淺析城中村相關方利益均衡對策

摘 要：隨著市場經濟發展，城市政府、開發商、集體經濟組織和村民無形中成了城中村改造中的主要利益相關者。本文擬從利益相關者理論視角分析問題，探討解決矛盾的對策建議。

關鍵詞：城中村；相關方；利益均衡

隨著我國城市化進程的加快，城市規模急劇擴張，越來越多的郊區被納入城市，成為真正的“城中村”。可以說，“城中村”既是一種居住形態，更是一種社會形態。這些居民區是城市版圖劇增的產物，在各個方面都難以與城市相媲，它的發展遠遠不及城市，也很難跟得上時代的步伐。因而，城中村在向城市進階及與現代化城市糅合的過程中，存在諸多問題和矛盾。利益相關者方法主要用于分析解決沖突管理方面的問題。城中村改造涉及到政府、企業、社區等多方利益體，其中最為直接的利益體是集體和村民，這就注定了博弈關系和博弈行為的存在。基于利益相關者理論，分析矛盾、問題，探討解決之道，以期實現“利益重構，創造多贏的城中村改造局面”。

一、明晰改造目標

均衡相關方利益的前提是要明晰改造的目標。唯此，才能真正協調好相關方的近期利益和長遠利益。一是最終目標。“城中村”發展的根本方向實現各個方面的城市化，包括農村向城市轉化、村民向市民轉化、村落管理體制轉變，它是一個綜合的社會轉變過程，需要相應的綜合性、全方位的物質建設、制度建設、文化建設及社會精神文明建設。二是環境目標。根據“城中村”所在的空間區位，依據城市整體發展規劃要求，結合自身區域空間資源的構成特點，設定不同的發展目標和發展定位，建立與環境保護要求相一致的價值體系，強調功能對接、強調協調與互動發展、強調最有效率的發展選擇。三是社會目標。轉變“城中村”的法制和管理體系，彌補在“城中村”地區的社會管理缺失，打破城鄉二元管理體制的壁壘，使“城中村”經濟文化活動及全面的社會管理整體的城市管理體系中，形成新的管理模和結構，加速其融入城市社會，構筑和諧的社會秩序。

二、創新制度設計

實現城鄉一體化發展新格局破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。一方面逐步將二元土地制度轉變為一元體制。政府可以在不改變原有土地使用權歸屬的前提下，將土地合法引入市場流通，顯化土地的價值，在不侵害農民利益的前提下，達到將現有的“城中村”土地進行合理利用的目的。國家出于公共利益，按照規劃征收農民的承包地，但要在定義“公共利益”和“公平價格”兩個前提下進行。概括起來就是要在集體土地轉變為國有土地的基礎上實行“放開產權，管住規劃”。還要加快實現城鄉戶籍一體化的改革速度，完善社保機制，保障失地農民的利益，確保農民正常、快速、放心地融入城市社會體系。

三、科學制定政策

政策是政府管理社會中經常使用的有效工具之一，制定科學有效的政策，能夠保障政府在其公共行政管理過程中減少工作失誤。城中村改造的過程中，無論制定何項政策，都牽涉到政府、開發商、村民三者之間的利益建構，而政府、開發商、村民三者之間的利益博弈也自始至終存在于城中村改造的全過程。政府理應堅持公平、公正、公開原則，關注多數群體利益需求，在不同利益群體中尋求彼此都滿意的平衡點。合理制定最高補償額和最低補償額，疏通好城中村改造各部門之間的關系，協調好經濟效益和社會效益之間的關系，厘清城中村短期改造和長遠發展之間的關系，最終實現三方共贏。

四、改善管理方式

加強政府在“城中村”改造過程中的法制化、民主化和公開化管理，做好改造的宣傳工作，設立村民意見和建議采集部門，積極分析和解決村民關心的問題和對改造的看法。從而使村民能夠真正了解對自己居住環境的改造情況，并參與到制定改造政策和改造辦法中，體現其自身的主體地位，避免政府單方面強制執行的行為。政府積極加強自身的誠信和廉政建設，建立村民監督、舉報機制，避免政府利益尋租行為。緩解村民對政府的不滿和對改造的迷茫心理。政府要充分發揮主導作用，大力給予財政支持。城中村改造是為了城中村村民的利益，但一定要在村民自愿的前提下進行，一定要強調市場化運作。在市場經濟條件下靠行政強制肯定是不行的，政府在制定有關政策的時候，切實考慮到如何統籌好國家、集體、村民、開發商各方面的利益。

五、實施動態監管

政府在對開發商提供充足的優惠政策的同時，應該“依法實施和監督城中村改造”，特別是對參與改造的開發商進行嚴加監管。對開發項目的管理，應當嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國城市規劃法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國消防法》等相關法律進行，按照正規程序贏得建設、規劃、消防、土地、房產等部門許可。市政府各相關部門要按照各自的職權范圍，加大對違法項目地查處力度。對于違法占用集體土地進行房產開發的、違法銷售房屋的行為，依法進行處理；對于違反城市總體規劃、不符合城市土地利用規劃，不符合消防和質量規范的建筑予以禁止和拆除；對于施工、設計、監理等單位違反規定承接、墊資違法工程的項目，按照有關法律法規進行處理。對于開發商改造過程中涉及村民利益的一切行動進行監管，避免損害村民利益的事件發生。

六、增進理解互信

開發商和政府要相互理解，充分考慮到村民的利益。開發商是社會經濟人，他們遵循經濟規律，以追求利潤為根本目的，政府要理解開發商，要給他們一定的利潤空間。開發商也要理解政府，要多關注一些政策、多關注一些法律，充分體會到城中村村民的困難。如果開發商參與城中村改造的每一個環節都是依照法律法規和當地規范性的文件來執行的，那么，開發商的法律風險或政策風險應該在可預見范圍內，開發商與村民之間產生矛盾和問題的幾率也會大大降低，這樣就可以有效地緩解因城中村改造所帶來社會矛盾及相應的經濟損失。畢竟，政府是鼓勵開發商參與城中村改造的，只要開發商愿意來，政府就會給予一切優惠政策。只有開發商和政府之間相互理解、相互支持，站在社會和人民的角度看問題，城中村改造才能達到共贏，城市才會更健康的發展。

七、保障村民利益

政府應該特殊保護村民利益，做到真正的為村民利益著想，切實維護村民利益，解決村民的后顧之憂。完善“城中村”改造中的土地征用制度，將土地征用納入規范化的運作程序，在給村級集體產業和村民宅基地劃出預留地后允許不改變土地使用權歸屬，將其余土地先征為國有。做好合理補償和安置工作，提高補償標準，政府應該將改造后的經濟收益在滿足自身經濟收益的同時將大部分用于以滿足村民生活需要。如果需要村民異地拆遷安置的，政府應做好村民的臨時搬遷居住工作，并給予相應生活補助。以遵循法律規定和維護村民利益為前提，建立相應的宅基地面積核算辦法，合理處理好改造后舊居與新宅的面積兌換問題。規范改造后的房屋出租管理，并制定相應的法律、法規，防止混亂出租屋經濟再度出現。進行村集體資產的改制，實行股份制。在二元行政管理制度改變之后，原村集體資產仍屬于原村集體經濟組織所有，通過清產核資、設定股權、折股量化、分配到人，把原來的村集體資產轉換成股份公司，村民享受股份分紅，這樣村民仍然享有集體經濟帶來的收益。政府在鼓勵、支持村級集體股份企業的同時，拿出部分改造后土地的收益，建立健全城中村村民的就業免費培訓機制，做好村民的再就業培訓，提高他們的素質和技能。這樣可以使村民在享有集體股份公司收益的同時，以打工或管理等各種形式參與集體企業的經營，并獲得經濟收入，從而合理地改變“城中村”村民在改造后的經濟收入方式，幫助村民逐漸轉變經濟觀念。建立健全改造后村民的社會保障制度。戶籍管理制度改革之后，將農民納入城市醫療，失業，養老等保障體系中。與此同時，還要考慮到改造后村民經濟收入降低和生活轉變帶來的困難，從村級集體經濟的資金積累中和政府改造的土地收益中抽出一部分資金對村民實行保障補貼，用于解決村民因改造帶來的后顧之憂。

另外，政府對城中村改造后精神文明建設應該加以引導。一是成立以居委會為核心的社區，充分發揮居委會的管理功能和服務功能。二是針對城市新型市民的需求，積極開展喜聞樂見、生動活潑的群體性文體活動，愉悅市民生活。三是將先進理念和優秀文化傳遞給城中村新型市民，提高市民素質，改善市民生活水平金額生成環境，使其更快地融入到城市生活中，從而促進地方經濟協調快速發展。

參考文獻：

[1] 張宇、歐名豪、蔡玉軍：《整村統籌——解決城中村土地利用和發展問題的一個探索》，《城市規劃》，2015年第2期.

[2] 陳雨：《淺析城中村改造中地方政府的作用》，《經濟研究導刊》，2016年第6期.

作者簡介：劉俊杰（1961-），男，中共河南省直機關黨校馬列教研室主任，副教授，主要從事科學社會主義的教學與研究。