新財(cái)長(zhǎng)如何操刀財(cái)稅改革

劉琳

11月，財(cái)政部部長(zhǎng)易人。59歲的肖捷從66歲的樓繼偉手中接棒執(zhí)掌財(cái)政部。

財(cái)政部一把手的新老交替，恰逢我國(guó)財(cái)稅體制改革步入深水區(qū)。操刀地方債拆雷、提高財(cái)政透明度、推廣PPP，全面推開營(yíng)改增……樓繼偉在其任內(nèi)建立了財(cái)稅改革的整體框架。肖捷在此時(shí)履新，機(jī)遇與挑戰(zhàn)不言而喻。

2014年6月，中央政治局審議通過《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出我國(guó)將在2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。多項(xiàng)稅改、央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整、現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，料將在肖捷任內(nèi)完成。

另一方面，我國(guó)財(cái)政收支矛盾正日趨嚴(yán)峻，托底中國(guó)經(jīng)濟(jì)的相當(dāng)一部分重?fù)?dān)落在財(cái)政身上，意味著中央財(cái)政赤字與地方政府債務(wù)都將進(jìn)一步累積。

在財(cái)政收支矛盾和穩(wěn)增長(zhǎng)壓力下，諸多開題啟幕的財(cái)稅改革轉(zhuǎn)寰騰挪。如何兼顧改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的多項(xiàng)目標(biāo)，如何平衡各方利益，考驗(yàn)著施政者的智慧。

接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，財(cái)長(zhǎng)易人并不會(huì)改變財(cái)政政策的大趨勢(shì)以及改革進(jìn)程。肖捷是一位曾在財(cái)稅系統(tǒng)工作幾十年的老財(cái)稅人，對(duì)財(cái)稅改革有深刻的思考。“所以肖捷的上任，對(duì)財(cái)稅改革的連貫以及改革加速，都會(huì)起到很大的積極作用。”

稅改之重

如果說2016年稅改重頭戲非“營(yíng)改增”莫屬外，2017年的稅改重頭戲，很可能將落在個(gè)人所得稅身上。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，個(gè)人所得稅法修訂草案已經(jīng)上報(bào)全國(guó)人大待審，改革方案有望在2017年上半年出爐。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心研究員張斌對(duì)記者表示，在深化財(cái)稅制度改革的過程中，相比其他財(cái)稅改革的項(xiàng)目，個(gè)稅改革可以說是風(fēng)險(xiǎn)小、獲益最大。因此很可能成為新財(cái)長(zhǎng)在履新后重推的一個(gè)改革突破口。

過去幾年，個(gè)人所得稅改革時(shí)常成為輿論熱點(diǎn)，但在政策層面基本沒有進(jìn)展。11月11日，新財(cái)長(zhǎng)上任才幾天，財(cái)政部稅政司的所得稅處即分拆為個(gè)人所得稅處和企業(yè)所得稅處。此舉被業(yè)界解讀為個(gè)稅改革提速的信號(hào)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，肖捷尤其重視個(gè)稅的收入調(diào)節(jié)功能。上述接近財(cái)政部的人士對(duì)記者表示，肖捷曾撰文稱，現(xiàn)行個(gè)稅稅制存在的缺陷，在一定程度上抑制了稅收調(diào)節(jié)功能的充分發(fā)揮。

“比如現(xiàn)行的個(gè)稅實(shí)行分類所得制，對(duì)不同類型的收入，有不同的扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率，其中，對(duì)資本、財(cái)產(chǎn)所得稅率偏低，既沒有體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)的原則，也不利于調(diào)節(jié)高收入。”上述人士說。

除個(gè)稅之外，繼續(xù)推進(jìn)“營(yíng)改增”也是2017年的一項(xiàng)重點(diǎn)功課。2016年5月起“營(yíng)改增”試點(diǎn)全面鋪開。11月29日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，新增試點(diǎn)的金融、建筑、房地產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)四大行業(yè)減稅額呈逐月放大趨勢(shì)，到10月底累計(jì)減稅965億元。加上前期試點(diǎn)行業(yè)和原增值稅行業(yè)通過營(yíng)改增的減稅額，預(yù)計(jì)全年減稅總規(guī)模將超過5000億元。

“2017年財(cái)政部對(duì)營(yíng)改增有更大的期待，除了減稅之外，改革對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所起的作用，也將成為重要的考量。”財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)王朝才對(duì)記者說。

財(cái)政部人士對(duì)記者表示，減稅雖屬輿論關(guān)注的重點(diǎn)，但營(yíng)改增最重要的目的，實(shí)則在于優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，進(jìn)而調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

另一個(gè)備受矚目的稅種是房地產(chǎn)稅。上述財(cái)政部人士對(duì)記者透露，新財(cái)長(zhǎng)很重視推動(dòng)房地產(chǎn)稅改革。

“他在幾年前曾經(jīng)表示中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，交易環(huán)節(jié)問題嚴(yán)重，應(yīng)該研究實(shí)施物業(yè)稅改革，物業(yè)稅可以近似理解為現(xiàn)在講的房地產(chǎn)稅。”這位人士說，“但房地產(chǎn)稅的出臺(tái)取決于多方因素。由于立法程序漫長(zhǎng)而且各方意見不能統(tǒng)一，并且涉及到不動(dòng)產(chǎn)登記制度的落實(shí)，所以只能說2020年前有望出臺(tái)。”

央地關(guān)系重整

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》涉及財(cái)稅改革的內(nèi)容中，預(yù)算改革及稅收改革已經(jīng)先后起步并取得了一定成效，只有央地財(cái)權(quán)事權(quán)分配因涉及面太廣進(jìn)展相對(duì)緩慢。

過去三年，隨著新《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等一系列文件的落地，我國(guó)已經(jīng)基本搭建起了地方政府債務(wù)管理的總體框架。截至2015年末，我國(guó)地方政府債務(wù)達(dá)到16萬(wàn)億元人民幣，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）達(dá)到89.2%，雖然處于較高水平，但尚未超過國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。

王朝才認(rèn)為，目前，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)總體可控，但是部分地區(qū)的償債能力比較弱，有的地方超過了國(guó)際警戒線，要防范的是由某些地區(qū)地方債引發(fā)的由點(diǎn)帶面的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

既要防范風(fēng)險(xiǎn)，又要滿足穩(wěn)增長(zhǎng)之下地方政府的合理融資需求，促進(jìn)地方投資增長(zhǎng)。兩者之問的平衡，正是2017年新財(cái)長(zhǎng)面臨的重要挑戰(zhàn)。

據(jù)記者了解，2017年央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，將分為兩條主線。一是央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，將進(jìn)一步細(xì)化。

2016年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，按照改革時(shí)間表，2017-2018年改革要爭(zhēng)取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。這些領(lǐng)域大都是央地共同財(cái)政事權(quán)，如何劃分各自負(fù)擔(dān)的比例，將成為2017年改革的主要看點(diǎn)。

第二條主線是進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減少中央財(cái)政對(duì)地方的隱形擔(dān)保。2016年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確表示中央不會(huì)為地方政府舉債兜底。時(shí)隔一月，財(cái)政部發(fā)布《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》，對(duì)地方舉債的規(guī)范進(jìn)一步升級(jí)，規(guī)定以往債務(wù)的利息不得通過發(fā)新債來償還，還明確了各省舉債限額。

“在一些地方官員中有模糊認(rèn)識(shí)，指望中央托底，不切實(shí)際盲目舉債。這些規(guī)定都是進(jìn)一步厘清了中央和地方的權(quán)責(zé)，必然會(huì)成為2017年財(cái)政改革落實(shí)的重點(diǎn)。”王朝才說。

規(guī)范地方舉新債的同時(shí)，為地方舊債找化解出路，同樣是財(cái)政部2017年的重點(diǎn)工作。據(jù)了解，已經(jīng)實(shí)施兩年的債務(wù)置換，將繼續(xù)成為2017年財(cái)政部的一個(gè)重點(diǎn)政策。2015年與2016年，財(cái)政部推動(dòng)了總共超過8萬(wàn)億的地方債務(wù)置換規(guī)模。

財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)白景明對(duì)記者表示，債務(wù)置換既能幫地方政府暫時(shí)脫困，壓縮利息成本，同時(shí)還補(bǔ)充了實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資。置換僅僅是將地方債務(wù)從傳統(tǒng)的融資平臺(tái)等機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)至省級(jí)政府自發(fā)自還的債券形式，并不是發(fā)新債，所以不會(huì)提高地方負(fù)債率。而且，省級(jí)債務(wù)還款期限長(zhǎng)，擁有更好的省級(jí)財(cái)政信用，可謂一舉多得。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，2017年債務(wù)置換規(guī)模可能將比2016年繼續(xù)擴(kuò)大，或超過6萬(wàn)億元人民幣。