食藥監管應超越機構改革

劉鵬

近月來，關于地方食藥安全監管體系是否要重新“翻燒餅”、已成立市場局是否要重新單列食藥局，成為地方政府和社會輿論關注的焦點。

這對基層監管工作的未來動向帶來了不確定的影響，一些基層工作人員觀望情緒強烈，甚至一些地方開始出現了基層公務員提出離職或者調動的現象。

食藥局單列模式還是實行“N+1”的綜合監管模式？自2013年地方食藥監改革以來爭論—直存在。不論是支持綜合模式的人，還是支持單列模式的人，都認為各自所支持的模式更加能體現中央“統一權威”的標準。

“翻燒餅”需慎之又慎

兩種模式爭論的一個重要焦點在于，綜合監管模式會削弱食藥安全監管的專業性。

與其他市場監管領域向比較，食藥安全監管確實具有較高的專業性，但這種專業性建設更多地應當體現在頂層和中間的監管力量上，尤其是國家和省級層面的監管力量必須單列，而且必須保障專業監管人員的專業技能與水平。在縣級及其以下的監管活動中，則更多地需要依靠“人海戰術”來進行風險預警和防范，綜合局模式在監管的人力資源分配上具有一定優勢。

從地方案例調研的經驗來看，兩種模式也是各有利弊，但其目標卻又殊途同歸。綜合模式的優勢在于有利于提高行政許可的效率，整合基層有限的監管力量，在短期內有助于解決監管隊伍的人員經費編制問題，有利于實現基層監管力量的全覆蓋，提高部門之間協調力度，而不足之處在于食品藥品安全在市場監管局的工作中有所弱化，食藥監隊伍在機構改革中處于相對弱勢地位，同時監管隊伍和力量的專業性弱化。

另一方面，單列模式的好處則是有利于保障食品藥品安全監管工作的中心地位，同時能夠保障食品藥品監管隊伍的穩定性和專業性，但也存在由于編制和人員移交有限，導致基層監管力量覆蓋難以實現、食藥部門監管資源更加緊張、與其它監管部門難以協調的弊端。

無論怎樣的監管體系，如果需要發揮作用和實效，都需要一定時間，因此這種頻繁“翻燒餅”的監管體制改革，必須慎之又慎。否則，又會出現前幾年改革出現的“機構改革折騰癥”，不但無法達到強化食藥監管專業性的目的，反而讓基層監管隊伍人心渙散。

此次機構改革的爭論，原因在于機構改革直接關系到監管者的切身利益和權責，同時機構改革還扮演了很多載體的角色，很多人希望通過機構改革來推進深層次的改革，甚至把機構改革當作深層次改革的抓手和推力。

但最后的結果都發現，如果只做機構改革的表面折騰，而不深入到職能優化、能力強化、服務細化等深層次改革，機構改革不會像很多人想的那樣會成為推動其它改革的利器，反而會異化為地方與部門利益之爭。

超越機構改革

要建立統一權威的監管體制，并不完全靠機構的合并和一致就能實現，關鍵要在更為重要的法律法規、監管標準、檢驗檢測、監管問責方面進行頂層設計和統一，加強對地方政府和涉事企 業的問責處罰力度，強化監管的專業性基礎，才可以實現權威。

從未來趨勢看，“以中央為主導，以地方為基礎；省級以上食藥單列，地市級以下合并監管”的“監管聯邦主義”與合作協同的監管模式應成為趨勢，而不應當再拘泥于綜合模式和單列模式誰吃掉誰的問題。

為建成統一權威的食藥監管體系，下一步改革的首要目標不應當是機械地對監管體制進行頻繁的“翻燒餅”改革，而是應當在現有監管體制基礎之上，超越機構改革，從更加深層次的問題著手推進食藥監管體系進一步統一化和權威化。

第一，基礎性的工作是，中央層面應盡快著手系統研究食藥安全監管工作的央地事權劃分問題，根據各級政府的長處與不足、食藥安全風險的高低以及食藥安全跨地區溢出性的強弱，系統劃分中央和各級地方政府的食藥監事權和責任清單，區分食藥安全監管中的中央權、地方權和共享權，同時權責做到相對一致，從而為各級政府承擔相應的責任提供依據。遇到存在分歧和模糊的地方，應當明確剩余監管權分配和仲裁的部門與流程。只要監管事權與責任劃分相對科學合理，采用何種監管體系、設置什么樣的監管部門就不再是一個關鍵性問題。

第二，對現有地方不同食藥安全監管體系的能力與績效進行全面評估。盡快開展此項工作，對不同監管模式的利弊進行更加科學的分析與優化。建議借鑒國外相關研究成果，對食藥安全監管能力的指標及其組成進行全方面的比較研究，分析不同模式在食藥安全監管能力方面各自存在的問題與利弊，最后再有針對性地加以調整，而非急于“翻燒餅”。

第三，在尊重地方政府選擇的前提下，加強對地方食品安全監管改革的分類指導。建議由中央編辦、食藥監總局等部門負責，依據不同地方的食品安全風險特征及產業發展情況，對地方食品安全監管模式進行類型分析，推行分類指導，制定不同的改革標準與模式建議。綜合來看，建議食藥產業相對發達、產業集中度較高、高風險品種較多的地方以采用單列模式為宜，而食藥產業比較分散、品種安全風險一般的地方則采用綜合模式更為適合。

第四，加強食品檢驗檢測和執法的垂直性指導，保障食品安全技術監管和執法的相對獨立性。建議仿照日前的司法和紀檢體制改革，加強上級監管部門對下級食品安全檢驗檢測和執法工作的垂直指導力度，避免食品安全檢驗檢測和執法工作受到地方因素的干擾。

第五，加強對地方黨委政府在食品安全監管方面的問責體系研究和落實。建議由中紀委、監察部等部門負責，盡快研究制定地方黨委政府在食品安全監管方面的問責體系與渠道，建立起包括政治責任、行政責任、社會責任、司法責任、倫理責任等一系列責任內容在內的問責體系，從而確保地方在食品安全問題上的責任落實。

第六，要破除各級監管部門下面一定要有“腿”的舊式思維，將不同層級間政府部門的監管工作更多地通過簽訂資金支持合同、進行專項委托執法與考核、簽訂保密協議、開展技術培訓甚至向第三方購買服務來開展工作，以此來破除日益固化的行政系統利益，推動基層監管工作的開展。