探討新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點(diǎn)及創(chuàng)新

于明峰

摘 要：在土地利用規(guī)劃體系下，土地利用總體規(guī)劃占據(jù)重要地位，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有宏觀調(diào)控的作用，然而，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，當(dāng)前的土地利用總體規(guī)劃的可操作性降低，無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)階段以及今后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于土地資源的需求，這就需要進(jìn)行新一輪的土地利用總體規(guī)劃的修編。

關(guān)鍵詞：新一輪土地利用總體規(guī)劃 修編重點(diǎn) 創(chuàng)新

通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃，有利于保障土地資源的安全性。土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施的過(guò)程中，推動(dòng)對(duì)土地的宏觀管理，但是就目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)而言，土地利用的背景發(fā)生一定的變化，隨之應(yīng)當(dāng)規(guī)劃修編新一輪的土地利用總體規(guī)劃。

一、上一輪土地利用總體規(guī)劃存在的問(wèn)題

我國(guó)上一輪的土地利用總體規(guī)劃，是在 1997年至 2010年進(jìn)行的，也是有史以來(lái)具有深遠(yuǎn)影響的一次規(guī)劃，與之前的土地利用總體規(guī)劃相比，無(wú)論是編制規(guī)劃，還是實(shí)施規(guī)劃，亦或是法律地位都有所提升。該土地利用總體規(guī)劃，不僅有效地加強(qiáng)對(duì)全國(guó)耕地?cái)?shù)量的控制，而且為土地用途管制制度的實(shí)施提供重要保證，一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)土地集約型的利用，另一方面推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，然而，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，進(jìn)一步地推動(dòng)城市化工業(yè)化的進(jìn)程，上一輪的土地利用總體規(guī)劃暴露出眾多的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）土地利用總體規(guī)劃缺乏實(shí)用性

上一輪的土地利用總體規(guī)劃，采取自上而下的控制方式，明確地規(guī)定建筑用地總量應(yīng)控制在上一級(jí)規(guī)劃所確定的控制指標(biāo)內(nèi)，而且基本農(nóng)田的保護(hù)面積以及耕地的保有量應(yīng)當(dāng)在上級(jí)規(guī)劃所確定的控制指標(biāo)之上，通過(guò)采取自上而下的指標(biāo)控制方式，一方面可以加強(qiáng)對(duì)占用耕地的控制，另一方面避免盲目擴(kuò)建而占用過(guò)多的耕地，然而，上述的規(guī)劃指標(biāo)都是將第一輪的規(guī)劃作為基本參數(shù)，比較重視加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，從而保障糧食的安全供應(yīng)，然而，各類(lèi)指標(biāo)的分配，缺乏對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，導(dǎo)致缺乏一定的合理性，主要是由于過(guò)于分散的小城鎮(zhèn)以及獨(dú)立工礦，加之缺乏足夠的大中城市發(fā)展的空間，而且每一塊土地都在規(guī)劃圖上明確用途，但是落實(shí)到具體的實(shí)施卻是非常的困難。

（二）資源的配置缺乏合理性

對(duì)于耕地指標(biāo)以及基本農(nóng)田的保護(hù)率，有著過(guò)高的定位。部分地區(qū)甚至將山地以及水域納入至基本農(nóng)田范圍內(nèi)，以此提升基本農(nóng)田的保護(hù)率，此外，缺乏對(duì)城市化快速發(fā)展的考慮，未留出提供給個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的預(yù)留地，除此以外，生態(tài)保護(hù)的指標(biāo)缺乏合理性，未對(duì)原生態(tài)的沼澤以及湖泊等制定嚴(yán)格的限制開(kāi)發(fā)的界線(xiàn)。

（三）缺乏與其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的鏈接

在土地利用方面，土地利用總體規(guī)劃與水利交通，生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及城市建設(shè)存在突出的矛盾，此外，土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃期限方面與城市規(guī)劃以及村鎮(zhèn)規(guī)劃存在不同。一方面，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的用地分類(lèi)體系不同，另一方城市規(guī)劃之中的城市人口以及土地利用總體規(guī)劃之中城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)一測(cè)算口徑不統(tǒng)一，結(jié)果是一般來(lái)說(shuō)城鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)際建設(shè)用地范圍都要大于土地利用，總體規(guī)劃所確定的城市村莊以及城鎮(zhèn)建設(shè)的用地規(guī)劃，給土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)較多的困難，不需要經(jīng)常地修編以及調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，而且會(huì)降低土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，無(wú)法充分地發(fā)揮出宏觀調(diào)控的作用。

（四）缺乏足夠的市場(chǎng)性與預(yù)見(jiàn)性

在修編以及實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，僅僅借助于行政與法律手段是不夠的，還需要依靠經(jīng)濟(jì)手段，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，依據(jù)土地資源以及資產(chǎn)的價(jià)值效用，規(guī)劃控制土地的使用，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面獲得大量的經(jīng)驗(yàn)，然而，就我國(guó)的土地利用總體規(guī)劃而言，在規(guī)劃的編制與實(shí)施方面，嚴(yán)重忽視市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)手段的作用，不僅降低規(guī)劃實(shí)施的可操作性，而且降低了規(guī)劃實(shí)施的靈活性。

二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點(diǎn)及創(chuàng)新

（一）加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)制度的結(jié)合

在制定新一輪的土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)制度的有機(jī)結(jié)合，一方面要避免由于市場(chǎng)失靈而浪費(fèi)土地資源，另一方面要對(duì)土地資源配置過(guò)程中利益均衡方面的問(wèn)題加以充分的考慮，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)。省政府應(yīng)立足于保護(hù)糧食安全的角度，科學(xué)合理地確定好耕地保護(hù)以及非農(nóng)建設(shè)的用地指標(biāo)，站在全局利益均衡的角度上，恰當(dāng)?shù)胤纸庵笜?biāo)。各市縣應(yīng)當(dāng)落實(shí)保障糧食安全的各項(xiàng)責(zé)任，與此同時(shí)，應(yīng)加快非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)流動(dòng)機(jī)制的制定，不僅要正確地調(diào)節(jié)好省政府以及市縣政府的耕地保護(hù)利益，而且要恰當(dāng)?shù)卣{(diào)節(jié)好地方政府以及地方政府間的耕地保護(hù)利益關(guān)系，充分地調(diào)動(dòng)起地方政府以及農(nóng)民加入至保護(hù)耕地的行列，加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)，為糧食安全以及生態(tài)安全提供重要保障。

（二）加強(qiáng)與其他專(zhuān)業(yè)規(guī)劃的鏈接

在修編土地利用總體規(guī)劃之前，各級(jí)政府加強(qiáng)各部門(mén)的鏈接，加強(qiáng)建設(shè)部門(mén)、計(jì)劃部門(mén)等與國(guó)土部門(mén)的合作，此外，通過(guò)開(kāi)展調(diào)查研究活動(dòng)，從而重點(diǎn)統(tǒng)一以下幾個(gè)方面的口徑，分別是，第一，規(guī)劃期限；第二人口范疇；第三用地分類(lèi)體系等，此外，土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)，應(yīng)與以下幾個(gè)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行充分的鏈接分別是，第一，農(nóng)業(yè)部門(mén)；第二，交通部門(mén)；第三，能源部門(mén)；第四，環(huán)境部門(mén)；第五，水利部門(mén)等，從而合理地將產(chǎn)業(yè)布局以及功能分區(qū)確定好，按照相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)地落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)與鏈接方面的工作，尤其是加強(qiáng)與城市規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃以及交通水利規(guī)劃等方面的鏈接，將其作為新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編的重點(diǎn)內(nèi)容。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地利用總體規(guī)劃，一方面為土地資源的安全提供重要保障，另一方面為合理的使用與保護(hù)土地提供重要依據(jù)，是國(guó)家展開(kāi)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要方式，為此，加強(qiáng)對(duì)新一輪的土地利用總體規(guī)劃的修編意義重大，這就需要樹(shù)立起科學(xué)的規(guī)劃理念，進(jìn)一步明確土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，促使土地利用總體規(guī)劃在實(shí)用性以及可操作性方面有所提升，加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)管，提高新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編的實(shí)施質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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