取短期經濟效益的政府行為使財政支出效率降低。隨著資本快速累積，資本對經濟增長推動作用降低，依靠財政支出投資的“政府主導”模式并未改變，無效投資增加；并且隨著“政府”讓位于“市場”，財政支出重心亦從經濟發展轉向改善民生和社會建設，財政支出對經濟增長的影響亦降低。

再次，經濟結構因素主要通過技術進步及要素組合變化影響財政支出效率。在工業化進程中，外國直接投資帶來了更先進的機器設備和更高效的管理方式，最終導致要素組合優化及技術進步。2011年皖江城市帶劃定后，不斷提高的外國直接投資加速了安徽省技術進步，因而與財政物質資本投資形成了互補效應，提高了財政支出效率。隨著安徽技術水平不斷接近技術前沿邊界，外國直接投資對技術進步的推動作用以及技術進步自身的擴散效應均逐漸消失，技術進步對資本邊際遞減效應的抵消作用下降。當資本邊際遞減效應成為主導力量時，包括外國直接投資和財政投資等在內的資本積累方式會抑制產出形成，降低財政支出效率。此外，雖然第二產業的發展使整體人力資本水平提升，社會整體勞動生產率提高，但是由于各級政府均通過財政補貼方式扶持“三農”發展，使得本應轉移的農村勞動力并未轉移，過剩“三農”經濟主體直接降低了財政支出效率。

最后，稅收結構安排本身對政府財政支出和企業經濟行為有直接影響。創新企業普遍具有較高盈利能力，但相對較高的企業所得稅卻降低了企業創新激勵，導致政府直接物資資本投資相對于生產前沿邊界上的最優投資而言存在過剩，降低財政效率。大型國有企業與創新企業的區別在于其規模龐大，且為政府直接控制企業：企業規模擴大會限制其經濟活動效率，因而征收更高企業營業稅有利于限制企業規模；同時企業直接參與生產活動勞動者的比例也降低，第二產業勞動力比例變化對產出變化影響降低，甚至無影響。不僅如此，邊際消費傾向隨收入增加逐漸降低。收入過高不僅導致社會投資需求增速加快，同時亦降低消費需求增速，過剩社會投資會直接“擠出”政府投資，使無效投資比例上升。

五、結論及政策啟示

“新常態”下轉變經濟發展方式，提高發展質量，需要各級政府主動進行各項制度改革。就財政方面而言，2015年中央政府提出的“供給側”結構改革要求各級政府提高財政投資質量，控制財政購買規模，從而整體提升財政支出效率，實現經濟更好更快發展。根據2007-2014年間安徽省各市級行政經濟數據，本文首先利用超效率DEA模型測算各市級政府財政支出相對效率水平，測算結果顯示：除2010年平均財政支出效率相對有效外，其余年份市級政府財政支出均相對低效，并且財政支出相對低效率的市級行政區域數量高于相對有效率行政區域數量；皖北地區財政支出相對效率整體低于皖南和皖中地區，皖南地區財政支出相對效率差異巨大；2011年行政區劃調整對各市級政府財政支出相對效率影響差異較大，合肥、馬鞍山、六安等財政支出相對效率顯著提升，蕪湖和淮北等則顯著降低；皖江城市帶示范區建立后，與區外城市相比，其對改善區內城市財政支出效率效果并不顯著。同時，控制個體和時間異質性的面板模型分析結果顯示：第二產業勞動力占比、個人所得稅平均稅率、財政投資結構、第一產業增加值比重、經濟發展水平、財政社會保障支出和教育支出比重等在2007-2010年顯著影響財政支出相對效率；第二產業增加值比重、財政收入規模和企業營業稅平均稅率等在2011-2014年顯著影響財政支出相對效率。亦即，產業結構、稅收負擔、對外開放程度、經濟發展水平和財政支出結構對財政支出相對效率存在顯著影響。

基于上述分析結果，改善安徽省市級財政支出相對效率必須從以下幾個方面制定政策：轉變政府職能，在降低政府直接投資的同時提高教育和社會保障等支出規模（以市場為主），適當限制外商直接投資規模，鼓勵地方企業創新（推動技術前沿邊界提升）；調整產業結構，各市需繼續以第二產業為主，鼓勵第三產業發展，通過第二產業和第三產業創新及其外溢性提高第一產業發展效率（產業結構調整及農業現代化），引導第一產業勞動力向第三產業轉移并壓縮第二產業非生產性勞動者比例（城鎮化建設

及發展服務業）；積極推動稅收結構調整，提高企業營業稅和高收入者個人所得稅稅率，降低企業所得稅及低收入者個人所得稅稅率，提升消費需求和企業創新動力（稅收結構改革）。

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［責任編輯：余志虎］

An Analysis on Fiscal Expenditure Efficiency of Local Government and Its Influential Factors—A Case of Anhui Province

XU Kun，GUAN Zhi-hua
（School of Economics，Anhui University，Hefei 230601，China）

This paper，based on the data of every municipal administrative region in Anhui province on the time span from 2007 and 2014，evaluates fiscal efficiency of expenditure by employing super-efficiency DEA model and testifies influential factors on efficiency by utilizing panel model.Results of evaluation uncover that：comprehensive efficiency of fiscal expenditure of municipal governments is relatively inefficient，and efficiency in southern area of Anhui is higher than that in northern counterpart；difference of impact，from administrative region adjustment in 2011，on local governments’fiscal efficiency of spending is great；effect of Wanjiang City Belt on improving regional fiscal efficiency is insignificant.Results of panel analysis show that：level of economic development，industry structure，scale and structure of fiscal expenditure，total taxation burden of individuals and firms，and degree of openness exert remarkable effect on fiscal spending efficiency；establishment of Wanjiang City Belt and administrative region adjustment in 2011 alter the statistical significance of factors influencing public spending efficiency.

fiscal expenditure efficiency；super-efficiency DEA；taxation burden；economic structure

F127；F812.7

A

1007-5097（2016）09-0034-07

2016-02-28

安徽省社會科學創新發展研究課題重大項目（Z2015003）；安徽大學博士科研啟動項目（J10113190045）；2016安徽大學研究生創新項目（經濟學院）

許坤（1991-），男，湖北武漢人，碩士研究生，研究方向：通脹、貨幣政策與內生經濟增長；管治華（1976-），女，安徽阜陽人，副教授，經濟學博士，研究方向：政府投融資與經濟增長。

10.3969/j.issn.1007-5097.2016.09.005