公眾參與城市社區減災研究
——基于蘭州市社區的實證分析

張夢茜，韓雪婉

（1.中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070；2蘭州大學 管理學院，甘肅 蘭州 730000）

公眾參與城市社區減災研究
——基于蘭州市社區的實證分析

張夢茜1，2，韓雪婉2

（1.中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070；2蘭州大學 管理學院，甘肅 蘭州 730000）

文章通過對蘭州市社區減災中公眾參與的實地調研，了解城市社區的減災概況及公眾參與社區減災的情況，對于公眾參與社區減災的內容、方式等進行調查，了解公眾參與的主要方式及途徑，探析公眾參與社區減災的意愿及參與過程中遇到的障礙等并進行相關性分析，總結出現實中社區減災公眾參與存在的問題并提出應對策略，為公眾進一步參與社區減災提供解決思路及方法。

城市社區；減災；公眾參與

一、引言

社區是社會的基本單元，也是災害影響的最小社會單元。當前，社區已成為災害應對的主要場域，國際國內社會普遍認為社區減災是抓實減災工作的重要途徑。作為社會有機體的最基本單元，社區是由許多不同的社會群體和組織構成。這些群體和組織一般包括：家庭、鄰里、社區內單位、學校、社會團體等。當城市遭受災害侵襲時，社區當中的這些群體一方面是災害的直接承載體，另一方面也是抵御災害、減災救災的主體。在危機發生時，社區中的減災主體第一個做出反應，并在受災地區的努力重建中堅持到最后[1]。

社區減災主要依靠社區居民主動參與，通過政府部門的引導，與社區組織、非政府組織等相互協作，共同進行社區防災減災建設[2]。實踐證明，面對突發性危機，基層社區通常能采取更有效的減災行動，從而降低自然災害、人為災害以及各種突發事件的威脅。在社區中公民積極參與社區減災應急預案的制定、減災項目、風險評估、資源分配等，維護自己的人身安全以及保障利益。公眾參與社區減災，能夠增強自我防護意識，了解社區風險源，識別致災因子。同時，通過社區開設的教育培訓活動學習社區減災的專業知識，有效減輕災害的影響。然而目前，有關社區減災中公眾參與的研究較少，理論研究上并沒有明確公眾參與城市社區減災的內容，在實踐中也未明確公眾參與的具體方式、公眾參與狀況的評估等。本文通過對蘭州市社區減災中公眾參與的實地調研，了解城市社區的減災概況及公眾參與社區減災的情況，對于公眾參與社區減災的內容、方式等進行調查，了解公眾參與的主要方式及途徑，探析公眾參與社區減災的意愿及參與過程中遇到的障礙等并進行相關性分析，總結出現實中社區減災公眾參與存在的問題并提出應對策略，為公眾進一步參與社區減災提供解決思路及方法。

二、研究設計與比較分析

（一）研究設計

1.樣本選取。基于調查研究的便利原則，本文在蘭州市選取了三個典型社區，采用問卷調查的方式對社區減災中公眾參與情況進行調研。自2008年起，蘭州市每年都有若干社區成功申請成為全國綜合減災示范社區，其中大部分為居委會式的城市社區，為保證研究具有普適性意義，筆者從蘭州市綜合減災示范社區中選取的社區均為城市社區，同時為了使研究具有對比性，選擇普通社區作為對照組。選取三個社區作為主要研究對象，其中一個為普通社區，未申請全國綜合減災示范社區——蘭州市城關區皋蘭路街道王家莊社區；其他兩個為全國綜合減災示范社區，分別是蘭州市城關區東崗西路農民巷西社區、蘭州市城關區皋蘭路街道耿家莊社區，二者申請成為綜合減災示范社區的時間分別為2014年、2011年。

2.問卷設計。問卷包括三部分內容：第一部分是公眾的基本情況；第二部分是公眾對于社區減災總體概況的評價、滿意度、參與意愿；第三部分是減災公眾參與情況調查。

（1）基本情況：包括年齡、性別、職業、受教育程度、收入、在社區居住時間。

（2）公眾對于社區減災概況總的認知、滿意情況及參與社區減災意愿。

（3）社區減災中公眾參與情況調查，包括社區減災中公眾參與內容、方式、參與意愿、參與途徑和參與障礙調查。

問卷調查是在2016年1月至3月進行，三個社區共發放問卷450份，每個社區發放問卷150份。耿家莊發放150份，回收150份，剔除9份無效問卷，有效問卷141份，有效回收率94%；王家莊發放150份，回收150份，剔除9份無效問卷，有效為141份，有效回收率94%。農民巷西發放150份，回收149，7份無效，有效問卷142份，有效回收率94.6%。樣本總體情況如表1所示。

表1 調查樣本基本情況

（二）公眾參與社區減災情況的對比分析

1.社區條件對社區減災公眾參與的影響分析。圖1反映三個社區公眾對于社區減災相關知識的了解程度。從圖1中可以看出國家綜合減災示范社區的居民對社區減災知識的知曉程度遠比非減災示范社區要好。由于減災社區每年都需舉辦減災活動，在國家減災日舉辦宣傳教育活動，這一點使得耿家莊社區作為較早申請成為綜合減災示范社區在公眾普及減災知識、開展減災活動等方面比其他兩個社區好，從而使得公眾對社區減災概況知曉程度相對較高。

2.3 超聲檢測指標異常的283例胎兒中，其中NT增厚但不合并三尖瓣反流或靜脈導管a波異常者152例，隨訪結果為不良妊娠結局胎兒39例，發生率為25.7%(39/152)；NT增厚同時合并三尖瓣反流或靜脈導管a波異常共74例，隨訪結果為不良妊娠結局胎兒33例，發生率為44.6%(33/74)，兩組間比較差異有統計學意義(P<0.05)，見表2。

圖1 公眾對社區減災概況了解度

公眾對于社區減災概況的滿意度情況如圖2所示。王家莊社區中對社區減災狀況不滿意的比例要高于耿家莊社區和農民巷西社區，而農民巷西社區的不滿意比例比耿家莊社區要高，這表明在申請成為國家綜合減災示范社區之后，公眾對于社區減災的滿意程度有所提升，而較早申請成為國家綜合減災示范社區的耿家莊社區的不滿意比例最低。相對的，對社區減災概況滿意的比例也是較早申請的耿家莊社區高于較晚申請綜合減災示范社區的農民巷西社區，這兩者的滿意率同時高于未申請減災社區的王家莊社區。調查結果顯示，申請成為國家綜合減災示范社區對于提升社區公眾的減災滿意程度有一定的推動作用。

圖2 公眾對于社區減災概況的滿意程度

公眾參與社區減災的意愿程度如圖3所示。通過三個社區的參與意愿調查發現，公眾對于參與社區減災活動充滿熱情，無論是綜合減災示范社區還是非綜合減災示范社區，其參與意愿都較高。這表明近年來，公眾參與社區減災已經得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的新格局，公眾參與的基礎在不斷擴大，公眾的參與熱情逐日高漲。

圖3 公眾參與社區減災意愿程度

2.公眾參與社區減災活動的途徑分析。由于不同社區開展社區減災活動的重點不同，導致公眾了解社區減災的主要途徑有所區別（見圖4）。農民巷西社區相對于耿家莊社區開展了更多的社區專業講座及發放宣傳資料的活動，使得公眾通過這兩種途徑了解相關減災知識的比例較高。這也充分說明了公眾了解社區減災相關信息的途徑以及參與減災的方式主要取決于社區開展的相關活動。社區開展豐富多樣的社區減災活動以增加公眾對于社區減災的認知度與了解度至關重要。公眾了解途徑首先是宣傳欄，其次是社區發放資料，而從社區開展的專業講座、電視手機短信等媒體發放的防災減災知識、從朋友鄰居處知曉相關減災信息的公眾比例則較少，圖4表明公眾還是依賴于傳統的宣傳方式知曉相關信息，而隨著科學技術的發展及信息化趨勢，其他方式途徑的減災宣傳則較為匱乏。調查結果也表明由于公眾了解社區減災的途徑單一，從而導致公眾參與社區減災缺乏深度和廣度，參與效果十分有限。

圖4 公眾了解社區減災途徑

3.社區公眾參與社區減災活動的障礙分析。三個社區中公眾認為自身參與社區減災障礙均為沒時間參與社區減災、不具備減災相關知識及完全不了解社區減災相關情況。亦有少部分公眾認為參與途徑的缺失及參與認知的偏差是自己參與社區減災的主要障礙。對于社區公眾來講，參與社區減災活動最大的障礙是不具備相關減災知識以及沒有時間參與其中，不完全了解情況也影響著公眾對于社區減災的參與。調查數據表明當前公眾參與社區減災的成本偏高，公眾參與社區減災需要付出一定的時間、精力、體力和金錢，同時還可能要放棄一些機會和閑暇，這些都構成公眾參與社區減災的成本。同時由于受到公眾自身的素質，對減災知識的掌握程度、理解程度以及對政策目標實現的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響，使得現實中公眾參與社區減災的能力也與參與要求不相符合，參與效率低微。所以要改善公眾參與，重點還是要降低公眾參與的成本以及加強相關減災知識政策的宣傳和教育。

三、制約公眾參與社區減災的原因分析

（一）風險評估及預案制定演練中公眾參與程度較低

在社區的實際減災活動中，公眾參與相關風險評估表現為參與社區災害風險的排查工作，對于致災因子的風險分析和承災體易損性評價等。通過調研數據可以知曉三個社區的公眾對于社區風險評估及社區災害風險地圖的制定、參與社區應急預案的編制等減災活動的參與是非常有限的。對于社區災害風險地圖的知曉率還不到半數，在風險災害排查工作中公眾的參與率也是極低，對社區內是否有應急預案，耿家莊作為較早申請社區，社區內公眾對于應急預案的知曉率要高于較晚申請國家綜合減災示范社區的農民巷西社區，也高于沒有申請的王家莊社區。對于三個社區開展的應急預案演練工作，各社區參與率極低，參與到其中的公眾比例也差距較大，耿家莊社區、農民巷西社區、王家莊社區的比例分別為11.3%、5.2%、2.1%。根據對社區工作人員的訪談，只有部分的樓棟長及社區工作人員參與了社區災害風險的排查工作，極少數的人參與了社區災害風險地圖的制定及預案編制。由于這方面參與效率的低下直接導致了社區公眾對社區減災的工作表現出完全不了解情況，三個社區的居民在這一選項上表現出驚人的一致（見圖5）。

圖5 公眾參與社區減災障礙

（二）公眾參與內容及方式單一

根據國家減災委頒布的申請國家綜合減災示范社區標準，公眾能夠參與到社區減災開展的活動可以總結為社區災害風險的排查及社區災害風險地圖的制定工作、社區應急預案的討論與制定、社區應急預案的演習工作、社區內開展的防災減災宣傳教育與培訓活動、加入社區防災減災志愿者隊伍等，而申請國家綜合減災示范社區標準也明確要求采用居民參與的形式以完成社區內各類災害風險的排查工作。但是筆者通過調研發現，社區內參與社區災害風險排查工作的主體仍然是以政府為主體，參與公眾的比例最高為農民巷西社區的21.6%，其他兩個社區公眾參與排查風險災害的比例遠低于這個比例。在實際的社區減災過程中，三個社區公眾參與社區減災的內容大部分為參與社區舉辦的防災減災宣傳教育活動，在國際減災日發放減災宣傳資料，召集社區內熱心居民聽 防震、消防等專業講座，與其他國家公眾參與減災的具體內容方式相比，國內社區減災方式則比較匱乏，形式單一。

（三）公眾參與社區減災的認知障礙及條件制約

公眾參與社區減災，不僅僅是積極參與社區舉辦的相關減災活動，更重要的是切實參與到社區減災相關政策制定，發揮能動作用。但是首先在社區減災的認知上，公眾就存在著不了解社區減災相關知識的認知障礙，以及社區減災政策應由政府或者專家制定公眾無法參與其中的認知偏差。在訪談中公眾表示減災政策制定等相關減災內容肯定也必須得由政府來做，一方面他們認為自身不具備減災專業相關知識，另一方面受時間所限無法參與到其中。社區公眾認為自身在社區減災中應發揮的作用就是聽從社區安排，對于各項減災活動的參與態度處于比較被動的地位。在調研中筆者亦發現社區減災志愿者隊伍的建設虛置現象較為嚴重，志愿者隊伍里的名單大部分是由社區工作人員組建，也有的以黨員為主，對于這些志愿者是否真正參與了社區減災的幫扶活動，答案也是不明確的，公眾對于是否自己能夠成為志愿者來進行專業的活動也表示懷疑，存在著認知上的障礙。

公眾參與社區減災的現實條件制約包括溝通渠道的限制、參與機制的不完善等。從實際調研結論來看公眾參與社區減災的意愿較高但實際參與度較低，參與社區減災的障礙也較多，集中在不具備減災相關知識以及由于工作家庭生活等原因而沒有時間參與社區減災活動。公眾參與社區減災途徑的單一、溝通渠道的不暢、參與能力不足以及參與成本偏高使得在實際的減災實踐中公眾無法充分表達自己的建議，也無法參與到社區開展的諸多減災活動中。

四、城市社區減災中公眾參與的培育策略

（一）完善公眾參與城市社區減災相關制度

構建有效保障公眾參與城市社區減災的制度，對城市社區減災的進一步發展有著重要作用。要從拓寬公眾參與渠道，加大社區減災資金投入力度、完善社區減災資金籌集制度等方面展開。

1.拓寬公眾參與渠道。城市社區要在制度層面上保障公眾參與社區減災，為公眾參與相關減災活動提供信息暢通的參與渠道，拓展公眾參與減災平臺，完善公眾參與機制。以制度化方式規范公眾參與社區減災的主要內容、參與的方式、參與路徑等，構建公眾參與社區減災的制度化、程序化參與渠道，扶持非營利組織等第三方組織作為公眾參與社區減災的組織平臺，以整合公眾的意愿、意見，參與到社區減災中來。同時，社區也應廣泛鼓勵專家、學者等參與[3]。綜合減災示范社區內到崗的社區災害信息員必須做到專人專用，負責公眾與管理層、專家的溝通，確保公眾擁有知情權并動員公眾廣泛參與，提高公眾參與效能。美國聯邦應急管理署（FEMA）在這方面是在社區內設置社區應急反應小組（CERT），其目的在于向社區公眾傳授可能影響社區的危險事件的災害準備事項。訓練社區公眾應對災難的基本相關技能，包括簡單的災害醫療操作、日常的防火安全等。當危機發生后，CERT成員可以根據學到的應急知識為周圍人員提供幫助。該計劃鼓勵CERT成員在應急準備階段擔負起更加重要的角色，并為相關應急機構提供支持。在城市社區減災中我們可以借鑒CERT計劃，設置城市社區應急反應小組，進行相關的減災培訓活動并為合格的人員頒發相關證書并邀請其參與城市社區減災，為公眾參與減災提供更加專業、暢通的渠道。

2.完善城市社區減災資金籌集制度。要完善城市社區防災減災資金投入機制，拓寬城市社區減災資金投入渠道，加強社區相關基礎設施、科普宣傳、教育培訓的經費投入。但是城市社區防災減災方面資金投入都較少，所調研的綜合減災示范社區的每年投入資金只有3 000元～5 000元不等。在調研過程中，受訪問調查的社區工作人員表示社區減災資金的主要來源為上級政府部門、街道辦事處的撥款，也有一部分熱心的老黨員進行的捐款，但是數額都不大。資金投入項目中制作并發放蘭州市市民防災減災手冊、制作防災減災標語條幅、進行防災減災培訓等居多，而社區危舊房的翻建、購買防汛、抗震物品需要較多的資金投入。而社區工作人員也并沒有明確說明社區公眾在自身家庭備災中做好基本救援的工具——譬如逃生繩、收音機、手電筒等——這一資金來源。

由此要加大城市社區減災資金投入力度，完善城市社區減災資金籌集制度，需要政府、非營利組織貢獻力量，同時要完善城市社區減災資金籌集制度，做好城市社區減災資金的分配工作，在減災資金使用方面確保落到實處、專款專用。

（二）培育公眾參與城市社區減災能力

1.培育公眾參與城市社區減災意識。要分層次對城市社區公眾參與意識進行培訓，加強中小學生在校的防災減災意識培育，注重理論和減災實踐能力的結合；要以單位為主體培育工作人員的參與防災減災意識；離退休人員具有較多的時間參與到社區防災減災中來，需要社區加以正確引導。在鼓勵公眾參與的同時要加強防災減災教育培訓，這作為提高減災能力的基礎，同時也是公眾風險意識的養成措施，防災減災教育要強調學校工作與公眾養成防災意識相結合。要讓公眾認識到社區防災減災的相關措施、活動均是為了社區公眾自身的生命及財產安全，城市社區減災在根本上維護的是公眾自身的利益。公眾參與社區減災意識的增強是提升公眾參與能力的重要途徑，公眾具有參與減災意識才能夠積極主動地參與到城市社區減災活動中來，才能切實提高減災能力。

2.培訓公眾參與社區減災技能。要培育公眾參與城市社區減災的能力不僅要鼓勵其參與社區風險評估，也要促進其參與社區減災政策制定。不同社區所處地域和面對災害風險的不同使得居民有了基本的應對災害的經驗，社區居民對自己居住社區的脆弱性、致災因子及自身應對災害的能力有著切身理解，在風險評估中可以提出自己的見解并且可以提供相關資源以供配置。同時，專家在社區風險評估中也起著重要作用，專家豐富的專業知識與社區居民的經驗相結合，制定出更符合實際的災害風險地圖及應急預案。政府在制定相關政策的時候應該考慮將公眾納入政策制定體系以使其更好地服務公眾。大部分公眾對居住環境附近存在的安全隱患和危險源非常關心，應該確保可靠途徑來使其獲取相關知識，保障自身對危險的知情權，以做好心理準備，在災害來臨時有所準備而不至于太過慌亂，影響后續的急救與互救活動。鼓勵社區公眾充分參與到城市社區風險評估及城市社區應急預案的制定過程，提升公眾參與城市社區減災的技能，是實現公眾參與的重要途徑。

（三）建立城市社區合作伙伴關系

1.促進政府及社區間聯動減災。城市所具有的聚集性和流動性較強的特征使得城市中存在著大量的組織網絡，這一組織關系的存在一方面需要政府在資源配置中更加注重在不同政府部門、不同地域間相整合，另一方面，城市社區中社會資本對社區減災的支持使得政府及社區間具備了相互協調聯動進行減災救災的可能性。

政府及社區間建立聯動防災減災機制，實現減災資源互補與共享。在美國的《加利福尼亞防災與民防系統行政首腦互助協議》由加州的所有自治市、58個縣和州政府共同簽訂。協議明確要求，一旦災難發生地所擁有的資源不足以應對危機，簽約各方都應盡己所能，通過互助系統向其提供資源、設施和服務等各項協助，互助服務涵蓋了消防、治安、醫療保健、通信系統、交通運輸、供水、道路和其他公共事業領域。在加州，從地方政府到州政府都加入了互助項目，因而形成了覆蓋全州的互助系統。除此之外，在一定專業領域還存在特定的互助系統，包括消防互助、執法互助和醫療互助等。這種制度化的應急互助機制，有助于實現應急資源的合理流動和優化配置，從而提升了政府應急處置的能力。

地方政府也與私人企業簽訂災前協議，以合作的方式進行救災必須物資的準備，適應市場經濟準備救災物資。由此可知并不是每一個社區都必須準備相關的防災減災基礎設施、物資、救援人員等，可以在地域相近、災害類型相似的社區之間簽訂互助協議，實現社區防災減災資源的共享，也可以在不同的社區準備不同的救援物資、救援隊伍等，聯動減災中實現互補，最大限度利用相關資源、降低成本。

2.促進社區與家庭聯動開展減災活動。社區開展減災活動應盡量鼓勵家庭成員一起參與，共同學習防災減災知識，參與應急預案的演練。將家庭納入應急管理，有助于提升社區公眾自救互救能力，降低災害帶來的嚴重后果[4]。要提高家庭諸多成員間，更重要的是家長跟孩子之間的救護能力。

城市社區可以利用周末在學校范圍內開展家長與孩子共同參與的社區減災活動，增強相關活動的趣味性、知識性，讓孩子帶動家長參與，在培育孩子減災意識的同時也使得家長增加了相關知識，并解決了公眾所認為的沒有時間參與這一主要參與障礙。實踐中，社區減災能力亟待加強[5]，社區減災能力提升要更加重視社區活動的多樣化，同時要加強社區內弱勢群體對于社區減災活動的參與，例如老年人、孩子、殘疾人，可以增長相關自救的知識，更有利于弱勢群體保護自身免于災難的傷害。因為減災的目的是使公眾更好地保護自己，避免災難，參與就是實現公眾自救的最佳手段。

[1]薩尼·拉莫斯·杰吉勞斯.基于社區的災害風險管理：國際經驗.中華人民共和國民政部和聯合國駐華機構災害管理小組.社區減災政策與實踐，2009，12：58-59.

[2]徐娜，2010.“中國式”社區減災[J].中國減災（5）：14.

[3]Davidson CH，Johnson C，Lizarralde G.Truths and mythe bout community participation in post-disaster housing projects[J].Habitat International，2007，31（1）：100-115.

[4]申霞，2012.基于利益相關者參與的區域應急管理模式研究[J].新視野（4）：63-66.

[5]Xiaotao W U.Multi-hierarchical Grey Evaluation System for Urban Community Disaster Mitigation Capability[J].Science&Technology Review，2011，29（7）：69-73.

（責任編輯：C 校對：L）

C916

A

1004-2768（2016）09-0105-05

2016-07-13

張夢茜（1983-），女，甘肅蘭州人，中共甘肅省委黨校公共管理教研部講師，蘭州大學管理學院博士研究生，研究方向：公共危機管理、政府績效管理；韓雪婉（1988-），女，甘肅定西人，蘭州大學管理學院碩士研究生，研究方向：公共危機管理。