唐山市中心區城市綜合執法管理面臨的問題及對策研究

摘 要隨著唐山市經濟迅速發展，唐山城市化建設也進入快速發展時期。快速的城市化進程給城市管理帶來了諸多難題和社會壓力，唐山市為了適應城市管理發展，在2008年成立了唐山市城市管理綜合執法局，在執法領域行使相對集中的行政處罰權，解決執法領域內存在的一些問題。然而，由于城市執法管理發展滯后，目前的城市執法管理水平已經不能適應城市化發展和社會百姓的需求，在城市執法工作中暴力執法和暴力抗法事情時有發生。如果不能有效解決城市執法管理遇到的這些問題，那么不但難以實現成立城市執法局的初衷，還會更加激化一些社會矛盾，妨礙唐山的經濟發展和城市建設。

【關鍵詞】城市管理；行政執法；唐山市

1 城市綜合執法管理存在的問題

近年來，唐山市城市管理不斷發展，政府職能不斷擴展，政府部門之間利益博弈現象十分突出，一些部門經常把不容易管理、可能與弱勢群體發生沖突的事情交給城管去解決，比如攤販問題、違規建筑等等，這些事情增加了城市綜合執法管理的難度，尤其是一些流動商販更讓城管頭疼不已。在唐山市城市管理過程中，曾經出現煤醫道賣紅薯老人給城管下跪的情形，這種極端抗法事件在網上引起了媒體和百姓的關注，對唐山市城市精神面貌和城管形象產生了嚴重的負面影響。

1.1 粗暴執法

在城市執法管理中，粗暴執法是目前最受社會關注的問題。由于唐山城市綜合執法工作起步較晚，執法管理發展還不完善，在城市執法過程中，粗暴執法現象依舊存在。粗暴執法往往采取單一的執法手段和方式，在唐山執法機構中往往將執法工作當做政府部門行政權力的一種工具，缺少科學的管理理念和管理方式，更沒有明確的法律或者規章制度對其加以限制約束。因此，這種粗暴野蠻的執法方式是唐山城市綜合執法工作中普遍使用的手段，通過奪取被管理者的生產資料，強迫他們停止經營，從而達到執法工作的目的。另外，還有一部分執法人員利用職務之便追求私利，通過單純的收繳罰款方式來滿足自己的經濟利益，在對方上繳罰款后依舊允許其進行違規的經營活動。在監管流動商販的問題上，政府往往采取運動模式，在一些帶有政治性的規范市場行為中，強有力的整治活動會對市場治理產生短期影響，長期效果并不明顯。在市場經濟為主導的社會中，城市執法管理工作只依靠以國家強制力為支撐的處罰方式已經不能滿足社會發展需求，這種野蠻的粗暴執法行為嚴重影響了政府形象，并且脫離了執法工作的正常軌道，不僅對執法者自身的形象產生了負面影響，而且還激化了社會矛盾，影響社會穩定，不但難以達到執法目的，反而會進一步激化社會矛盾，促使被執法者發生暴力抗法行為。

1.2 暴力抗法和非暴力抗法

最近幾年暴力抗法和非暴力抗法事件日漸增多，已經成為妨礙唐山正常執法工作的問題。被執法者企圖通過這些手段來抵抗法律從而達到個人目的，這種行為還會讓其他違法者產生效仿既能解決問題的錯覺，嚴重影響了社會道德風范和價值觀。然而，我們還要看到，在暴力抗法和非暴力抗法阻礙執法工作事件日漸增多的背后，不單單是被執法者為一己私利而產生的抵抗行為，還可能會是我們執法工作或者執法人員存在問題。因此，深刻分析暴力抗法和非暴力抗法原因，解決其對執法工作帶來的難題，對城市執法工作有及其重要的影響，杜絕類似煤醫道下跪老人事件再次發生。

1.3 回潮現象

隨著城市綜合管理部門的不斷發展，城市綜合執法工作內容難度不斷增加，管理對象更加復雜，城管的工作任務幾乎都是難以治理的，回潮現象十分嚴重。

就拿擺攤設點和違規建筑問題來說，在近幾年內，唐山市多次開展專項整治行動，但是結果都付諸東流，雖然在短時間內能有效減少擺攤設點、拆除違規建筑，然而由于被執法者的投入成本比較少，操作簡單方便，當城市整治行動結束之后，攤位依舊能照常擺放，違規建筑還能重新建立起來。城市執法工作管理方法還是停留在以往的突擊檢查形式之中，沒有一些大型活動或者評比時，執法部門日常管理比較松散，操作簡單，很多商販幾乎都能掌握一套應對執法部門工作的流動戰術，執法者和被執法者相互博弈，使得城市管理工作在“治理-清理-回潮”中不斷惡性循環。

2 城市綜合執法管理問題的原因分析

2.1 城市執法管理體制存有缺陷

按照國務院發布的《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》規定，擁有集中行政處罰權的行政機關是本級政府的一個行政機關，不能成為政府的一個部門或者下面的一個機構。可是在實際執行中，國內各省市的執法機構的體制依舊沒有形成一個固定的模式，每個城市只是依據其現實情況來配置城市綜合執法機構，有的城市綜合執法機構是一個獨立的行政機構，有的則是隸屬于其它的部門。每個城市的城市管理綜合執法部門缺少一個統一的上級主管機構，在全國或者省級范圍內缺少相應的組織體制，這導致了每個城市的綜合執法部門都是出于半獨立狀態。因此，在這種體制下，執法管理部門難以有效發揮管理效力，嚴重削弱了內部管理的權威性。

《行政處罰法》提出集中行政處罰權是為了治理城市中存在執法部門多頭管理、擾民等問題，現階段已經有很多的城市成立了擁有集中行政處罰權的工作機構或者事業單位。這種城市管理模式就是通常所說的行政執法權和行政管理權分離，即城市綜合執法機構擁有執法權，并沒有城市管理權限，這些機構往往都是單一的執法機構，有的甚至是事業單位。

2.2 指揮協調機制不完善

隨著城市化不斷發展，城市綜合執法工作的職責日益增加，這對執法管理工作提出新的要求，需要相關政府職能部門能夠協調配合其工作。然而有的政府部門因為一些原因私自搭建違章建筑，政府機構帶頭不遵守城市管理要求，有的甚至還在中間謀取經濟利益，這使得一些百姓產生抗法情緒。例如唐山市某個街道辦事處在其街道旁邊搭建了幾個房屋，并且收取租金，出租給一些商販，雖然這種行為給街道辦事處增加了經濟收入，街道辦卻給城市綜合執法機構工作帶來了嚴重阻礙。執法部門不僅要處理商販的經濟糾紛，還要處理街道辦的違規問題，更需要消除周圍百姓的抗法情緒。

由于缺乏完善的執法管理機制，城市管理執法工作都比較關注短期成果，沒有一個完整的長效管理運行機制，商販回潮現象難以根除。在唐山市治理城市不法商販時，執法工作人員往往采取在某個時間段，集中一些地點進行短期針對性治理，這些治理行動在短時間內會產生一定的效果，可是經過一段時間后，風頭不緊的時候，一些地攤商販、無照經營的商販又死灰復燃。這種短期的你來我往博弈對城市管理長久發展影響甚重，城市管理必須建立起一系列完善的長效管理機制。

2.3 監管不到位

政府機構依法行使執法權力必須有完整的行政問責機制加以監督，這樣才能保證執法機構合理運用權力，同時也達到權力制衡，實現社會公平正義。目前在城市執法的工作中，暴力執法，粗暴執法等不明文執法的行為時有發生，其主要原因是缺少負責對行使相對集中執法權的機構進行監督的行政問責機制，也沒有系統的執法監督體制，因而出現一些城市執法管理的困難。在城市執法管理體制中，沒有真正意義上的政府監督機構，城市執法管理機構中也沒有追究執法責任的制度。在法律原則中雖然有對犯過錯的政府工作人員可以追究責任的規定，可是在法律體系中并沒有針對城管執法工作中出現過失進行問責的程序。由于缺少系統的問責監督機制，使得城市綜合管理執法工作中出現爭執和沖突時，不能對執法工作的公職人員是否合理行使權力進行有效的認定。由于執法管理內部缺少有效監管，執法工作的內容缺少透明度，社會輿論難以有效對其監督。正是因為在城市執法管理內部和法律層面上缺少有效的監管，導致一些城市管理人員濫用職權，違規處罰，暴力執法現象頻繁發生，這樣也增加了暴力抗法的事件發生。如果能設立與城市執法管理相適應的監督問責機制，就能有效約束城市綜合執法工作中一些不良行為。

2.4 執法工作人員素質有待提高

城市綜合執法部門擁有很多部門的行政處罰權，這都是和百姓的日常生活有重大關聯，執法機構工作的重要性眾所周知，執法工作人員的工作水平和素質高低可以直接影響工作的效果。因此，城市綜合執法管理工作人員應該需要有思想覺悟高，職業素養高，科學文化水平高的人員擔任，這樣才能全心全意為人民服務。在國務院的文件中曾經清晰規定行使集中處罰權的政府機構人員必須是公務員。可是現階段國內各級城市的城市綜合執法工作人員身份都很復雜，執法工作人員有多種來源，有一部分人是行政編制內部的公務員，隨著執法活動的日益增加，城市綜合管理部門又增加了一些行政編制以外的工作人員，有的是參照公務員待遇的協管人員，有的是執法人員。這些人的素質水平不一，法律意識淡薄，原始學歷幾乎都是本科以下。由于執法工作人員素質水平問題，時常出現一些暴力執法或者暴力抗法的事情并不是稀奇的事情。

3 解決唐山城市執法管理問題的對策

3.1 創新唐山城市執法管理體制

現在唐山市的城市管理局沒有處在相應的執法系統里，我國沒有專門的城市管理部門、省級廳局，每個城市都各自有特點。作為一個具有行政主體資格的綜合執法機構，城市綜合執法部門也應該是政府的職能部門，具有獨立性。可是在執法工作中，執法機構經常隸屬于其它部門。城市綜合執法管理機構作為一個新的行政機關，它的職權都是從在原來的政府部門中劃分出來的，為了減少城市綜合執法部門和其它部門的沖突，適應現代化城市發展的新形勢，政府要將行業管理和市場化運行分開，行政管理和經濟效益脫離關系的新體制，逐漸理清城市綜合執法管理機構的職能，明確城市管理部門和其它部門的職責，界定相關執法范圍。建立權威的城市管理機構要由政府主動掛帥，在宏觀角度管理所有城市管理工作，這有利于排除干擾，提高效率，其它各個部門都需積極參與到城市綜合執法管理，政府中的獨立行政主體和獨立執法主體機構，都要在街道派出執法隊伍，二者相互結合，統一執行城市執法管理工作，形成合理有效的層級執法管理體系。

3.2 完善城市執法管理協調機制

城市綜合執法管理系統的支撐是其組織方式和管理體制，它的核心就是各個機構間職權與職責的配置問題，這是確保城市綜合執法管理能夠順利進行的有效保障。在改革指導思想上，我們要堅持合理構建組織機構，精簡組織部門和人員，靈活運行組織系統，堅持唐山市區統一領導，聯動執法，分級負責，中心下移。在實踐中要把橫向分權和縱向分權有機結合，所謂橫向分權，就是指要進一步劃清城市綜合執法部門和其它相關部門的執法范圍界限，同類相關職責合并，不同職責有明確規定，盡量減少職能交錯，進而對行政處罰權集中行使，使得城市綜合執法部門有高度權威性，加強和公安、司法部門配合，建立全市處理暴力抗法的快速響應機制，為城市執法提供充足的司法保障；縱向分權就是將城市綜合執法按行政體制分層執行，唐山市政府負責全市的城市管理政策、法律法規、組織協調等全局性事務，各區、街道負責各個層次執行工作，由此唐山市可以形成既有高度統一的領導機構，又有靈活分層管理的城市管理新格局。

3.3 加強城市執法管理監督工作

執法監督是能預防和糾正執法工作人員過錯的重要措施。沒有健全的監督機制對其進行制約，執法工作可能偏離法治路徑，致使腐敗橫生，欺壓百姓，城市管理的最初目標不得而言，公民的正常生活秩序也無法維持。城市綜合執法管理工作是唐山百姓關心的熱點，也是唐山市政府工作的難點，唐山市城市管理這幾年一直在負面新聞多于正面新聞的社會環境中發展，為了唐山市城市執法工作能更加健康的發展，贏的社會百姓的認可，必須健全市綜合執法管理的監督工作，確保城市綜合執法的工作規范開展，逐漸改變社會群眾對城市綜合執法的看法。

首先，要完善城市綜合執法管理內部監督機制。按照紀檢監察考核機制，對城市綜合執法管理工作人員的執法行為進行檢查，監督執法工作人員隊伍建設。監察機制主要針對執法工作人員施行網絡化監督管理，規范執法工作人員隊伍建設標準，提高執法科室效率，增加對基層執法隊的執法效能督促，防止出現不正之風和不遵循紀律、規章制度等現象出現，增加城市執法人員履行工作職責和法定程序的意識，主動接受內部監察機構的合理監督，維護城市管理長效運行。其次，要增加社會監督方式，健全投訴受理機制。對城市執法工作人員的社會監督方式要在唐山電視臺、唐山勞動日報、唐山政府門戶網站進行公開，可以設立舉報電話和公眾電子郵箱，開通一個專門的熱線電話，專門接通社會群眾對其舉報與投訴，保證處置執法工作違規的及時性和全面性，維護百姓合法權益。城市管理局還可以聘請一些關心城市建設的熱心社會人士，讓他們當做社會監督員，專門對城市執法人員進行監督，定期提出改進城市管理意見。相關監督部門和企業要主動手里來訪的信件、電話以及網上留言，認真記載，按時辦理與回復。

3.4 提升執法隊伍工作人員素質

目前城市綜合執法工作人員構成很混亂，學歷水平也差距很大，而且還缺少專門的入職前法律知識和技能培訓，不可能達到合格專業的執法水平。如果要提高城市綜合執法管理水平，滿足百姓的需求，必須建立一支高素質的執法隊伍。首先，提高城市綜合執法隊伍工作人員的錄用標準，要按照國家事業單位錄用人員的標準對進入的人實行考試錄用，公平競爭上崗，公開考試信息，杜絕人為原因而造成的“走后門”現象，減少低素質人員成為城市執法工作人員。其次，構建完善的城市執法工作人員培訓制度，明確城市執法工作人員的培訓內容和方式，分批分段進行培訓，及時更新培訓內容，提高培訓的效益和執法水平。最后，健全執法工作人員的績效考核制度，依據執法工作人員行為，采用科學的考核方式，構建全方位，科學、準確的考核體系，對執法工作人員的工作進行多層次考核評估。

3.5 樹立以人為本的執法管理思想

在城市執法工作中要對弱勢群體的問題做到具體問題具體分析，不能簡單地按照“一刀切”理念進行執法，實踐經驗證明，對流動經營的商販只是采取驅趕或者罰款等簡單的方法是不能有效治理城市臟亂差的。因此，城市管理部門要結合現實情況，實行柔性執法、疏堵結合的政策，既要方便居民生活，又要解決困難群眾就業，有效緩解執法者和被執法者的矛盾。城市管理部門可以將流動商販的管理交給社區，在現階段管理重心下移的大環境下，政府需要出臺相關政策鼓勵流動商販進入社區經營，其次，政府還要將一部分權力移交給社區，讓社區有管理他們的權力，能夠從基層靈活管理社區商販市場。政府還需要制定相關的法律法規來保證社區權力的合法性，對執法人員能夠有效的控制。政府在適當的時候要培養和支持一些非政府組織，這些組織能夠有效表達自身利益，提供相應的服務，協調政府、社區、商販之間的利益，成立一個商販自治組織可以加強同執法工作機構的協調和溝通，緩解不同群體之間的矛盾。

作者簡介

盧洋（1981-），男，河北省唐山市人。華北理工大學碩士研究生。研究方向為行政管理。

作者單位

華北理工大學 河北省唐山市 063000