國內太陽能產業政策工具優化研究

王火根，李 超

(江西農業大學 經濟管理學院，江西 南昌 330045)

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國內太陽能產業政策工具優化研究

王火根，李 超

(江西農業大學 經濟管理學院，江西 南昌 330045)

太陽能的開發與利用是未來能源發展的趨勢，但完全依靠市場機制很難克服產業發展中的所有問題，所以需要國家在財政稅收等方面給予政策扶持。本文從強制性、自愿性和混合性三類政策工具視角分析美國、德國、日本和中國的太陽能產業政策，剖析國內太陽能產業發展面臨的主要問題，并提出完善國內太陽能產業發展的對策建議。

太陽能；政策工具；產業政策

能源是國民經濟發展和居民生活中不可或缺的物質，2014年我國能源消費總量為426000.00萬噸標準煤，能源生產總量為360000.00萬噸標準煤，能源供求矛盾突出(國家統計局，2015)。與此同時，由于大量化石能源的消耗，所產生的有害物質和溫室氣體，嚴重影響環境和生態。2015年世界氣候大會上中國承諾“到2030年非化石能源占一次能源消費比例達到20%左右”，為兌現這份承諾，改變我國的能源消費結構，大力推廣和使用清潔能源將是擺在中國面前的必然選擇。

太陽能作為清潔能源的典型代表，得到了世界各國的普遍青睞和關注。為發展我國太陽能產業，早在1995年相關部門就頒布了《新能源和可再生能源發展綱要(1995-2010)》規劃了太陽能產業發展的目標。此后在數次國家“五年規劃”中更提出了發展清潔能源的具體要求。

但是，與全球太陽能強國相比較，我國太陽能產業發展還有很大差距，根本原因在于對太陽能產業的政策工具運用不足。[1]基于此，本文通過分析和比較國內外太陽能政策工具運用現狀，指出我國太陽能產業政策工具運用中出現的問題，并提出完善的對策建議。

一、政策工具優化的原理分析

太陽能的開發與利用具有正外部性，所產生的效益歸全社會共享，按照經濟學家庇古的觀點，為達到資源配置帕累托最優狀態，通過外部成本補償或者內部化外部收益的方式，政府可以對目標受眾采取稅收優惠、財政補貼等方式降低太陽能生產和消費成本，引導大眾的消費行為，實現社會福利最大化。[2]因此，解決太陽能產業的正外部性已經成為實現其政策目標的核心問題，[3]而政策目標的實現則又必須依靠政策工具這一手段。

按照不同的標準，政策工具可以有不同的分類。根據政策目標的不同，政策工具分為勸導型工具、命令型工具、能力建設型工具和制度變遷工具4類；根據政策對目標受眾行為的影響效果，政策工具分為經濟工具、信息工具、物理工具和行政工具4類。這些政策工具分類標準雖然各異，各有側重，但彼此并不矛盾，并盡量涵蓋所有政策內容。本文根據政府的強制性程度，借鑒加拿大學者M.Ramesh和Michael Howlett(1995)的研究成果，把政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具3類。[4]

二、國外太陽能產業政策分析

(一)強制性工具

強制性工具是指政府憑借自身的行政力量，強制使目標受眾執行的工具類型，主要包括立法機關頒布的法律，行政機關出臺的法規以及強制性政策等。[5]這類政策工具以國家的強制性為基礎，明確了對太陽能開發和利用的基本原則、指導方針和建議。

1.法律法規

美國、德國和日本為了發展太陽能產業，從上個世紀起，先后頒布了多部法律法規，形成了一個相對完整的法律法規體系，為太陽能產業發展提供了強有力保障。美國在1978年頒布的《1978年國家能源法案》，確立了太陽能和可再生能源發展基地，實施住宅節能計劃，并對太陽能進行低息貸款。此后在1980年、1992年和2005年對原有《國家能源法案》進行了修訂，逐步完善了對太陽能產業的扶持政策。2009年出臺的《新能源政策》，則在財政刺激、獎勵津貼等方面推動太陽能產業發展作出了規定。[6]

德國于1990年頒布《電力輸送法》規定投資可再生能源領域的企業可以獲得最高相當于投資成本75%的貸款利率優惠。[7]1991年頒布的《電力供應法》通過了“全部收購”、“強制入網”和“規定電價”三項原則，解決了可再生能源入網問題。此后于2000年頒布的《可再生能源優先法》強制要求電網運營商對光伏電力優先購買。

1997年日本頒布的《關于促進新能源利用的特別措施法》對太陽能開發利用制定指導意見和基本原則；同年頒布的《日本電力事業者新能源利用特別措施法》則明確了對光伏電力的利用目標。

2.強制性政策

強制性政策作為強制性工具的重要組成部分，主要包括光伏上網電價政策和配額制。其中光伏上網電價政策(FIT)要求電力公司收購企業或者居民利用光伏發電的多余電力，以抵消企業或者居民從電力公司所購買的電力數，此項政策最早在德國開始實行，后被許多國家所借鑒。配額制要求電力公司必須向市場提供一定比例或者數量的光伏電力，否則將會受到處罰。

(二)自愿性工具

自愿性工具是指目標受眾基于情感上的滿足和自身利益的考慮，在自愿的基礎上采取行動完成預期目標的政策工具，主要包括政府的推廣計劃。這類政策工具完全依靠政策環境的引導和目標受眾的自愿選擇，缺乏有力的約束機制，政策效果難以保證。

1.推廣計劃

為推廣光伏電力并網，美國從上個世紀八十年起就開始實施“PVUSA計劃”，[8]在此基礎上，1997年通過的“百萬太陽能屋頂計劃”，使2010年美國太陽能累計安裝容量達3025MW，減少CO2排放3510kt,增加就業人數1.75萬人，獲得良好的效果。2008年次貸危機之后，為刺激能源行業發展，美國能源部于2009年3月推出價值32億美元的“節能和環保專項撥款計劃”，規定由聯邦政府資助各地方實施節能環保計劃，推廣可再生能源。此后能源部在2011年又分別推出“SUNSHOT”計劃和“SUNPATH”計劃，為降低太陽能發電成本和太陽能企業資金支持作出了努力。[9]

表1 美國“百萬太陽能屋頂計劃”實施規劃

數據來源：中國太陽能產業發展政策現狀、問題與對策

1991年德國為鼓勵居民安裝太陽能設備實施“1000光伏屋頂計劃”，對住戶進行直接的補貼。[10]1998年德國進一步推出了“十萬太陽能屋頂計劃”，計劃預計在六年時間內對十萬戶家庭安裝太陽能設備。[11]

1974年起日本為推廣太陽能利用和技術研發，先后實施了“陽光計劃”和“月光計劃”。為鼓勵居民采用太陽能設備，1993年在前兩項計劃的基礎上，聯合“地球環境技術開發計劃”實施了“新陽光計劃”。

(三)混合性工具

混合性工具是指在最終決定權歸私人部門的前提下，同時參與到政府部門的決策當中去的政策工具，主要包括以下內容。

1.電價政策

電價政策是指政府通過對電價進行調節的方式，對電力公司和用戶進行補貼的政策措施。具體細分包括以下幾種：固定電價政策通過對光伏電力價格的規定，保護太陽能公司的利益；溢價電價政策則是政府針對新能源公司上網競價額外所進行的補貼；綠色電價政策，為政府鼓勵使用光伏電力，對高于常規電力的光伏電力實行電價優惠和補貼；凈電表制度則通過對使用太陽能設備的住戶安裝雙向電流表，實現太陽能設備和電網晝夜交替供電來降低電價。

2.稅收優惠

2005年美國《能源政策法案》針對個人節能的優惠方案，居民選用節能產品可享受500美元的抵免。[12]德國對企業采用光伏系統在增值稅上進行17%的稅收減免，投資太陽能的企業在投資額度上實行12.5-27.5%的稅收抵免。[13]

3.信貸優惠

2008年美國聯邦政府提供60億美元專項資金用于信貸擔保，銀行業提供600億美元對太陽能產業進行貸款。此外，針對不同主體采取有差別的信貸優惠，對中小太陽能公司貸款額度為投資總額的50%，商業投資貸款則為75%。[14]

4.財政補貼

美國對商業建筑安裝太陽能發電設備，給予30%購買補貼，對符合規定節能標準的企業新建筑按每平方英尺1.8美元補助。[15]日本對太陽能技術試驗，按安裝成本50%進行補貼，對使用太陽能光伏系統的家庭，每千瓦補貼7萬日元。[9]

綜合美國、德國和日本太陽能產業政策，從內容上來看主要分為法律法規、強制性政策、推廣計劃、稅收優惠、信貸優惠和財政補貼六個部分。其中法律法規和強制性政策為太陽能產業政策的執行提供強有力保障；推廣計劃的實行是希望產生“以點帶面”的模范效益，推動規?；l展；稅收優惠、信貸優惠和財政補貼則有效降低企業的生產和經營成本。

三、我國太陽能產業政策運用現狀

(一)強制性工具

強制性工具除了立法機關頒布的法律、行政機關出臺的法規等之外，我國還從國家層面描繪了太陽能產業未來一段時間內的發展藍圖，制定了綜合規劃。

1.綜合規劃

從上個世紀開始，中央和地方政府在對太陽能產業的綜合規劃上出臺了一系列文件，逐步形成中央總體把握，地方政府根據各地實際情況具體細化的特點。從上個世紀起相繼頒布了《電力工業科學技術發展規劃》、《資源節約與資源綜合利用“十五”規劃》等文件，將包括太陽能在內的新能源作為重要的發展目標。[8]在原有規劃的基礎之上，為對太陽能產業作出具體的指導，21世紀相關部門又相繼實施了《新能源和可再生能源產業發展“十五”規劃》、《可再生能源發展“十一五”規劃的通知》等。

2.法律法規

為鼓勵太陽能開發與利用，1997年頒布的《中華人民共和國節約能源法》明確要求支持發展太陽能、風能等新能源；為進一步確立太陽能在整個國家建設中的地位，2009年修訂的《中華人民共和國可再生能源法》規定將可再生能源的開發利用作為優先領域。[16]

(二)自愿性工具

我國太陽能產業政策中自愿性工具除了包括太陽能計劃之外，還充分發揮媒體的宣傳力量，這對提高大眾認識，倡導綠色環保的消費行為有重要作用。

1.太陽能計劃

2009年財政部聯合多個部門在我國全面開展“金太陽示范工程”和“太陽能屋頂計劃”，推進我國太陽能技術的進步和太陽能規?；l展。[17]

2.媒體宣傳

充分發揮媒體宣傳的作用，一方面，可以增進消費者對太陽能的了解和認識；另一方面，太陽能企業借助媒體平臺不但可以擴大企業影響力，還能夠針對假冒偽劣太陽能產品進行揭露和打擊，凈化市場環境。

(三)混合性工具

為了更好的配合中央政府對太陽能產業的總體規劃，在混合性工具方面我國各地方政府在結合本地區特色的基礎上，相繼頒布和采取了一些政策措施，使太陽能產業政策真正能夠“落地”，更具有效性。

1.財政補貼

除了在綜合規劃、法律法規、太陽能計劃、媒體宣傳方面對我國太陽能產業進行扶持之外，我國還對太陽能產業進行大量的財政補貼。例如，2013年起在全國建立18個分布式光伏發電應用示范區，實行按發電量補貼。

2.稅收優惠

稅收作為政府宏觀調控的工具之一，能夠直接影響產品的生產、流通、消費等諸多環節，對太陽能產業的稅收優惠，將有效的降低企業的成本，形成強有力的推動力。

3.其他政策

各省市根據自身的特點，為促進太陽能產業發展出臺了系列政策措施，使其成為地區發展新的經濟增長點，如表2所示。

表2 我國部分省市太陽能扶持政策

四、國內太陽能產業面臨的問題

我國太陽能產業在政府的扶持下獲得了快速的發展，2015年太陽能裝機量達到4318萬千瓦超越德國，正式成為全球太陽能裝機量第一(國家能源局，2015)的國家。但是與世界主要太陽能大國相比，我國太陽能產業仍然有很多問題需要解決。

(一)政策工具之間鏈接性較差

我國關于太陽能產業的政策較多，但各政策工具之間在階段和實施步驟上鏈接性不夠。[18]如強制性工具中國家部門先后頒布了多項長期規劃，但是同時期自愿性工具的“太陽能屋頂計劃”和“金太陽示范工程”卻沒有具體明確實施的細節，彼此割裂，缺乏鏈接。

(二)自愿性工具運用不足

從我國太陽能產業政策總體上來看，主要側重于投資與生產、上網輸送和消費,[9]對引導社會大眾采用太陽能的宣傳力度不夠，[1]大眾普遍對太陽能的認識不夠。

(三)政策工具缺乏系統性

目前我國針對太陽能產業采取了一系列的政策措施，但是各政策零散、重復，缺乏完整性和協調性[19]。

第一，政策制定主體不明確，目前我國針對太陽能產業的政策制定主體涉及人大、財政部等多個部門，從中央到地方沒有一個統一協調的機制和專門管理部門，各政策制定主體各行其是。

第二，政策忽視對太陽能配套設施和行業的扶持，太陽能行業并不是一個完全孤立的行業。例如，太陽能產業需要大量的資金投入，這就需要政府在財政和稅收上給予補貼，同時需要銀行等金融機構為太陽能光伏企業提供貸款，保障其資金需求。

第三，缺乏與市場應用的銜接，目前大多數政策都是對太陽能開發與利用展開的，幾乎沒有針對太陽能產品在市場應用的政策措施，由此形成了一片政策真空。

(四)忽視創新體系建設

現階段我國太陽能產業政策側重于生產和消費，研發階段的政策工具運用不足。[3]另外，我國太陽能產業創新能力差，缺乏核心技術，特別是在產品的研發和核心技術上，[20]針對這些弱項，政策應當有所側重，加大扶持力度。

五、優化太陽能產業政策工具的對策建議

我國太陽能面臨發展的諸多問題，要想獲得長遠、健康發展，從政策工具角度來看，可以從以下幾個方面著手。

(一)提高政策工具粘合度

針對一個政策目標在利用各政策工具優勢的前提下，加大各政策工具之間的粘合，形成牢固的政策工具鏈條，防止出現各政策工具互相重合和抵觸的現象。

(二)充分發揮自愿性工具的作用

第一，各級政府結合實際情況，發揮帶頭作用，落實各項太陽能計劃，推廣太陽能產品的運用；第二，加大宣傳力度，太陽能產業的發展最終的目的是方便居民的日常生活，倡導節能環保的生活方式，改善能源消費結構。通過加大對太陽能產品的宣傳，可以讓更多居民接納和使用太陽能產品，引導節能環保的消費行為，最終改變我國的能源消費結構。

(三)提高政策工具的系統性

通過建立協調作用機制平衡各政策工具在太陽能產業各環節中的比重，使政策扶持貫穿于整個太陽能產業鏈。

1.建立從中央到地方的統一專門管理部門，明確政策制定主體，避免政策制定主體多元化、多級化，實行專門化的政策制定和政策監督。

2.完善對太陽能相關配套設施和行業的扶持，特別是放寬金融行業對太陽能產業的貸款限制力度，讓太陽能產業獲得更多的資金支持。

3.加快太陽能產業與市場應用的協同發展，建立一個從資源開采，到產品研發、產品銷售，再到產品消費、售后服務完善的產業體系，使太陽能產業與市場應用相集合，協調發展。[21]

(四)培養專業人才，加強國際交流合作

技術的發展在于創新，創新的獲得在于人才的培養，只有培養出專業的高素質人才，才能形成內在的發展動力，掌握核心技術。針對我國太陽能產業國際競爭力差，缺乏核心技術的現狀，一方面，國家要設立相關專業學科、科研院所，培養相關專業人才，建立研發機制，鼓勵技術創新；[22]另一方面，要加強國際交流合作，學習國外先進技術和經驗，彌補自身的缺陷，做到取長補短，為我所用。[17]

(五)重視對政策工具的跟蹤反饋

任何政策都不可能是一成不變的，它必須依據實際的變化做出相應的調整，只有這樣才能保證政策效用的發揮。同理，太陽能產業政策應根據對政策在實際運用過程中效果的跟蹤、評價和反饋，及時作出科學調整、修改。[17]

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(責任編輯：李瀟雨)

Research on the Optimization of Domestic Solar Industry Policy Tool

WANG Huo-gen,LI Chao

(School of Economics and Management, Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045, China)

Solar energy development and utilization is the future trend of energy development, but it is difficult to overcome all the problems in the development of the industry by reling entirely on market mechanism, so public finance and taxation policy support is needed. This paper analyzes the solar energy industry polies in united states,Germany,Japan and China form the mandatory,voluntary and mixed types of policy tools perspective.It also explores analysis of the main problems facing the development of domestic solar energy industry, and puts forward some countermeasures and suggestions as to how to improve the domestic solar energy industry development.

solar energy; policy tools; industrial policy

2016-08-11

國家自然科學基金“政策支持對農戶應用能源技術決策行為的影響機理研究——以鄱陽湖生態經濟區為例”(項目編號：71263024)；江西省社科規劃項目“農村清潔能源應用效果評估及政策優化——以鄱陽湖生態經濟區為例”(項目編號：13GL07)。

王火根，男，江西農業大學經濟管理學院副教授，經濟學博士，農業產業化研究博士后。

F260

A

1008-2603(2016)05-0023-06