用好扶貧政策的“真金白銀”

胡思洋

在巴中市這幾年的扶貧實踐中，“巴山新居”是濃墨重彩的一筆。“家家土坯房，柴草圍成墻，人畜同屋住，四周垃圾場”。對于地處秦巴山區的巴中市來說，冬天進風、夏天漏雨的川北老式土坯房曾是所有貧困村落的標志。

“扶貧就首先要讓農民住上好房子，從而過上好日子。”巴中市委書記馮鍵向《財經國家周刊》記者說。為了改善當地貧困人口的住房條件，從2011年開始，巴中市就計劃投入高達700億元實施“巴山新居”工程，希望用易地扶貧搬遷促進貧困人口的脫貧。

“巴中市因病致貧的大概占到了67%，我對為什么因病致貧的在這里占到了這么大的比例進行了深入調研。這里居民的土坯房低矮潮濕、不通風，還有當地不露財氣的風俗習慣導致家家戶戶窗子開得非常小。”馮鍵解釋說，由于環境原因，風濕病、關節炎、心臟病成為了主要的疾病。“另外，從前飲用水不安全，廁所衛生環境較差，生活習慣不好，引發了一系列的心肺疾病。”

解決住房問題、改善衛生條件才能從源頭減少因病致貧。“首先讓農民住上好房子，才能讓他過上好日子。我們從2011年就開展了覆蓋全市的‘巴山新居建設工程。今年以來，利用財政專項資金、社會資本和銀行貸款等多方資本，大力實施易地扶貧搬遷。”馮鍵說。

如今幾年過去，同樣是曾以貧困出名的枇杷村，早已變了模樣。一幢幢聯排新居掩映在綠樹叢中，水泥路直通農家小院。房前屋后絲瓜滿架、蔥青茄紫，山野田間藥材森森、果樹蔥蘢。“而住進這上下兩層的新居，我們每戶老百姓只花了5萬元。”村支書楊斌向《財經國家周刊》記者說。

據楊斌介紹，在當地一套新房加裝修一般在15萬元左右，而這對貧困群眾來說無疑是一筆不小的開支，很多群眾即使有政府解決部分補助資金也無力建新房。但“巴山新居”工程給農戶一般可提供10萬元左右拆舊補助，很大程度上緩解了貧困戶建房資金壓力。很多群眾在兌現拆舊獎補政策后只需再交5-6萬元就能住上已裝修好的一樓一底的新居，少數農戶甚至在將舊房換新居后政府還要倒給補助。

要完成這樣的“巴山新居”，對于財政收入窘迫的巴中市來說，已不僅是用“基礎差、底子薄、問題多”能夠概括。

據巴中市扶貧和移民工作局的人員介紹，2015年巴中市的公共財政收入僅39億元，但建檔立卡的貧困人口有18.2萬人需要移民搬遷，加上與貧困戶1：1的隨遷戶，搬遷總人數將高達30多萬人。而政策要求異地扶貧搬遷的貧困人口人均貸款不得超過1萬元。

解決新居建設的資金問題，始終是巴中易地扶貧搬遷的關鍵。

釋放政策紅利

2016年3月1日，一場談判在成都高新國際廣場拉開序幕，作為交易雙方巴中市與成都高新區就4500畝增減掛鉤節余指標流轉達成協議，最終雙方確定每畝交易價格為29.5萬元。總金額達13.28億元，成為全國第一起在省域范圍內流轉使用結余掛鉤指標的案例。

“這筆錢除了部分將用于復墾貧困村長期閑置、低效利用的農村宅基地外，將全部投入巴山新居工程建設，為此我們已經制定了土地增減掛鉤獎補政策，對拆舊的房屋及附屬設施、院壩都確定了較高的補助標準，其他地上附著物參照征收土地補償標準給予補助。”巴中市扶貧和移民工作局紀檢組長張孝宗向《財經國家周刊》介紹：“我們還將利用巴山新居這一平臺支持當地通過發展特色產業脫貧致富，擴大‘巴山新居+特色農業產業+生態鄉村旅游的大農業格局，提速巴中老區脫貧攻堅。”

以指標流轉換取資金，財政緊張的巴中市通過下活土地這盤棋，找到了一條“開源”的渠道。

其實早在2005年，國土資源部就出臺了關于城鄉建設用地增減掛鉤的政策，簡單說，就是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，讓城鄉用地布局更合理的目標。為此，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土資源部列為第一批試點地區。

伴隨著該政策的逐步應用，國土資源部也注意到這項政策在統籌城鄉發展、支持城鄉聯動扶貧方面發揮的積極作用。

國土資源部規劃司土地計劃處工作人員向《財經國家周刊》介紹：“異地扶貧搬遷首先要解決資金來源問題，農村閑置的土地資源缺乏顯化其價值的途徑，通過城鄉建設用地增減聯動，能夠顯化農村土地的價值，將土地變成資金，返還農村以支持農村建設，對扶貧來說是很有效的手段。”

“也正是在這一政策基礎上，使我們有了進一步挖掘其背后扶貧‘含金量的想法。”馮鍵對《財經國家周刊》記者說：“為此我們專門組織相關部門的人員，對相關政策進行梳理學透吃透，并找到國土資源部和省國土資源廳針對這項政策進行溝通、交流，以取得有關部門的支持。”

經過近一年的醞釀，2014年9月，國土資源部針對巴中市的實際情況“量體裁衣”，印發了《國土資源部辦公廳關于支持四川省巴中市扶貧攻堅意見的函》，制定了“可在省內跨縣、市開展增減掛鉤”等6條特殊支持政策。

而巴中市也緊緊抓住這一“窗口期”，將增減掛鉤政策與當地異地扶貧搬遷工作緊密融合，落到實處。

據了解，“十二五”期間，巴中市結合巴山新居工程申報城鄉建設用地增減掛鉤項目區73個，申請掛鉤周轉指標3061.95公頃。目前省國土資源廳已批準立項17個項目區，批復掛鉤周轉指標規模718.54公頃，累計投資36280.17萬元，建成22個村民集中居住區、1579套安置房，復墾還耕1971.9畝。

“在實施增減掛鉤中我們特別注意搞好拆舊群眾的安置，切實維護群眾利益。”巴中市市國土資源局副局長伏曙光介紹，根據群眾意愿靈活采取集中安置和貨幣化補償相結合的方式，對自愿提前拆舊復墾的群眾在搬進新居前發放過渡費進行補貼。從嚴掌握貨幣化安置，對在外創業經濟條件較好、自愿申請貨幣化安置的群眾根據獎補政策給予一次性貨幣補償，同時在農村集中居住區按貨幣化安置人數人均預留50平方米的建設用地作為他們的安居保障。

在拆舊農戶安置中，巴中市也探索宅基地退出機制，根據節約的宅基地面積（含房屋、院壩、畜禽養殖圈合、房屋周圍林盤地）一般按50元/平方米給予獎勵。

巴中市雖然不是第一個享受增減掛鉤節余指標優惠政策的地區，但卻是首批能夠落實該政策，將閑置政策資源轉化為扶貧資金的地區。這也得益于巴中市政府對政策內涵的深入研究，準確找到了土地政策與扶貧工作的對接點以及結合自身情況的大膽創新和靈活運用。

嚴守政策紅線

隨著巴中市相關工作的不斷落定，國土資源部也在2016年2月出臺了《國土資源部關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，正式明確了11個集中連片特困地區和592個國家扶貧開發工作重點縣，均可將指標在省域范圍內流轉。

而在隨后的土地政策支持扶貧開發及易地扶貧搬遷培訓班上，國土資源部部長姜大明強調：“在執行國土資源扶貧政策時要確保辦好事、不出事，經得起群眾、歷史的檢驗。”他還警示：“如果出現嚴重偏差，就會導致對政策的負面輿論，甚至可能一著不慎滿盤皆輸。”

土地一直是個極為敏感的話題。每項政策在實際落地過程中都具有利弊的兩面性。

因此，增減掛鉤節余指標流轉范圍擴大雖然極具推廣價值，但在實施前還應充分考慮各地區的實際差異，需結合自身情況，實行“一地一策”，以提高措施在本地的操作性和有效性。

以巴中為例，從管理方面來看，巴中市在交易過程中只負責拆舊復耕，而成都市也只管建新。雙方都不能做到全面監管，這就需要四川省嚴格落實統籌監管的責任。另外，各地政府應加強人才隊伍建設，加強對有關政策的研究，培養對新政策的敏感性、前瞻意識以及創新、靈活運用政策的能力。

“在推廣增減掛鉤節余指標跨區域流轉的過程中，一定要注意因地制宜的活用政策，不可盲目照搬成功經驗。”國土資源部規劃司土地計劃處的相關工作人員士向《財經國家周刊》表示，因為增減掛鉤指標跨區域流轉對政策運行環境要求較高，不僅需要省政府和地方政府有很強的統籌規劃能力和監督監管能力，還需要清楚認識到增減掛鉤指標跨區域流轉所帶來的收益因指標流動范圍的情況不同而各異。

對此，國土資源部規劃司土地計劃處相關工作人員認為，—方面國土資源部將進一步研究制定總的政策實施細則和落實方法，同時省一級政府也要根據自身情況就土地新政出臺符合本省實際的操作細則。指標交易的關鍵點是復耕能否到位，國土資源部針對耕地整理復墾有一系列標準，復耕的土地要經過縣、市、省分別驗收合格并在全省建立統一臺賬進行管理。

在推廣優惠政策時，應逐步增加節余指標跨區域流轉政策的應用對象、拓展流轉范圍，先試點完善政策運行的法律環境，加強對試點的監管力度，確保政策按規定嚴格落實。根據試點的落實情況及時調整政策，查缺補漏，在總結試點經驗基礎上，逐步擴大實施范圍，放寬政策應用條件，穩健向全國的貧困地區推廣。

據了解，下一步巴中市將繼續推進增減掛鉤節余指標易地流轉，并與攀枝花市和成都天府新區開展下一輪增減掛鉤節余指標交易。

據統計，巴中699個貧困村的農村宅基地存量約10699公頃，如果按照45%的面積參與增減掛鉤計算，可以拆舊4814公頃，節約3016公頃土地。“如果能夠將這些紙面上的數據充分挖掘出來，產生的效益將不可估量。”張孝宗說。