新時期中國婦女參政績效與對策：1993～2013年

李 丹，敖杏林

(廈門大學，福建廈門 361005)

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·女性與社會發展研究·

新時期中國婦女參政績效與對策：1993～2013年

李 丹，敖杏林

(廈門大學，福建廈門 361005)

20世紀90年代初以來，黨和政府高度重視男女平等問題，并制定了一系列的法律、法規等方針政策鼓勵、扶持婦女參政。時值社會主義市場經濟體制確立這一特殊歷史時期，婦女地位受到市場規則的挑戰，這在一定程度上抵消了第四次世界婦女大會帶來的積極變化，使本應取得長足進步的婦女參政事業受到了一定影響，但整體上我國婦女政治參與呈現出連續20年穩定發展的局面。這其中的得失成敗、經驗教訓值得總結，從微觀、中觀、宏觀各個層面采取措施加大婦女參政步伐非常必要，婦女參政大潮蓄勢待發。

婦女參政；績效分析；性別意識；新時期

婦女政治參與狀況是評估一個國家婦女發展與政治民主化的標尺和窗口。基于中國政治參與現狀，婦女政治參與依然是民眾政治參與的薄弱環節，是中國“擴大公民有序政治參與”(十八大)的重點與難點所在。1992年黨的第十四次全國代表大會提出建立社會主義市場經濟體制目標，恰逢此時，聯合國決定第四次世界婦女大會在中國召開。在這一背景下，黨政部門相繼出臺了一系列支持婦女參政的政策和措施，使婦女政治參與連續二十年保持穩定發展，雖然市場經濟確立初期，婦女政治參與的增速不如經濟參與，與男性參政現狀、與聯合國倡導的參政目標相比存在一定的差距，但與此前的女性政治參與的廣度與程度相比、與世界上同等水平的發展中國家相比，成績還是不容小覷的。因此，研究社會主義市場經濟確立以來的這一新時期我國婦女參政措施及其實際效果，檢視其存在的不足之處，并提出對策建議，對于提升我國婦女政治參與的質和量具有重要現實意義。

一、婦女參政：概念與政策

婦女參政是婦女政治參與的簡稱。“參與”亦作“參預”，“預聞而參議其事”，有介入、參加之義。作為政治學的一個術語，“政治參與”一詞伴隨著西方現代化和民主化的浪潮而廣為使用。《布萊克維爾政治學百科全書》認為，政治參與就是“參與制訂、通過或貫徹公共政策的行動”[1]。婦女政治參與即婦女作為公民行使公民權的活動過程，具體地說，是婦女作為一個界別群體同男性一樣行使管理國家政治、經濟、文化及社會生活的權利，參與社會和國家的政務活動[2]。根據中國《憲法》所賦予的男女平等的政治參與權利，中國婦女政治參與活動主要包括以下4個方面：第一，婦女能與男性平等地行使選舉權和被選舉權；第二，代表婦女群體利益的婦女組織參與國家民主管理和監督；第三，婦女參加政黨及其組織活動；第四，婦女擔任各級黨政領導干部，管理國家政務。其中婦女黨政領導干部的比例是衡量女性參政成效的顯性指標。

根據代表性官僚制(Representative Bureaucracy)理論，政府部門成員的構成要與整個社會人口的構成比例吻合；政府人員的社會背景可能會影響政策制定的偏好。如女性比例較高的機構有可能會更關心性別不平等的問題，女性公務員更傾向于支持提高婦女權益的政策[3]。這也是聯合國倡導女議員比例要達到30%的原因。為此，各國政府采取了一系列政策干預措施及相應法規條例提高婦女參政的能見度。北歐國家政府最早推出性別比例的硬性政策規定。例如，瑞典在1970年代開始在公共部門采取“性別保障名額制”，1980年代即出現女國會議員達3成的效果，世紀之交，國會女議員的比例高達49%，政府內閣中女部長占了一半，上市公司董事會中的女性比例平均達17%[4]。

1992年中國頒布和實施《中華人民共和國婦女權益保障法》，首次將扶持婦女參政上升到法律層面，規定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表中應有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。1995年北京世界婦女大會為中國婦女參政創造了良機，大會前夕，國務院常務會議通過了第一部關于婦女發展的專門規劃《中國婦女發展綱要(1995—2000年)》，明確了婦女參政的目標：“積極實現各級黨政領導班子都要有女性”，并且強調“各級政府在制定政策和規劃時，要注意聽取各級婦女組織的建議和要求，充分考慮婦女的特殊利益，保障她們的合法權益。”[5]另一方面，江澤民總書記在大會歡迎儀式上發表了重要講話，首次承諾“男女平等作為促進我國社會發展的一項基本國策”[6]。進入新世紀后，一系列促進婦女發展的綱要、計劃、意見相繼出臺，進一步明確了婦女參政的具體考核目標。2001年頒布的《中國婦女發展綱要(2001—2010年)》要求提高婦女參與國家和社會事務的管理及決策水平，提高婦女參與行政管理的比例，各級政府領導班子中要有1名以上女干部，女干部占干部隊伍總數的比例逐步提高[7]。同年，中共中央組織部與中華全國婦女聯合會召開“全國培養選拔女干部、發展女黨員工作座談會”，確立“同等條件下優先選拔女干部”的原則，要求省、自治區、直轄市和市(地、州、盟)黨委、人大、政府、政協領導班子至少要各配1名以上女干部，縣(市、區、旗)黨委、政府領導班子要各配1名以上女干部[8]。2009年出臺的《國家人權行動計劃(2009—2010年)》除了重申以上原則外，還進一步強調50%以上的國家機關部(委)和省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)政府工作部門要有女性領導成員，提高女性在市(地)級以上國家機關中的廳局級、處級公務員中的比例，在省、市、縣級后備干部隊伍中，女性不少于20%[9]。2011年新的《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》提出了2020年婦女參與決策和管理的具體目標，如縣(處)級以上地方政府領導班子中有1名以上女干部，并逐步增加；國家機關部(委)和省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)政府工作部門領導班子中女干部數量在現有基礎上逐步增加；縣(處)級以上各級地方政府和工作部門領導班子中擔任正職的女干部占同級正職干部的比例逐步提高；村委會成員中女性比例達到30%以上，村委會主任中女性比例達到10%以上[10]。2012年頒布的《國家人權行動計劃(2012—2015年)》，再次強調了婦女參政要達到相應比例的目標[11]。

隨著婦女參政法規、綱要、計劃、意見的相繼頒布，尤其是“一法三綱”的落實推進，中國婦女參政的目標日益明確，相應的戰略措施也逐步健全，黨政部門實現了從承諾到扶持、從立法到行動的轉變，婦女平等政治參與也逐漸從被動恩賜型向主動爭取型轉變。良好的政策關懷和切實的保障措施，為婦女參政水平不斷提升奠定了良好的政治環境，從而減少了市場經濟對民主政治、各種經濟因素對女性參政的可能侵害與弱化。社會主義市場經濟體系的建立，是我國政治經濟生活的重大轉折，也是廣大婦女從新中國成立后集體被解放、被保護到以個體身份經受市場經濟洗禮的一個重大轉折。伴隨著國有企業的改革，大量的女工失業下崗，導致了“婦女回家”現象。有人據此認為中國婦女事業在倒退，上一代婦女解放的成果已經在市場大潮中被沖刷殆盡。其實，這是中國改革開放事業成功、’95世婦會的推動與市場經濟體系建立對婦女權利地位雙向沖擊的結果。在一進一退、一推一拉的角力中，中國新時期女性地位呈現出復雜的境遇。盡管’95世婦會前后我國加大落實男女平等基本國策，并逐漸建立了相對完善的法律體系框架，婦女參政應該有較大起色，實際上卻低位徘徊，這是婦女政治地位受制于經濟地位的直接表現和短期效應。這也正是本文想闡述的“新時期”悖論——在中國發展市場經濟的進程中，婦女權益受到了考驗、付出了代價，但也意味著在新的歷史起點上蓄勢待發。

二、中國新時期婦女參政：績效分析

20多年來，黨和政府不斷加大扶持婦女參政的力度，一方面，有效抵制了市場經濟帶來的負面效應，另一方面，作為衡量婦女參政績效的女代表、女干部的比例整體有所提升。主要體現在以下三方面的指標：全國人大代表性別比例、全國政協委員性別比例、各級領導干部性別構成。

表1 1993～2013年第8～12屆全國人民代表大會代表人數及性別構成

數據來源：《歷屆全國人民代表大會代表人數及性別構成》，國務院婦女兒童工作委員會專題新聞庫， http://www.nwccw.gov.cn/html/29/n-165729.html。

由表1可見，在實行社會主義市場經濟的20多年間，全國人大婦女代表比例的平均值為21.5%，除了第十屆小幅下降至20.2%之外，其他各屆均較上屆更高。全國人大從第七屆開始對婦女代表的比例作出規定，其表述在第八屆由“不低于”上屆轉變為“應高于”上屆。第十屆未按規定完成婦女代表的目標，較第九屆低了1.6個百分點，鑒于此，全國人大十屆五次會議規定第十一屆全國人大代表中女性代表的比例不低于22%。事實表明，政策調節作用明顯，第十二屆全國人大代表中女性代表比例達到了歷史新高23.4%，20年間的增幅為2.4%。全國人大沒有對女常委的比例作出規定，其比例在1993～2013年間從12.6%增加到15.5%，增幅為2.9%。

表2 1993～2013年第8～12屆全國政協委員人數及性別構成

數據來源：《歷屆全國政協委員人數及性別構成》，國務院婦女兒童工作委員會專題新聞庫，http://www.nwccw.gov.cn/html/31/n-165731.html。

如果說人大女性代表比例是衡量女性行使權力的重要指標，那么政協女委員比例則是衡量女性參政議政程度的重要指標。廣大婦女通過政協參政議政、廣泛聯系各界人士、充分發揮民主協商和監督作用，并作為婦女維權的新渠道，是婦女參政議政的重要切入點。表2表明，女政協委員的比例穩步上升，經過20年的時間，這一比例在1993年9.2%的基礎上，到2013年基本上實現了翻番，達到了17.9%，但女常委人數的變化幅度則相對較低，20年間增長了2.3%。

表3 1992～2012年中國共產黨中央委員會委員和候補委員人數及性別構成

數據來源：《中國共產黨歷次全國代表大會數據庫》，人民網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569。

中共中央委員會是中國共產黨的最高領導機構，可以說，女中央委員比例反映著婦女參政的最高水平。從表3可以看出，20年間，走上中共中央高層領導崗位的女性越來越多，在2007年達到頂峰，為10%，但2012年又回落到8.8%；中央政治局女委員比例增長為8%，但最多只有兩位女性；并且女性一直都無緣作為最高政治決策中心的中央政治局常務委員會委員。因此，最核心的高層決策難以保障女性權益的要求形成自上而下的政策影響力[12]。

表4 2000～2010年各級領導干部性別構成(%)

數據來源：轉引自付翠蓮《缺席與在場：當代中國婦女的有序政治參與》，社會科學文獻出版社，2014年，第133頁。

從表4可以看出，各級女干部的比例呈現穩步提高態勢，相對于2000年，部、廳、處級女干部比例至2010年分別增長2.8%、3.1%、2.0%，縣(處)級女干部漲幅最低，但縣(處)級女干部比例高于地(廳)級女干部比例，而省(部)級及以上女干部比例最低。這說明，女干部在科級向縣(處)級晉升的過程中就遇到起步困難的“粘地板”，此后的逐級晉升中又遭遇“玻璃天花板”，導致更高級別女干部人數提升受阻。

以上表格展示了1993～2013年這一特定時期黨和國家領導人中婦女的比例，而基層女性的任職情況還更勝一籌。2013年，村委會成員中的女性比例為22.7%，居委會成員中的女性比例為48.4%，主任中的女性比例為41.5%。女職工在參與企業民主管理和監督方面也創下佳績。2014年，工會會員中女性占38.1%，企業職代會女職工代表比例為29.3%，在企業董事會、監事會中，女董事、監事占董事和監事的比例分別為40.1%和41.5%。此外，中國婦女和婦女組織參與國際事務也越來越活躍。2015年，中國女外交官約有1695人，占外交官總數的30.7%。中國有女大使12人、女總領事19人、女參贊132人[13]。

上述數據呈現了廣大婦女在各級各類政治機構中的比例，反映出婦女參政比重在持續走高，也折射出婦女參政政策的績效。但橫向對比來看，到2014年1月1日，各國政府部門中女部長比例為17.2%，女議員比例為21.8%。中國女性在部長級職位中占8.3%，在97個國家中排名第77；中國女性在人大會議(議會)中則占23.4%，在145個國家中排名第61位[14]。中國的位次排名中上，與聯合國提出的婦女在議會中至少占30%的目標還存在一定的差距。從婦女參政的發展速度看，自1995年北京世婦會以來，婦女參政進展大的10個國家，除了女性議員比例始終保持前10名的瑞典、芬蘭和塞舌爾3個國家外，4個在南部非洲，3個在美洲，其中撒哈拉以南非洲進步最大，女議員從9.7%增至24%。中東和北非地區議會中的婦女比例也從3.6%增至16.8%。而在這20年間，中國人大女代表的比例只增長了2.6%[15]。這說明，相對于國際婦女參政步伐的加快，中國婦女參政略顯疲軟，婦女參政不足現象還比較明顯。

三、中國新時期婦女參政：對策建議

婦女參政不足表現在很多方面，除了以上參政比例尚未達到30%外，還包括婦女參政議政的水平、能力、影響不足等。然而，婦女獲得與男性平等的政治地位是一個緩慢而艱難的過程。盡管推行男女平等國策已有20多年，但中國作為父權制歷史最悠久的國家，實現婦女全面解放是最難的政治社會改革目標，這項事業需要最漫長的革命，婦女事業任重而道遠。

(一)從微觀層面看，培育女性的自主、自立和自強意識是基礎

激發女性政治參與熱情與興趣，提升女性政治參與水平與能力，要從培養女性獨立人格做起，在此基礎上由獨立的人到合格公民，再到具有政治素養的“政治人”，直至成為能夠自覺代表、維護女性利益的政治代言人。而培養新時期婦女的“四自”精神則是完成這一工程的基礎和支柱。劉延東在紀念北京世婦會20周年會議上講話重申，“充分尊重婦女主體地位，著力提升婦女主體意識，大力倡導婦女自尊、自信、自立、自強。”[16]婦女主體意識是指女性對自己作為“人”和“女人”的主體能力、地位和價值以及與客觀世界關系的自我認識、感受和評價。習近平在聯合國主持全球婦女峰會上發表講話時也再次強調，“男女共有一個世界，消除對婦女的歧視和偏見，將使社會更加包容和更有活力。”[17]消除對婦女的歧視和偏見，需要國際層面的呼吁和全社會的重視，更需要婦女自身的努力，一味強調“他者”原因，只會陷入自艾自怨、自暴自棄，無助于實現自尊、自信、自立、自強。“樹立獨立人格，成為自由而負責任的行為主體，積極參與和影響國家事務的管理與決策，才能真正獲得解放與發展，才能改變傳統觀念對女性能力的貶低與基于生理性別的歧視。”[18]

放眼望去，國際上目前女性發展指數高、賦權指數高的國家，其國民的性別觀念均比較獨立開放，女性自尊、自信、自立、自強意識都比較突出。“四自”精神與市場經濟強調的獨立、平等、競爭、自我負責和擔當的本質相吻合，是新時期女性的必備素質。但習得這些素質對于深受“三從四德”影響的中國婦女來說是一個質的飛躍。這些年來，在高等院校的很多專業甚至是博士層面，女生數量都超過了男生，但有些女性仍然缺乏自立自強意識和參與公共事務的熱情，這說明即使是在高校也有必要專門開設相關性別通識課來引導培養“四自”精神；在農村更要加強女性的公共參與素質，鼓勵其參加村委會選舉等政治實踐活動；在中小學關于公民意識培養方面，要重視對女生自主參與公共事務意識的培養。

(二)從宏觀層面看，出臺配額剛性指標推動婦女參政是關鍵

目前已有120多個國家在相關層面踐行以配額制方法推動婦女參政與性別賦權[19]。性別配額制大致有保留席位、政黨配額、立法配額、軟配額等4類方法。中國促進婦女參政的有關比例規定，更接近軟配額。軟配額是自愿采取、就促進婦女參政提出非正式的目標和建議，對不合規鮮有問責[15]。中國支持女性參政已經提倡了幾十年，但由于軟條件多、硬條件少，缺乏明確性和指令性，多采用“逐步提高”“適當數量”“不少于1”“逐年增加”等模糊表述，導致各級黨政部門政策執行乏力，為各種政策執行偏差留下了空間。例如，很多領導班子中有1個女性便不再考慮第二個指標，因為這已符合逐步提高和適當數量的要求。基于中國促進婦女參政的初步經驗和國際上婦女參政示范國家的成熟做法，實行剛性有力、科學合理的婦女參政政策是關鍵。因此，可以針對中國政治制度的特點，在黨內實行明確的性別配額制，根據實際情況明確制定各級黨委女黨員所應達到的比例，并在提高女黨員比例以及有針對性地提高女黨員政治參與能力的基礎上，進一步規定各級黨委女干部的比例。

2015年3月10日，聯合國婦女地位委員會第59屆年會期間，聯合國婦女署領導及治理司負責人拉薩格巴斯特(Begona Lasagabaster)針對2015年女部長比例只高于2014年0.5個百分點、女議員比例同比只增長了0.3%的現狀指出，“不能再繼續用以往的方式開展行動……必須展現更大的政治意愿并采取強有力的行動，不斷提升女性在各個決策層面的參與程度。”[20]目前出臺2020年前“四大班子”中女性比例不低于25%的性別配額指標有現實可操作性。鑒于中國實行的是中央集權與地方分權相結合的混合型權力分配體制，可考慮高層示范帶動作用。從表3和表4的數據可以看出，越接近權力中心，女代表、女干部人數越稀少，導致下級部門切實遵守婦女參政政策缺乏良好示范，嚴格遵守男女平等基本國策和婦女參政政策精神的執行環境難以形成。例如，黨的第十三屆中央政治局沒有女委員，差額選舉女干部就沒有得到支持，因此，只有高層真正做到了向婦女分權，下級黨政部門才會認真對待婦女參政和執政的問題。

(三)從中觀層面看，單位消除“粘地板”“玻璃天花板”效應是途徑

明確的性別配額制只是提高婦女參政水平的必要條件之一，除此之外，婦女參政政策能否產生積極效用還需各單位部門在公共政策執行過程中確保力度和效度。各單位應該注重干部隊伍中的男、女比例，尤其在與選拔、晉升等人事變動相關的重大決策中，要保證女性晉升的機會平等。但目前影響制約婦女參政的兩大因素在各單位還普遍存在：一是“粘地板”效應，一是“玻璃天花板”效應。針對女性職業發展起步晚、成長慢的上述兩大因素，傳統上分析工具很多，政治社會化理論、角色沖突理論、組織結構理論、需要動機說、社會資源說、能力素質說都能從某一側面進行解釋，但最現實、最直接的因素是單位環境。很多男性同事和領導以傳統男性本位觀點看待女性，忽視兩性角色差異和既有男女不平等的現實存在，對女性人才成長求全責備，甚至某些單位還出現了對事業心強、追求上進的女同事冷嘲熱諷的現象，將工作一板一眼、作風認真嚴謹的女性稱為“假正經”“一根筋”“偏執狂”，甚至與其私生活相聯系，貶斥為“老處女作風”“更年期癥狀”“離婚后遺癥”等，嚴重打擊了女性的事業心，助長了大男子主義及低級庸俗的不良風氣。反而是那些工作上得過且過、不求上進的“花瓶”型女性因構不成對男性同事升遷的威脅而受到青睞。這樣的單位環境是導致女性起步慢、晉升難的重要因素，落后的性別觀、畸形的用人文化、男性上司、同事的不認同像“粘著劑”一樣緊緊拖著女性向前邁進的腳步，還進一步構成了阻礙那些從千軍萬馬中突圍出來的女性進一步向上跳的“玻璃天花板”。表面上有政策、綱要的支持，貌似沒有刻意阻礙女性升遷的因素，實際上，這種軟環境因素無時無刻不影響著女性的自由發展空間，在一定程度上抵消了鼓勵女性參政政策的效果，導致婦女的弱勢地位長期固化。針對這一點，必要時可考慮將婦女人力資源開發使用狀況納入單位和領導績效考核指標。

近些年來，全球涌現出一批優秀的女性領導人，越來越多的女性參與國家和國際事務，2016年已經見證了歐洲政治舞臺上德國總理默克爾與英國首相特雷莎·梅的并肩而立。這對中國婦女的參政執政是一種激勵。婦女參政已成為時代發展的趨勢，是歷史的必然和社會的進步，中國作為世界上婦女人口最多的國家，中國婦女參政運動的發展，將會是對世界婦女人權進步事業的巨大貢獻。

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(責任編輯 魯玉玲)

Performance and Countermeasures of Chinese Women’s Political Participation from 1993 to 2013

LI Dan, AO Xing-lin

(Xiamen University, Xiamen 361005, China)

Since early 1990s, the CPC and Chinese government have attached great importance to gender equality, and formulated a series of laws, regulations and policies to encourage and support women’s political participation. Within the special historical period when the socialist system of market economy established itself, the status of women was challenged by those new rules. The positive changes brought by the 4th World Conference on Women had been eclipsed to a certain extent, thus Chinese woman’s political participation did not achieve the progress as expected, but still maintaining a 20-year stable development. This paper tries to analyze the gains and falls of Chinese woman’s political participation, points out the necessity of speeding it up from micro, meso and macro levels, and it concludes that it is high time to do so.

women’s political participation; performance analysis; gender consciousness;from 1993 to 2013

2016-09-10

廈門大學繁榮哲學社會科學項目

李丹(1967—)，女，廈門大學公共事務學院教授，博士生導師，主要從事國際政治與性別政治研究；敖杏林(1989—)，女，廈門大學公共事務學院博士研究生，主要從事性別政治研究。

C913.68

A

1008-6838(2016)06-0017-07