土地承包經營權抵押處置機制構建的思考

馬雪彬，李玲玲

(蘭州大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730000)

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土地承包經營權抵押處置機制構建的思考

馬雪彬，李玲玲

(蘭州大學 經濟學院，甘肅 蘭州 730000)

伴隨著農業現代化進程，農戶土地承包經營權的流轉明顯加快，為了加大對土地流轉的金融支持，土地承包經營權抵押貸款應運而生。在這過程中，土地承包經營權抵押處置機制起著至關重要的作用，完善的抵押處置機制可以促進土地流轉，降低農戶與金融機構的風險。文章主要從基本原則、總體框架、保障等角度來探索建立完善的土地承包經營權抵押處置機制，以促進土地承包經營權抵押貸款的實施，盤活用益物權，落實兩權抵押融資功能，加快土地流轉。

土地流轉；承包經營權；抵押處置；機制

一、引言

伴隨著我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉明顯加快，發展適度規模經營已成為必然趨勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%。土地集約化經營以后，基礎性投入和后期因生產經營規模擴大所要求的流動資金投入都逐漸增大。農業生產者自身的積累不能滿足巨大的資金需求，因此信貸支持是流轉主體獲取資金的主要渠道之一。[1]黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規模經營發展，為了加大對農村土地流轉的金融支持， 2010年發布的《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》中就明確要探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款，近幾年隨著農村土地確權的加快，兩權抵押貸款在一些地區已經開始了試點，但是由于土地承包經營權抵押處置機制尚未建立，金融機構沒有抵押物的處置權、沒有完善的土地承包經營權交易市場等，[2]兩權抵押貸款在試點地區出現了較多的壞賬，這直接影響了金融機構放貸的積極性，增加了金融機構的風險，導致在農村土地流轉過程中，金融機構的信貸支持存在短板。

目前研究主要也集中在農村土地抵押貸款風險的分析及風險防范方面。嚴金海(2007)通過數理分析和計量分析，探討土地抵押融資風險的識別標準、產生原因和防范措施。[3]袁中許(2010)運用擬合類古典分布及Beta-PERT概型，分析了農戶對土地抵押貸款項目經營所面臨的臨界風險概率及臨界損失度期望，建立臨界差額公平保險模型，由此實現農戶、銀行與保險方三方利益的現期穩態均衡。[4]明道江(2014)以三穗縣為例分析了農村土地承包經營權抵押貸款面臨的法律風險、民生風險和金融風險。[5]謝敬(2015)以江西省贛州市為例對兩權抵押貸款試點的突破性進行了分析，提出了相關的政策建議和路徑構想。[6]趙一哲和王青(2015)從金融機構視角出發，分析了金融機構在推行土地承包經營權抵押貸款時的信用風險、抵押物風險以及操作風險，提出加強抵押物價值管理、建立保險制度等管理方法。[7]

但關于土地承包經營權抵押處置機制的研究還較少。事實上，自十八屆三中全會《決定》提出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保功能”以來，作為可供實現抵押貸款的抵押物在風險發生后如何進行處置，一直便是各界關注的焦點。2015年8月24日國務院發布的《賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益》中已經明確指出要建立抵押處置機制以盤活用益物權，支持農村土地流轉。因此，建立并完善兩權抵押處置機制迫在眉睫，具有重大的現實與制度意義,有助于落實兩權抵押融資功能，盤活用益物權，降低金融機構的貸款風險，推動農村土地流轉的加速發展。

二、土地承包經營權抵押處置機制構建的基本原則

(一) 不改變土地使用用途原則

土地在農業生產中具有不可替代的作用，使得耕地成為農業生產中最稀缺的因素，因此，控制耕地減少趨勢，保護耕地非常重要，中央的文件中也多次明確指明土地流轉不得改變土地用途。土地承包經營權抵押處置機制的構建應遵循該原則，在不改變土地使用用途的前提下進行處置，注重對市場上買方的資質考察，加強對受讓人主體資格的審查，確保其有相應生產能力，避免改變土地用途，達到保護耕地的作用。

(二)維護各方權益原則

抵押處置機制的構建應遵循維護各方權益的原則，保障市場主體的合法權益不受損害，促進抵押處置過程的順利進行。其中金融機構作為資金的貸出方，在處置抵押物時，應確保所得價款優先用于償還貸款本息；確保買方在歸屬期享有對土地的使用、收益等權益；保障農戶的承包權益和新型農業主體轉包權益。

(三)因地制宜原則

土地作為一種不動產，其用途等受自然環境、地理位置的影響很大；土地承包經營權作為用益物權，具有期限性。由于土地及土地經營權的這些特殊性，使得土地承包經營權抵押處置機制在構建時必須遵循因地制宜原則，具體情況具體分析，在充分考慮地理位置、經濟發展狀況等基礎上制定符合當地實際的處置辦法和流程。

三、土地承包經營權抵押處置機制的總體框架

(一)土地承包經營權抵押處置機制的參與方

土地承包經營權抵押處置機制的參與方如圖1，主要有政府、金融機構、借款者、中介機構以及土地承包經營權買方，其中借款者包括農戶和新型農業主體兩類，中介機構包括土地承包經營權交易中心和評估機構。

1.政府

政府應起主導作用[8]，其主要職責為：規范土地承包經營權流轉交易市場上各主體之間的活動，明確相應的流程；當政府或市場建立了土地承包經營權流轉交易市場，政府應該制定相應的操作規程、管理辦法，制定統一的土地承包經營權的評估辦法，設置相應職能部門負責交易市場的監管等工作，規范土地承包經營權流轉交易市場的有效運作，保障土地承包經營權交易的順利進行；[9]對交易市場中買方的資質進行考察，使得進入流轉交易市場的買方具備基本的有農業生產能力、不改變土地用途等條件；從法律上明確金融機構的處置權，制定抵押處置相關規定和辦法，出臺相關政策，確保金融機構對土地承包經營權的處置規范化；制定相應的針對農戶和新型農業主體的補償保障措施，明確土地承包經營權處置后相關權益的歸屬問題，以保障農戶的基本土地權益。

圖1 土地承包經營權抵押處置機制的各參與方及其相互關系

2.金融機構

金融機構作為資金的貸出方，當借款合同期滿，借款者惡意或無力償還本息，或借款者死亡或失蹤后法定繼承人拒絕償還本息時，有權對抵押物進行處置，通過將抵押的土地承包經營權協商或通過中介轉讓給買方，以此獲得相應的收益補償；根據政策法規制定符合相應的抵押物處置辦法和流程，按照規范的流程和完備的手續，對符合處置條件的抵押物進行合理的處置，處置過程中應確保農戶的土地承包權等權益不受損害。

3.借款者

借款者主要為農戶以及通過流轉轉入土地承包經營權的合作社、龍頭企業、經營大戶、家庭農場等新型農業經營主體。

在抵押處置機制中，農戶直接將其擁有土地承包經營權進行抵押，歸屬期期滿后收回相應的土地承包經營權，在處置期和歸屬期內農戶僅享有對土地的間接占有和有限制性的處分權。

而新型農業經營主體作為土地承包經營權的轉入方，只有在滿足以下條件時，才能將其轉入的土地承包經營權抵押，即轉入方在經合法程序流轉和登記，取得土地承包經營權證，產權關系明晰且轉出方未禁止土地承包經營權的抵押時，可以在約定的期限內對其轉入的土地承包經營權進行抵押；歸屬期期滿后若轉包期尚未到期，則新型農業主體有權收回相應的土地承包經營權，若轉包期期滿，則農戶有權收回該經營權；在處置期內新型農業主體對土地的直接占有、使用權以及受益權讓渡給了金融機構，在歸屬期內相應權利則由金融機構讓渡給買方。

4.中介機構

土地承包經營權抵押貸款處置機制中的中介方主要指土地承包經營權交易流轉中心和評估機構。

土地承包經營權交易中心是買方和賣方(轉出方與轉入方)之間的橋梁，在抵押處置中實現金融機構賣出土地承包經營權、市場上的買方買入土地承包經營權的活動。在交易市場上以評估價格為基礎，及時收集發布流轉交易信息，包括買方、賣方的信息等，搜尋合適的買方和賣方，組織流轉拍賣等交易活動以達成交易，推動土地承包經營權的流轉。

評估機構主要職責為根據相關政策規定制定具體的因地制宜的評估辦法和評估標準，根據當地實際情況，在考慮當地經濟發展情況、土地所處的地理位置等實際情形的基礎上，公平公正的對金融機構將要處置的土地承包經營權的價值進行合理的評估，以確定其市場價格，從而為土地承包經營權交易中心提供抵押物的參考價格。

5.土地承包經營權買方

土地承包經營權的買方為市場上對土地承包經營權有需求的單位或個人，通過交易市場上發布的信息通過中介平臺買入金融機構處置的土地承包經營權，或者直接代替借款者向金融機構償還貸款而從金融機構獲取所需的土地承包經營權。通過購買土地承包經營權，買方享有該土地的直接占有、使用權以及受益權，同時在相應期限內還應承擔占有土地期間的特定義務，并直接對土地的承包人負責。

在土地承包經營權抵押處置機制中，當借款者到期無力償還本息，土地的承包經營權由金融機構通過交易市場或者通過協商或者直接轉讓給買方后，借款者喪失在歸屬期的土地承包經營權，在相應的期限內，農戶僅擁有土地的間接占有和部分處分權，新型農業主體則不再享有該土地的任何權利，該土地的直接占有權、使用權以及收益權由金融機構直接讓渡或通過中介機構間接讓渡給了買方。

(二)土地承包經營權抵押處置機制的運行

土地承包經營權抵押處置機制的運行是指組成該機制的各個組成部分是如何工作，各個組成部門之間的聯系以及相應的運作流程等，主要包括兩個階段(如圖2所示)：第一階段為金融機構處置抵押的土地承包經營權；第二階段為農戶土地承包經營權的收回。

圖2 土地承包經營權抵押處置機制的流程

1.金融機構處置抵押的土地承包經營權

金融機構對抵押物的處置主要有兩種方式，即協商處置和中介處置。

協商處置為當借款者到期不能償還貸款本息時，金融機構對不通過流轉交易中心直接將土地承包經營權轉讓給買方。金融機構直接將抵押的土地承包經營權轉讓給買方，或當村集體經濟組織或其他具有合法資質的中介機構有意向購買該土地承包經營權時，金融機構直接與其進行協商收購，通過轉讓、變更、變現等方式處置，所得價款全部用于償還貸款本息。

金融機構對抵押的土地承包經營權的中介處置即為將抵押物置于流轉交易中心掛牌交易或通過拍賣方式對抵押物進行處置。金融機構一般將抵押物置于交易中心掛牌交易或進行拍賣，由評估機構對其價值進行重新評估，交易中心組織土地承包經營權的拍賣、掛牌等活動，市場上的買方根據自身需求，通過交易中心的平臺，從金融機構有償取得該土地承包經營權。

其中抵押物處置的形式主要有以下三種：(1)轉讓，即依法通過交易市場將抵押物轉讓以獲取轉讓收益來清償貸款本息；(2)變更，即通過交易市場變更土地經營人，由新的土地經營人即買方來履行償還貸款的義務；(3)變現，即通過交易中心將抵押的土地承包經營權拍賣或以其他形式變現。在不損害原承包人利益的情況下，所得價款金融機構享有優先受償的權利。優先受償后，不足以償還借款本息的，金融機構對不足部分有權向借款人進行追償。

2.到期后農戶承包經營權的收回

當借款者為農戶時，在金融機構將抵押的土地承包經營權處置給買方后，在合同約定的抵押處置后買方享有該土地的直接占有、使用權和受益權的歸屬期①內，土地承包經營權證歸屬于買方。其中歸屬期為抵押貸款合同中約定的金融機構處置承包經營權后，買方享有相關權利的期限；歸屬期的起始時間為金融機構處置期②期滿即買方購買承包經營權開始日。歸屬期期滿后，買方應持土地承包經營權證到相應的土地登記管理部門辦理登記并將該權利憑證交付登記管理部門，由登記管理部門通知農戶，將相關權利憑證歸還給農戶。若歸屬期期滿后，農戶選擇有償退出土地承包經營權，應征得集體組織的同意，由相應的集體組織與農戶共同辦理登記等手續。

當借款者為新型農業經營主體時，在金融機構將抵押的土地承包經營權處置給買方后的歸屬期期限內，新型農業主體享有的土地直接占有、使用權、受益權以及權利憑證均由買方享有(此時，歸屬期小于承包期)。買方購買的土地承包經營權到期后，若新型農業經營主體的轉包期尚未期滿，則買方在登記后，土地登記管理部門應將權利憑證交付給新型農業主體，若轉包期已滿，則應交付給農戶。

四、土地承包經營權抵押處置機制運行的保障

土地承包經營權抵押處置機制是土地承包經營權抵押貸款鏈條上的重要一環，是土地承包經營權抵押貸款實施的最后一步，對土地承包經營權抵押貸款的順利實施起著至關重要的作用。因此，土地承包經營權抵押處置機制的構建依賴于土地承包經營權的確權、評估、交易市場的建立等方面的保障。

(一)制度保障

1.抵押制度

完善的抵押制度是抵押處置機制實施的首要前提，只有金融機構被賦予抵押物的處置權、建立完善的抵押制度，抵押處置機制才能有效實施，否則，抵押處置機制便是一具空殼。如今，《物權法》《土地承包法》還沒有明確規定土地承包經營權的處置權利，因此，應從法律上明確土地承包經營權抵押的主體、客體、權利、方式等，規范抵押流程，明晰土地承包經營權的抵押效力以及金融機構抵押物的處置權；確定抵押物處置糾紛的解決程序和適用范圍等，制定土地承包經營權抵押處置的法律規范，明確土地承包經營權的處置。

2.承包制度

土地承包經營權抵押處置機制中抵押物的處置直接表現為土地承包經營權權利憑證的交易流轉，因此，土地承包經營權抵押處置機制順利構建需以土地確權、登記、頒證為基礎。政府應建立完善的土地確權、登記、頒證制度，明確登記、頒證的程序以及所需的材料、手續等，完善土地承包經營權證的發證、登記工作；建立發證后的管理制度、信息化的管理系統；完善承包合同，建立健全土地登記系統和檔案管理制度。

3.交易制度

交易制度包括評估和交易兩方面，建立完善的交易制度需制定規范合理的評估指標體系、原則，明確土地承包經營權價值的評估方法和評估標準，建立一套完整的“委托—調查—評估—出具報告—確認—歸檔”的評估體系；制定相應的交易規范，明確相關交易程序，制定合理的確定處置期和歸屬期的方法和依據，保障土地承包經營權有序、公平流轉交易。

(二)基礎條件

1.土地的確權、登記、頒證

各個部門應按照責任分工，依照規章制度，有序的對農村土地及土地承包經營權等權屬進行確權、登記，據實頒證，[10]對于不同形式的流轉交易均要在登記管理部門進行完備的登記手續后才能進行土地承包經營權證的移交，以確保所有土地權屬的轉讓、變更等都有跡可循，使土地及土地承包經營權等權屬均具有證明文件，為金融機構處置抵押物提供依據。

2.合理的土地承包經營權價值評估

評估機構根據農村土地承包經營權類型、租金繳納方式、流轉市場發育等情況，選用適當的評估方法進行評估測算。對于土地承包經營權流轉市場發育較充分的地區，可采用市價法進行評估，對于土地承包經營權市場交易較少的地區可以采用成本法或收益法進行評估。此外可以根據各地區的實際情況選取年預期收益、恰當折現率、使用年限、租金等指標來對土地承包經營權的價值進行測算。

3.健全的土地承包經營權交易市場

無論土地承包經營權交易市場時由政府來主導建立還是由市場來建立，政府均應制定規范的流轉交易程序，該交易市場應由抵押中心、產權收儲中心、產權交易中心組成，分別負責抵押的土地承包經營權的抵押、產權管理、交易。

4.完善的風險補償機制

金融機構在對抵押的土地承包經營權進行處置時，當土地承包經營權價值不能彌補貸款本息時，不可避免的會承擔相應損失。因此，應建立完善的風險補償機制，金融機構應加強貸后管理，主動及時的了解市場交易信息，政府應根據各地實際情況，建立適宜的補償機制，加強對金融機構的補償和支持，在財政、稅收等方面給予一定的優惠，增加金融機構參與的積極性，降低其承擔的損失。

注 釋：

① 歸屬期為合同約定的買方購買土地承包經營權，享有相應權利的期限。

② 處置期為約定的土地承包經營權抵押貸款到期日至買方購買日期間金融機構處置抵押物的期間。

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〔3〕 嚴金海.土地抵押、銀行信貸與金融風險：理論、實證與政策分析[J].中國土地科學，2007(1):17-23.

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〔9〕 張龍耀，楊軍.農地抵押和農戶信貸可獲得性研究[J].經濟學動態，2011(11)：60-64.

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(責任編輯 吳 星)

The Thinking on Building Contracted Management of Land Mortgage Disposal Mechanism

MA Xue-bin, LI Ling-ling

(Lanzhou University, Lanzhou, Gansu 730000)

Along with the process of agricultural modernization, the right to the contracted management of land circulation has quickened significantly. In order to increase the financial support for land circulation, the right to the contracted management of land mortgage arises at the historic moment. In the process, the contracted management of land mortgage disposal mechanism plays an important role. Improve the mortgage disposal mechanism can promote the land circulation, also can reduce the risk of peasant household and financial institutions. This article mainly from the basic principle, overall framework and safeguard to explore establishing the perfect right to the contracted management of land mortgage disposal mechanism, so as to carry out the implementation of the contracted management of land mortgage and speed up the land circulation.

land circulation; right to contracted management; mortgage disposal; mechanism

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.014

2016-05-25

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.014.html

時間：2016-08-20 15：30

馬雪彬(1961—)，女，吉林敦化人，蘭州大學經濟學院副教授，主要研究方向為財政金融。

F311

A

1007-6875(2016)04-0068-05