我國高校預算績效評價的應用現狀思考

張雯亭

摘 要 近年來，國家、省直部門、高校對預算績效評價的關注度越來越大，相關研究也層出不窮。本文以實踐的視角，從制度建設、預算編制與執行、預算考核三個面來分析績效評價在我國高校預算管理中的應用現狀，找出當前我國高校預算績效評價研究理論與實踐的差距。

關鍵詞 預算 績效評價 應用現狀

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.10.006

Abstract In recent years， country， provincial departments， the attention on the budget performance evaluation in Colleges and universities more and more， related research also emerge in endlessly. This paper to the point of view of practice， from the system construction， budget execution， budget assessment of three surface to analyze application of performance evaluation in the university budget management in China， find out the gap between the current our country university budget performance evaluation theory and practice.

Keywords budget； performance evaluation； application status

預算管理可以看作是反映高校活動的一面鏡子，它是高校履行其教學職能而對資金的收支所進行的管理和安排。近年來，有關高校預算績效評價的研究層出不窮，也有部分省市、高校嘗試著將理論研究轉化為實證。

1 績效評價在我國高校預算管理中的應用現狀

1.1 預算管理績效評價的制度建設現狀

早在2003年黨的十六屆三次會議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就提出：“改革預算編制制度，完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督，建立預算績效評價體系”。2010年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中規定：“建立經費使用績效評價制度，加強重大項目經費使用考評”。近年，多數省教育、財政部門以及高校開始關注預算績效評價，以湖南省為例， 2014年，湖南省財政廳在下達2015年省級部門預算通知時就強調“加強績效運行跟蹤監控，提升績效評價質量，強化績效評價結果應用”，同時設立預算績效目標申報，將績效管理機制貫穿預算管理全過程。相較于政府部門而言，高校對預算管理的績效評價近年來雖然有所關注，然而，作為非營利性組織，我國高校長久以來都是遵循以政府財政撥款為主，自有資金為輔的預算模式，因此，多數高校對預算資金的關注點仍然集中在經費總額的多寡上，即：年內可支配的資金額度是多少，學院要辦事、要發展是否有足夠的資金可用，分配下來的資金使用起來是否方便等等，而對資金的使用效益問題普遍關注度不夠。盡管國家及省級財政和教育部門相繼出臺了相關的指導性意見和規范性政策，對預算管理的績效評價多少有些強制性的推廣應用，部分高校也建立了預算管理委員會，甚至有高校開始著手實施預算改革，修訂相關的預算制度，但是，多數情況下，績效評價只是預算制度文件中的一個簡單概念，或者是幾句宣言套話，并未對績效評價的原則、方法、指標、評價對象以及內容、標準、考核結果等做詳細的闡述，預算績效評價的制度建設僅為口號式的空話。

1.2 績效評價對預算編制和預算執行的影響

預算績效評價，實則是對成本的考核，其過程應包含成本核算、控制與分析，于高校而言，通過預算績效評價，有助于避免支出決策的隨意性和盲目性，把有限的經費用在刀刃上，有效地促進預算管理的精細化和科學化，同時增進“財權與事權”、“責任與義務”的有機統一，從而提高高校的辦學質量和社會影響力，實現高校持續健康發展的預期目標。

1.2.1 對預算編制的影響

規范預算管理，預算編制是“龍頭”，它是高校經濟工作的“指揮棒”、“方向標”。以湖南省為例，當前高校的預算編制方法仍然沿用的是零基預算和增量預算相結合的方法，收入預算由省財政根據各高校生均情況進行分配，支出預算必須遵循收支平衡原則，其編制由基本支出和項目支出兩部分組成，其中：基本支出的經濟分類科目基本上與以往年度相比無異，分別由人員經費、一般商品和服務支出、對個人和家庭的補助幾大部分構成，每一大類下細分明細科目。對基本支出的編制，湖南省財政及教育系統有明確規定，例如：人員經費的測算依據要根據省人社廳核定的人員數及工資基數來進行計算，“三公經費”不能高于前一年度預算金額，社保經費和住房公積金按規定計提等等。項目支出由各高校根據學院自身發展情況自設項目進行編制。如此一來，各高校在進行預算編制時，首先是收入預算，財政撥款是由上級分配，不予考慮，學雜費的測算，由于國庫集中支付制度的不斷完善，各高校對非稅收入的測算往往較為保守，實際收入往往高于預算收入。由于近年高校的擴張，以及受就業及高等教育辦學競爭壓力的影響，預算編制中除了發揮空間較小的基本支出外，項目支出多以基建、維修為主，且基本支出多以上級規定的基數和上一年度實際發生數為基礎進行填列，項目支出以已經確定好的學院年度規劃進行填列，因此，財務人員只需要頭疼如何將學校黨委行政的決議都滿足，而諸如資金使用效益、資源合理配置、財權事權統一等在“任務”面前早已被拋諸腦后。

另外，上述的預算編制是高校作為省直部門編報的總預算，而對內，面對學校內部各行政、后勤、教學部門，還需將預算做進一步的資金分配和任務分解，這又是一個“難分難舍”的過程。作為學校這個主體下的各預算單位，其對資金的著眼點是以本部門為核心的，每一個部門都只認為自身的利益是最重要的。學院大局與“面面俱到”難以統一，且受行政權限的影響，以財務專業角度來進行預算分配難以服眾，單靠績效評價的結果來進行資金和資源的分配，全員還不具備如此的思想意識來接受“厚此薄彼”的分配結果，最終預算的內部二次分配還是以權重論英雄收場。因此制度上的不健全，思想意識的缺乏，傳統預算編制方法的影響，都導致了績效評價對預算編制的影響不堪一擊。

1.2.2 對預算執行的影響

績效評價對預算執行的影響主要體現在成本控制上，即成本分析和調整。以湖南省為例，國庫集中支付制度的普及和完善，省財政開始對高校資金使用實行過程監督，然而，實踐中由于預算在編制上報階段就已經進行了審核調整，因此，實際使用過程，尤其是基本支出的使用只要與年初預算編報的出入不大，經費使用基本順暢。而項目支出的經費使用由于數額較大，例如設備購置、基建工程款項的支付，都需要預先將合同、政府采購相關程序等在省財政進行備案，且專款專用。9、10月份，省財政還會對項目資金的使用進行統計，對比年初預算，以考核各高校項目資金的使用進度，并規定資金使用進度不達標的高校，對年度項目結余資金在下一年度預算指標分配中不予結轉。此舉可以看作是績效評價融入預算執行過程的初步嘗試，它動搖了各高校對預算資金擁有絕對支配權的傳統思想，改變了預算資金使用隨意性的不良模式，增強了預算精細化的編制意識。然而，就全省而言，高校眾多，省財政的資金監控難免“寡不敵眾”，且統一的支付標準不適應高校情況各異的現實，基本支出預算經費使用績效的零評價，以及項目經費使用進度的考核與控制，使得績效動態監控僅為紙上談兵。

將視角轉移到高校內部，相較于全省范圍的資金監控，高校內部的預算資金控制相對容易。以湖南省某省管高校為例，將預算資金的使用權限進行了整合，例如：對學校范圍內所有的設備購置、勞務費、獎助學金等都規定了相應的職能部門，職能部門有對應的預算資金審批和使用權限；同時，建立部門月計劃用款申報制度，提高預算管理的全員參與意識；建立經費查詢信息平臺，便于校內各預算單位隨時掌握本部門資金使用情況；嚴格報賬審批程序，規范經濟業務支出，保證經費使用與年初預算的一致性。這些預算改革舉措，從思想意識的轉變，到預算管理透明度的進一步增強，每一個環節都是預算績效評價發揮著潛移默化作用的結果，也表明績效評價對高校預算執行的影響正在逐漸增強。

1.3 績效評價對預算執行結果的影響

對預算執行結果進行考核，是全預算管理過程的最后一個環節。從現有研究來看，預算的績效評價多數是指對預算執行結果的評價。而在實踐操作中，預算績效評價多是預算考評。以某高校為例，將預算績效評價分為編制、執行、考核三大部分，其中：預算編制的考核標準分為“及時上交”、“ 編制規范”、“ 測算合理”三部分；預算執行的考核標準分為“月計劃申報”、“經費使用”兩個部分；預算評價的考核標準分為“經費使用比例”、“其他”兩個部分。且對考核結果設立了獎勵機制。相較于傳統預算管理而言，此舉已然算是一個質的飛躍，但是，與預算績效評價的實質還是相差甚遠。

首先，考核指標主觀性太強。考核指標中諸如預算編制是否及時上交，測算是否合理，其判別標準人為的主觀性太強；而經費使用比例只是簡單的將經費實際支出額度與預算額度進行是否超支對比。其次，評價內容過于片面。內容從編制到執行再到評價，看似涉及了預算管理的各個環節，實則沒有考慮到預算管理在高校整個戰略規劃和發展中的作用，僅僅從財務，甚至是會計核算的層面來對經費的實際使用情況進行考核評價，范圍過于狹窄，忽視了績效信息對高校發展決策的影響實質。第三，激勵機制不完善。對績效評價結果重激勵，而輕懲罰，多年來，傳統的高校預算管理模式，讓經費使用者形成了“有錢就用，沒錢不用”的被動心理定勢，至于用的好不好，該不該用，從分配主體，到使用主體從未思考過。而績效評價的產生，顯然打破了這一被動的局面，一定程度上的獎勵固然會激發起某些預算單位的預算管理意識和提高資金使用效益的主動性，但是也有一部分人和部門對此漠不關心，因為經費使用的不合理，除了沒有獎勵以外，于他們而言，毫無損失。

2 總結

通過對當前我國高校預算績效評價的應用現狀的考察分析，可以得出，績效評價在高校預算管理中的應用仍然不顯著。體現在以下幾個方面：

2.1 預算績效評價的總體意識淡薄

無論是上級主管部門還是高校對預算的關注點多集中在年初預算總額、可支配的資金額度上，高校內部的各預算單位更是只關心辦事花錢能否報銷，對資金使用效益、資源的分配效益關注度偏低，甚至不關心。現有的預算管理制度和規定中，有關績效評價的內容字數寥寥，多數是簡單地提了績效評價的概念，但是具體做什么、怎樣做、誰來做沒有提及。

2.2 缺乏一套科學實用的預算績效評價體系

從近年來關于預算績效評價的理論研究來看，構建合理的預算績效評價體系是研究的熱點，但是真正將其應用到實踐中少之又少。這與傳統預算管理模式有關，也與該評價體系的構建難度有關。體系構建的關鍵是建立一套科學合理的評價指標，指標如何選擇、如何將其轉化成量化的計算標準、如何將其應用到預算管理的各個環節并發揮作用、以及如何因校而異將其與實際情況有機地結合，都是高校建立預算績效評價體系時需要考慮的問題。從現有的情況來看，相關指導性的文件、政策以及實證研究成果的缺乏，相關制度的不完善，傳統預算管理思想的根深蒂固，都預示著構建一套科學的、系統的、具體的、實用的預算績效評價體系是一項長期的工程。

2.3 對預算編制與執行的績效評價機制不完善

從筆者調研的現狀可知，與高校有關的預算績效信息的應用，大多是用在預算的分配上，無論是上述已提到的湖南省財政對高校專項預算資金的使用進度考核，還是某高校對預算經費使用的獎勵，都無疑是將評價結果偏向對預算分配的影響。而有關分配、編制、以及經費在實際使用過程中的效率沒有涉及，也未進行核算與控制。

2.4 預算績效評價未與高校績效評價有機結合

將績效評價引入高校預算管理中，其最終目的應是實現高校資金和資源的有效配置，從而降低高校的辦學成本，提高教育的經濟效益。現有的研究和實踐表明，對高校預算績效評價的對象僅僅是各預算單位的經費使用情況，具體是“錢花了多少，有無超預算”，而“錢花的對不對，花的效果好不好”無人問津。因此，作為高校管理的重要組成部分，對預算的績效評價應在高校整體的績效評價框架下進行，應使預算績效評價的對象和范圍更加的全面化、精細化。

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