四川省城鎮化進程及耕地保護研究*

楊秉珣，董廷旭，劉 泉

(綿陽師范學院資源環境工程學院,四川綿陽 621000)

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四川省城鎮化進程及耕地保護研究*

楊秉珣，董廷旭，劉 泉

(綿陽師范學院資源環境工程學院,四川綿陽 621000)

四川省城鎮化已經進入到快速發展時期，然而在城鎮化進程中占用了大量耕地，導致城鎮化建設用地和耕地矛盾日益突出，耕地保護形勢嚴峻。文章以四川省為研究對象，利用文獻分析與系統調查等研究方法，對四川省城鎮化與耕地保護相關問題進行研究。結果表明：四川省近年來城鎮化建設取得較大進展，一是產業結構不斷優化，工業仍是四川省經濟發展主導產業； 二是城鎮化人口逐年增加，城鎮化水平發展較快； 三是城鎮化規模不斷擴大，城鎮體系建設區域合理。而隨著城鎮化快速發展，耕地面積也在逐年減少， 2010～2012年四川省每年耕地面積減少2.8萬hm2。并提出合理規劃土地規劃，建立健全耕地保護體系； 加大土地開發整理復墾力度； 提高人們耕地保護意識； 提高土地利用技術； 積極發展特色農業，促進農業走向產業化等方面促進城鎮化建設與耕地保護協調發展的對策建議。

耕地保護 城鎮化 協調發展 四川省 建設用地

0 引言

城鎮化是人類經濟社會發展的必然階段，也是我國全面建設小康社會的重要目標[1]。然而在城鎮化進程中有大量耕地被占用，耕地質量也在逐步退化，城鎮化用地與耕地保護矛盾日益突出，已經嚴重威脅著我國糧食安全。近年來，國內外學者從不同角度對城鎮化與耕地保護進行了相關研究。Libbys等[2]對驅動力與耕地數量變化之間的關系進行研究，提出劃定農地保護區策略。李志民[3]利用統計學方法明確了耕地面積變化與城鎮化發展存在負相關性，方斌[4]研究了不同因素對耕地質量造成的影響，并建立了耕地質量安全的理論評價機制。然而這些研究都集中在耕地數量變化趨勢、影響耕地質量的因素及驅動力上面，有關城鎮化進程、耕地保護之間的關系及保護政策研究還不多。因此，文章以四川省為研究對象，分析了四川省城鎮化的歷史進程，明確了城鎮化建設與耕地變化關系，并提出在推進新型城鎮化的同時，如何做好保護耕地的對策建議，旨在為促進我國城鎮化快速發展與維護國家糧食安全提供一些理論借鑒。

1 四川省城鎮化進程

改革開放后，四川省逐漸打破城鄉制度壁壘，市場經濟體系逐漸建立，相關政策逐漸完善，城鎮化建設取得較大成就，主要表現在結構調整、城鎮化水平、城鎮體系等3個方面。

表1 1978～2012年四川省產業結構變化情況 億元

1.1 逐漸調整產業結構

改革開放后，四川省GDP的三次產業結構發生較大變化， 1978～1990年第一產業(農林牧漁業)占據地區生產總值的主導地位，三次產業在地區生產總值的排序依次是第一產業、第二產業、第三產業。1991～1998年第二產業(工業及建筑業)的GDP開始不斷提升， 1998年為1324.01億元，分別是第一產業與第三產業的1.45與1.07倍。1999～2004年，產業結構開始調整，第三產業(交通、旅游、金融、房地產等)開始崛起，占地區總產值的比重較大， 2004年為2 510.30億元，三產業產值從高到低為第三產業、第二產業及第一產業。2005年后，四川省重新調整產業結構，第二產業重新回到地區生產總值的首位， 2012年為12 333.28億元，占總產值的一半，對四川經濟發展起到決定性作用(表1)。

圖1 2008～2012年四川省城鎮化人口增長情況

1.2 城鎮化人口逐年增加，城鎮化水平發展較快

近年來，隨著城鎮化、工業化建設步伐的加快，四川省城鎮人口數量有了明顯增加， 2005年，四川省城鎮人口數量為2 710萬人， 2008年以后城鎮人口突破3 000萬人， 2006～2012年城鎮化人口年平均增長速度3.8%，城鎮化水平增長24.8%， 2011～2012年城鎮化人口年平均增長速度4.3%，城鎮化水平增長41.5%，由此可見，四川省的城鎮化已經進入到快速發展時期。

1.3 城鎮化規模不斷擴大，城鎮體系建設區域合理

截止2012年，四川省共有18個市、3個自治州城鎮規模不斷增大。其中，省會成都市2012年常住人口為1 417萬人，建成區面積483km2，已經達到特大規模城市水平； 而自貢市、綿陽市、德陽市、南充市等17個城市人口數量在123萬～630萬之間； 3個自治州中阿壩藏族自治州人口數量最少，為90.67萬； 涼山彝族自治州人口最多，為456萬人。自此四川省逐漸形成“一大”、“八中”、“九小”的格局，城鎮體系建設合理。

2 四川省近年來城鎮化發展與耕地變化分析

2.1 城鎮化建設導致耕地數量減少

2005年以后，四川省城鎮化水平與城鎮建設用地面積均同步穩定增長。2005年，四川省總人口為8 212萬人，城鎮人口2 710萬人，城鎮化水平為23.46%，而2012年，四川省總人口為8 076萬人，城鎮人口卻達到3 515萬人，比2005年增長29.7%，城鎮化水平達到42.64%，比2005年增加19.18%。隨著四川省城市人口逐漸增加，城鎮建設用地面積也不斷擴大，由2005年的6.34萬hm2上升至2012年的7.26萬hm2，增加12.6%。此外， 2005年以來，四川省城鎮化建設的同時，耕地面積也出現一定先增高、在降低的趨勢， 2009年，耕地面積最多，為400.6萬hm2，之后耕地面積逐年減少， 3年減少了8.6萬hm2，平均每年減少2.8萬hm2。2005～2012年四川省城鎮化水平與耕地面積變化情況見表1，兩者變化具體趨勢見圖2。由此得出，四川省城市化水平與耕地面積呈逆向運動，城鎮化建設的同時耕地面積也在逐漸減少。

表2 四川省近年來城鎮化水平與耕地面積變化情況

2.2 城鎮化導致耕地質量有所下降

城鎮化建設提高了農民對經濟價值的認識，很多農民一味追求單位面積產量，對耕地進行掠奪經營，忽視對耕地的保養，造成土地的嚴重退化。而一旦耕地退化是不可逆的，危害極其嚴重。另外，城鎮化在給小城鎮發展帶來經濟效益的同時，也對農村環境造成嚴重污染，如：由于農村水污染排放或處理設施陳舊，很多工業、生活污水不能被有效地排放或處理。更有一些貧困鄉鎮因經濟薄弱、工藝落后，污染防治能力不強，工業“三廢”不能得到及時處理而就地排放，致使耕地受到污染，降低了土壤肥力。

3 促進四川省城鎮化建設與耕地保護協調發展的幾點對策

3.1 搞好土地規劃，建立健全耕地保護體系

圖2 四川省2008～2010年城鎮化水平與耕地面積變化

從四川省省情出發，首先，國土部門與城建部門在制定土地利用規劃過程中，應該注重合理配置土地資源，調整土地利用結構，優化土地配置，提高土地資源利用率。其次，要對城市發展用地需求進行合理預測，有效解決土地占而不用的問題，逐步使土地資源逐漸走向集約化，使土地集聚規模效應最大程度地發揮出來。最后，應該建立好耕地安全監測系統，對耕地進行動態監測，建立土地管理信息系統，加快推進農用地分等定級，從目前單一的“數量”管理轉向“數量+質量”雙重管理[5-6]。

3.2 加大土地開發整理復墾力度，落實耕地“占補平衡”制度

要加大推進土地復墾整理工作，嚴格落實復墾政策，適度進行土地合理開發。四川省應遵循“占一補一”的原則，對占有耕地的而不能補充的，必須繳納耕地開墾費用，專款用于土地開發整理。此外，推進基本農田保護示范項目建設，以點帶面，充分發揮示范效應，確保耕地資源平衡，從而提高耕地質量及其產出率。

3.3 提高人們耕地保護意識

國外城鎮化經驗表明：隨著生活水平的提高，人們對耕地非生產功能需求會有加倍上升，耕地保護意識也會有所提升。一是要加大耕地的非生產性功能重視程度，使耕地生產為城鎮化建設提供服務，以提高社會經濟效益，提高城鎮居民保護耕地的積極性。二是要探索人們飲食需求，調整農業種植結構，逐步向生態型農業、休閑型農業過度。耕地保護的主要目的在于有效合理利用耕地，主要動力是通過保護耕地獲得較大經濟效益，效益提升后，農民才能提高土地經營的積極性。三是建立完整的耕地資源保護激勵機制。政府要通過幫扶與優惠政策來鼓勵集體與個人對耕地進行保護，另外通過市場調節，積極發展高效、特色農業，擴大農產品市場需求，提高農民收益，從根本上激發四川省各地農民保護耕地的意識。

3.4 鼓勵劣地替代耕地，嚴格杜絕土地閑置

按照土地利用的替代性原理，在非農建設用地中可以利用荒山或劣地來代替耕地的占用，以逐步緩解各部門用地的矛盾，達到優化土地利用結構的目的。要處理好四川省城市化發展建設用地與耕地之間關系，按照“從嚴從緊、盤活存量、管住總量、集約高效”等原則，轉變過度粗放外延增長型土地利用方式，全面治理土地閑置現象，對閑置的土地要統一實行收回制度，以增加土地利用率。

3.5 提高土地利用技術

科技進步與技術創新是實現耕地保護、提高土地利用效率及增加土地經濟供給量的重要措施。四川省應根據自身城鎮化特點，通過新型開發復墾技術、土地質量技術、集約化土地技術，提高土地質量與產出效率，以緩解耕地與城鎮化建設用地之間的矛盾。此外，要不斷創新土地制度，推進土地合理流動。土地制度對耕地保護具有重要影響，通過不斷完善農村農用地制度，以明晰土地產權，不斷規范土地市場，促進土地能夠合理化的利用。

3.6 積極發展特色農業，促進農業走向產業化

按照市場化、適宜性原則，結合四川產業特征，積極調整耕地的利用結構，將傳統生產方式與現代技術相融合，形成有機統一以提高生產水平與農產品質量，并在此基礎上建立農產品生產基地、打造地域品牌農業。另外，應發展多形式的農業經營模式，防止農地退化與質量下降。在調整耕地利用結構中，應把生態環境保護問題納入進來，同時執行最嚴格的耕地保護制度，重視生態農業以促進四川農業走向可持續發展道路。

[1] 羅宏翔， 曹陽.云南省城鎮化進程及耕地保護研究.云南財經大學學報, 2008，(4)： 100～104

[2] Libbys L.FarmlandProtection for Illinois：The Planning and Legal Issues.Northern Illinois Law Review， 1997, 17(3): 425～440

[3] 李志民， 周寶同.城鎮化進程中的土地問題.國土資源， 2005,(4)： 20～23

[4] 沈勤魯， 黃錦東.實施土地整理促進耕地資源可持續利用.中國農業資源與區劃， 2005, 26(4): 14～17

[5] 郭麗英， 王道龍，王介勇.中國沿海地區耕地變化及其成因分析.中國農業資源與區劃， 2012, 33(1): 6～10

[6] 盛婉玉， 李飛虎.城市化與耕地資源保護的協調發展研究——以河北省為例.河北學刊， 2011, 31(2): 206～209

[7] 宋戈， 吳次芳，王楊.城鎮化發展與耕地保護關系研究.農業經濟問題， 2006,(1)： 64～68

[8] 羅建平. 試論中小城鎮建設與耕地保護的問題.資源產業, 2002，(3)： 13～15

[9] 唐南奇， 邢世和.福建省耕地資源與糧食安全.福建農林大學學報， 2009, 12(4): 20～24

[10]江婷. 孝感市孝南區城鎮化進程對耕地面積影響研究.國土資源情報， 2013,(3)： 52～55

[11]占紀文. 生態文明視野下城鎮化與耕地保護協調發展研究——以福建省寧德市為例.中國農業資源與區劃， 2014, 35(4): 14～19

THE URBANIZATION PROCESS IN SICHUAN PROVINCE AND FARMLAND PROTECTION*

Yang Bingxun，Dong Tingxu，Liu Quan

(School of Resources and Environmental Engineering，Mianyang Normal University，Mianyang, Sichuang 621000，China)

The urbanization of Sichuan province has entered a rapid development period, but it caused an increasingly contradiction between the constructive land and arable land due to a lot of arable lands were taken up. The farmland protection situation faced a great challenge. In this study, Sichuan province was took as an example, and the methods of literature analysis and systematic survey were used to study the issue of between urbanization and farmland protection. The results showed that: in recent years, the urban construction in Sichuan province had made great progress, for example, the industrial structure was constantly optimized, the population of urbanization increased every year, the scale of urbanization was expanding. But with the rapid development of urbanization, arable land decreased annual 28 000 hectares from 2010 to 2012. Some suggestions were proposed to realize the coordinated development of town construction and farmland protection, such as to rationally plan the land, establish and improve the farmland protection system, increase land reclamation development, improve people′s awareness of the protection of farmland, improve land utilization, positively develop agriculture, and promote agriculture to industrialization.

farmland protection; urbanization; coordinated development; Sichuan province; construction land

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160924

2015-07-15

楊秉珣(1975—)，男，四川綿陽人，講師。研究方向：土地資源與國土管理。Email： 643430623@qq.com

*資助項目：四川省縣域經濟發展研究中心開放項目“基于GIS的四川省縣域經濟空間差異研究”(xyzx1413)

TU984; F323.211

A

1005-9121[2016]09-0149-04