新能源汽車需要什么樣的產業政策

新能源汽車需要什么樣的產業政策

撰文/N.E.S 姚思宇

據不完全統計，我國從2009年示范推廣新能源汽車至今，共累計銷售79.4萬輛各類新能源汽車，已成為全球第一大新能源汽車市場。在優秀成績的背后，產業政策可謂是發揮了不小的作用。但隨著市場形態、消費需求等的不斷創新和變化，新能源汽車的產業政策是否需要作出相應的調整？

那么，我國從2009年開始示范推廣新能源汽車發展至今，產業政策究竟起到了哪些作用，未來又將需要發揮怎樣的作用呢？

產業政策與市場表現

回顧新能源汽車剛剛示范推廣的兩年（2009、2010），是新能源汽車產業政策頻發的年份，陸續出臺了示范城市補貼政策、個人購買新能源汽車試點城市及補貼辦法、新能源汽車生產企業及產品準入規則、新能源汽車發展技術路線等。而奠定新能源汽車在我國眾多產業中重要地位的當屬2010年10月10日，國務院印發的《關于加快培育發展戰略性新興產業的決定》，將新能源汽車作為國家七大戰略性新興產業之一，其地位之高、之重溢于言表。

與之相應的，由于國家的大力支持，各地方政府的積極響應配合，2009-2011年期間，我國的新能源汽車市場表現頗為積極樂觀。雖然當時的技術水平及產品成熟度均不高，但公交、出租車及城市環衛等公共領域均積極采購，敢于嘗鮮，涌現出一批批“敢于吃螃蟹的人”。諸如深圳市鵬城電動出租車公司的成立，旗下出租車均采購純電動車型，憑借其環保、價低、零噪音等優勢，一時間得到深圳市民的好評；合肥市第一條純電動公交線路，全線30輛公交車均采用純電動大巴，成為各地公交學習的案例之一；北京房山區純電動出租車公司成立，在房山地區投放100輛純電動出租車以滿足當地人們的出行需求，成為當時一次性投放純電動出租車數量最多的公司之一。在“十城千輛”示范推廣工程期間，這樣的案例不勝枚舉。

2012年7月，工信部正式頒發《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012-2020年）》，被視為我國新能源汽車產業發展的最高綱領。規劃確定了我國新能源汽車發展的技術路線，并指出到2015年純電動汽車和插電式混合動力汽車累計產銷量力爭達到50萬輛，到2020年純電動和插電式混合動力汽車生產能力達200萬輛，累計產銷超過500萬輛。

面對這一系列銷量目標，市場曾一度有過爭論，擔心目標是否過于樂觀，在節點上是否能完成。但爭論很快就被各類優惠扶持細則等撫平，新能源汽車市場再次呈現出一片蓬勃的景象。

然而好景不長，產業規劃推出后，國家雖又零散地發布了關于減免車船稅、免征電動汽車車船稅等優惠政策。但整體比較發現，經過 “十城千輛”示范推廣工程后，進入2013年，新能源汽車的相關政策進入“靜默期”，產業發展也瀕于停滯。與之相應的，市場由于缺乏政策指導，尤其是缺乏明確的補貼方案，2013年的新能源汽車銷量較上一年，并沒有明顯的增長。

目前，我國缺乏大量的林業資源保護管理專業人才。大部分員工在高中或以下受教育。受過高等教育的管理人員嚴重短缺，只有少數受過本科或高等教育的管理人員。這在很大程度上是因為我國林業發展空間尚未得到充分開發，許多專業人士認為沒有發展空間，因此很難留住專業人才，加上林業資源保護管理崗位具有流動性的特點，所以效率不是很高。管理水平很低。

經歷了9個多月的空窗期后，2013年9月，財政部聯合工信部、科技部、國家發改委頒布了《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，明確了新一輪新能源汽車的補貼辦法。沉寂了近一年的市場終于又重新恢復了活力，訂單、采購、投標，生產、銷售、推廣又重新提上了日程。

通過近4年的示范推廣，無論是技術水平還是產品性能，都有了很大程度的提高，設備配套設施建設以及消費者接受度也隨之有了較大發展。于是，進入2014、2015年，私人購買新能源汽車逐漸成為新時尚，而此時的產業政策也逐漸從購買環節向使用環節傾斜，諸如不限購、不限行，免購置稅、免車船稅，各地方政府及新建小區、公共停車場、購物廣場、醫院等公共場所必須為充電樁建設提供便利和支持等政策，均有效地助推了新能源汽車私人消費市場的打開。而此時，我國的新能源汽車銷量也終于從萬輛級向十萬輛級邁進。

產業政策的利與弊

眼下，我國雖為全球新能源汽車銷量第一的市場，但不得不承認，在一些關鍵技術方面仍未有質的突破，且按照2012年的產業規劃目標來看，也并沒有在計劃的時間點內達標。于是，當產業政策是否有存在必要的思潮泛起時，新能源汽車需要怎樣的產業政策的思潮也隨之水漲船高。

想要分析產業政策的利與弊，就首先要弄清楚我國的產業政策是如何制定的。有學者指出，中國產業政策的制定和實施有自己的特色，最大的特點就是自上而下制定和實施。

基本順序就是中央先根據經濟發展的階段以及發展中的一些問題和障礙，做一定的頂層設計，制定一些重大的產業政策目錄。目錄確定后，各級政府則要根據中央政府的綱領和指示，制定實施細則和相應的鼓勵政策，而所謂的扶持和鼓勵大多是以中央及地方財政資金補貼的方式落實，再配以部分優惠措施。隨后，各地方為了能夠積極響應國家號召以及更好地完成既定目標，于是通過招商引資，吸引更多企業項目入駐本地，一方面可以獲得更多稅收收入，另一方面又能為本地落實中央產業政策添磚加瓦。

比照新能源汽車的產業政策，與上述學者的描述幾乎異曲同工。這種自上而下的政策制定與實施，好處在于，首先具有一定的強制性。例如國家要求對新能源汽車給予一次性購買補貼，由中央財政和地方財政雙重出資，按照1:1的比例發放。這就是強制性的，任何地區、任何人購買新能源汽車都將獲得此項優惠。其次，具備教化民眾的作用。推廣新能源汽車是從中央層面明確的發展方向，具有相當的高度和綱領性意義。

然而，這樣自上而下的產業政策，其弊端就在于容易出現由于缺乏基層實際調查、市場走訪等而制定了很難完成的目標或路線，甚至有可能誘發市場的混亂。此外，由于各地方都必須完成國家提出的目標，還有可能滋生地方保護。這兩點在新能源汽車產業尤為明顯。

2012年新能源汽車產業規劃發布，眾企業歡呼，認為行業終于有了自己的“綱領”，然而沒過多久，眾企業又開始謹慎和緊張起來。因為歷時三年的“十城千輛”工程即將到期，而新一輪推廣形式和補貼辦法均未有明確說法。就在行業一片迷茫之際，財政部聯合科技部、工信部及國家發改委發布《關于擴大混合動力城市公交客車示范推廣范圍有關工作的通知》，指出將混合動力城市公交車推廣至非示范城市，并給予一定補貼。

通知一經公布，市場一片熱絡。但新的問題來了，因為這一次補貼政策有一條很不確定的條款——當全國總銷量達到5000輛時補貼即刻停止。于是眾企業爭先恐后地向非示范城市推廣混合動力客車，以力爭自己的車能夠被包含在“5000輛”中。但最終，這輪短暫的補貼卻以一個近乎滑稽的局面收場——2013年的5月30日，企業突然被告知這一次的補貼將于當年5月31日截止，而領取補貼的車輛必須在5月31日前完成上牌。

這當中暴露出的最主要問題就在于在整個這輪推廣中，從來就沒有一個部門對銷量進行系統地統計和公布，且對于“5000輛”的確定也找不到任何依據，最終只能是當收到的補貼申報總量完成5000輛目標時，立即停止補貼。然而這一次短暫的推廣行為，不僅造成了企業和非示范城市的盲目推廣，甚至給未來留下很多運維問題，還從此埋下了政策主導市場銷量的根，導致直到今天都依然存在的有政策才有銷量的慣性行為。

產業政策的廢與立

縱觀我國的新能源汽車產業政策，可以總結出以下幾大特征——

首先，制定產業政策初期，并沒有清晰地明確政府和市場各自的功能。所以政策的實施和落實，基本就是優惠、補貼等簡單粗暴的手段。當然，新產業在萌芽初期，給予扶持、優惠和各種補貼是必不可少的，但問題就在于各種優惠的一攬子計劃，很多是違背市場公平競爭原則的，對市場資源配置沒有起到優化的作用。而在此階段，也嚴重忽略了市場在產業發展初期能夠發揮的作用。

我國從新能源汽車發展初期便制定了以純電驅動為主的技術路線，雖然這是從能源危機和戰略安全的角度出發制定的產業政策，但完全忽視了市場選擇技術路線的權利，導致一部分企業只能放棄已經完成或即將完成的研發成果和企業自身的既定路線。與此同時，由于基礎設施建設嚴重跟不上整車發展，導致民眾對新產品的不認可甚至是排斥。

其次，各地方政府在響應和落實中央產業政策時的動機和出發點并非完全為了產業發展，很大程度上是為了地方財政收入及官員自身政績和升遷。如果在這樣的前提下看，就會發生隨著政府官員的變動，而導致產業政策的制定和落實也會隨之發生改變，于是產業政策就存在著很大的不確定性和不可持續性。

新能源汽車在我國發展了幾年，破除地方保護主義的話題就討論了幾年。上至國務院下至地方政府，都在提出要破除地方保護。但從實際情況來看，國務院是真心想要廢除地方保護，而各地方政府則都希望別人家可以打破地方保護敞開懷抱，抑或是以地方保護作為交換條件——你若打破，我便跟隨；你若納入我產品，我便許你地方補貼。這并不是一句玩笑，而是有大量地方政府以此作為交換條件，如若對方城市能夠接納其產品投放當地，那么我便不設任何障礙按照與本地企業產品同等條件給予地方補貼。

在這里不想再過多議論地方保護主義是否能夠破除的問題，而是由于產業政策在制定上沒有考慮到我國中央與地方財政的關系及地方官員考核制度，才導致執行層面出現各種阻礙行業發展的現象。

第三，地方政府官員的專業能力和執行能力也極大地影響著產業政策的落實。這點在新能源汽車行業尤為明顯。

新能源汽車作為新興行業，其自身產業鏈尚未形成，加之產品本身的特性，無法再遵循傳統汽車行業的管理辦法。所以在行業發展初期，需要多個部門、多個行業之間的協同發展。換言之，從中央到地方，為促進新能源汽車產業的發展，都應該新成立一個具備統籌協調職能的部門，或至少從各個相關部門抽調一部分具備基本專業知識和執行力的官員，組成一個協調小組，制定地方產業政策實施細則并監督執行。

回看我國的新能源汽車行業，從一開始的多個部門管理到多部門聯合管理，到后來各地方確定某一部門管理，再到最后終于統一劃歸國家發改委及各地方發改委主管，配以新能源汽車發展促進辦公室或中心一類的執行部門配合，這一路走來，企業光是“拜碼頭”就不知道拜了多少。然而真正能夠為行業、為企業發展出一份力的又有幾個？這么多個部門管理落實的產業政策又有幾項是完全沒有偏離中央制定政策的初衷且完全達到了預期的目標？

由此看來，需要探討的并不是產業政策本身是否阻礙了行業的發展，而是要審視執行層面究竟能否完全不偏離、不背離產業政策制定的初衷，科學有效地推廣下去，這才是產業政策能否助推行業發展的根本所在。

如何制定助推行業發展的產業政策

雖然通過上述分析，我們得知，當前出現的產業政策有可能阻礙行業發展的現象，主要問題還是出在執行層面，但同時我們也必須更進一步地深刻反思，為何執行層面會出現諸多問題，以及執行層面的諸多問題是否能夠通過更加全面科學嚴謹的產業政策得到避免和杜絕呢？

首先，新能源汽車產業出現的諸多怪象、亂象歸根結底還是錢鬧的，所以想要改變眼下的情況，就要先從補貼體系上進行變革。

在我國，稅收是中央和地方財政的主要收入來源，而我國從1994年開始實行分稅制的財政管理體系，即在合理劃分各級政府事權范圍的基礎上，主要按稅收來劃分各級政府的預算收入，各級預算相對獨立，負有明確的平衡責任，各級次間和地區間的差別通過轉移支付制度進行調節。簡單來說，就是地方財政收入來自當地注冊企業納稅，而外地品牌進入時，如果獲得同樣補貼，那么對于地方財政來說屬于純支出。所以當國家提出1:1進行補貼時才會出現地方保護。

所以在目前中央與地方財政收入分配制度無法改變的前提下，只能轉變補貼形式甚至是取消補貼，轉而通過其他形式的減免和優惠達到推動新能源汽車消費和使用的效果。

其次，創新驅動是眼下最熱門的詞匯之一，在新能源汽車產業領域，更需要創新來驅動發展，所以在制定產業政策時更加要注意鼓勵企業在基礎、應用、技術、產品、工藝以及商業模式等諸多方面的創新。準入門檻固然重要，但過程中的監管和考核更加重要。

在準入門檻的設立上，諸如注冊資本、工廠規模、生產經驗一類的限制頗顯多余，而研發水平的考核、是否有獨到的創新之處等應該才是新企業能否獲批的重要考核項目。

第三，我國的新能源汽車產業政策總是離不開對量的追求。的確，如一些官員所說，任何一項規劃總是要有一個目標，大家才有個奔頭。但因為配合上我國特有的體制和官員考核標準，這種對量的追求到最后的執行層面都會變味。而為了達到量的目標，便又會出現各種違背市場規律的行為，成為行業發展的障礙。

產業規劃需要制訂目標，而這一目標并非一定是市場銷售的數量，或許可以考慮一些其他的維度，諸如發明專利的數量、創新商業模式的實際利潤率、產品的實際市場占有率及投入使用率等，使企業改變依賴政策推動市場銷量的惰性，轉而關注是否有創新技術、是否有更多值得挖掘的商業模式、研發生產的產品是否符合市場需求等。

最后，要再次強調市場在產業發展中的主導地位。十八屆三中全會明確指出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，要使市場在資源配置中起決定性作用。這一目標已經明確指出，在未來的整體發展中，要以市場化為導向。所以在未來的新能源汽車產業政策中一定要避免生產性補貼，而是要制定營造更好社會基礎設施和規范市場化發展的政策。