用好扶貧政策的“真金白銀”

胡思洋

在巴中市這幾年的扶貧實(shí)踐中，“巴山新居”是濃墨重彩的一筆。“家家土坯房，柴草圍成墻，人畜同屋住，四周垃圾場(chǎng)”。對(duì)于地處秦巴山區(qū)的巴中市來(lái)說(shuō)，冬天進(jìn)風(fēng)、夏天漏雨的川北老式土坯房曾是所有貧困村落的標(biāo)志。

“扶貧就首先要讓農(nóng)民住上好房子，從而過(guò)上好日子。”巴中市委書(shū)記馮鍵向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。為了改善當(dāng)?shù)刎毨丝诘淖》織l件，從2011年開(kāi)始，巴中市就計(jì)劃投入高達(dá)700億元實(shí)施“巴山新居”工程，希望用易地扶貧搬遷促進(jìn)貧困人口的脫貧。

“巴中市因病致貧的大概占到了67%，我對(duì)為什么因病致貧的在這里占到了這么大的比例進(jìn)行了深入調(diào)研。這里居民的土坯房低矮潮濕、不通風(fēng)，還有當(dāng)?shù)夭宦敦?cái)氣的風(fēng)俗習(xí)慣導(dǎo)致家家戶(hù)戶(hù)窗子開(kāi)得非常小。”馮鍵解釋說(shuō)，由于環(huán)境原因，風(fēng)濕病、關(guān)節(jié)炎、心臟病成為了主要的疾病。“另外，從前飲用水不安全，廁所衛(wèi)生環(huán)境較差，生活習(xí)慣不好，引發(fā)了一系列的心肺疾病。”

解決住房問(wèn)題、改善衛(wèi)生條件才能從源頭減少因病致貧。“首先讓農(nóng)民住上好房子，才能讓他過(guò)上好日子。我們從2011年就開(kāi)展了覆蓋全市的‘巴山新居建設(shè)工程。今年以來(lái)，利用財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、社會(huì)資本和銀行貸款等多方資本，大力實(shí)施易地扶貧搬遷。”馮鍵說(shuō)。

如今幾年過(guò)去，同樣是曾以貧困出名的枇杷村，早已變了模樣。一幢幢聯(lián)排新居掩映在綠樹(shù)叢中，水泥路直通農(nóng)家小院。房前屋后絲瓜滿(mǎn)架、蔥青茄紫，山野田間藥材森森、果樹(shù)蔥蘢。“而住進(jìn)這上下兩層的新居，我們每戶(hù)老百姓只花了5萬(wàn)元。”村支書(shū)楊斌向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)。

據(jù)楊斌介紹，在當(dāng)?shù)匾惶仔路考友b修一般在15萬(wàn)元左右，而這對(duì)貧困群眾來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一筆不小的開(kāi)支，很多群眾即使有政府解決部分補(bǔ)助資金也無(wú)力建新房。但“巴山新居”工程給農(nóng)戶(hù)一般可提供10萬(wàn)元左右拆舊補(bǔ)助，很大程度上緩解了貧困戶(hù)建房資金壓力。很多群眾在兌現(xiàn)拆舊獎(jiǎng)補(bǔ)政策后只需再交5-6萬(wàn)元就能住上已裝修好的一樓一底的新居，少數(shù)農(nóng)戶(hù)甚至在將舊房換新居后政府還要倒給補(bǔ)助。

要完成這樣的“巴山新居”，對(duì)于財(cái)政收入窘迫的巴中市來(lái)說(shuō)，已不僅是用“基礎(chǔ)差、底子薄、問(wèn)題多”能夠概括。

據(jù)巴中市扶貧和移民工作局的人員介紹，2015年巴中市的公共財(cái)政收入僅39億元，但建檔立卡的貧困人口有18.2萬(wàn)人需要移民搬遷，加上與貧困戶(hù)1：1的隨遷戶(hù)，搬遷總?cè)藬?shù)將高達(dá)30多萬(wàn)人。而政策要求異地扶貧搬遷的貧困人口人均貸款不得超過(guò)1萬(wàn)元。

解決新居建設(shè)的資金問(wèn)題，始終是巴中易地扶貧搬遷的關(guān)鍵。

釋放政策紅利

2016年3月1日，一場(chǎng)談判在成都高新國(guó)際廣場(chǎng)拉開(kāi)序幕，作為交易雙方巴中市與成都高新區(qū)就4500畝增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)達(dá)成協(xié)議，最終雙方確定每畝交易價(jià)格為29.5萬(wàn)元。總金額達(dá)13.28億元，成為全國(guó)第一起在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用結(jié)余掛鉤指標(biāo)的案例。

“這筆錢(qián)除了部分將用于復(fù)墾貧困村長(zhǎng)期閑置、低效利用的農(nóng)村宅基地外，將全部投入巴山新居工程建設(shè)，為此我們已經(jīng)制定了土地增減掛鉤獎(jiǎng)補(bǔ)政策，對(duì)拆舊的房屋及附屬設(shè)施、院壩都確定了較高的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，其他地上附著物參照征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。”巴中市扶貧和移民工作局紀(jì)檢組長(zhǎng)張孝宗向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》介紹：“我們還將利用巴山新居這一平臺(tái)支持當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧致富，擴(kuò)大‘巴山新居+特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)+生態(tài)鄉(xiāng)村旅游的大農(nóng)業(yè)格局，提速巴中老區(qū)脫貧攻堅(jiān)。”

以指標(biāo)流轉(zhuǎn)換取資金，財(cái)政緊張的巴中市通過(guò)下活土地這盤(pán)棋，找到了一條“開(kāi)源”的渠道。

其實(shí)早在2005年，國(guó)土資源部就出臺(tái)了關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，讓城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。為此，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國(guó)土資源部列為第一批試點(diǎn)地區(qū)。

伴隨著該政策的逐步應(yīng)用，國(guó)土資源部也注意到這項(xiàng)政策在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、支持城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)扶貧方面發(fā)揮的積極作用。

國(guó)土資源部規(guī)劃司土地計(jì)劃處工作人員向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》介紹：“異地扶貧搬遷首先要解決資金來(lái)源問(wèn)題，農(nóng)村閑置的土地資源缺乏顯化其價(jià)值的途徑，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減聯(lián)動(dòng)，能夠顯化農(nóng)村土地的價(jià)值，將土地變成資金，返還農(nóng)村以支持農(nóng)村建設(shè)，對(duì)扶貧來(lái)說(shuō)是很有效的手段。”

“也正是在這一政策基礎(chǔ)上，使我們有了進(jìn)一步挖掘其背后扶貧‘含金量的想法。”馮鍵對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)：“為此我們專(zhuān)門(mén)組織相關(guān)部門(mén)的人員，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行梳理學(xué)透吃透，并找到國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳針對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行溝通、交流，以取得有關(guān)部門(mén)的支持。”

經(jīng)過(guò)近一年的醞釀，2014年9月，國(guó)土資源部針對(duì)巴中市的實(shí)際情況“量體裁衣”，印發(fā)了《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于支持四川省巴中市扶貧攻堅(jiān)意見(jiàn)的函》，制定了“可在省內(nèi)跨縣、市開(kāi)展增減掛鉤”等6條特殊支持政策。

而巴中市也緊緊抓住這一“窗口期”，將增減掛鉤政策與當(dāng)?shù)禺惖胤鲐毎徇w工作緊密融合，落到實(shí)處。

據(jù)了解，“十二五”期間，巴中市結(jié)合巴山新居工程申報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)73個(gè)，申請(qǐng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)3061.95公頃。目前省國(guó)土資源廳已批準(zhǔn)立項(xiàng)17個(gè)項(xiàng)目區(qū)，批復(fù)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模718.54公頃，累計(jì)投資36280.17萬(wàn)元，建成22個(gè)村民集中居住區(qū)、1579套安置房，復(fù)墾還耕1971.9畝。

“在實(shí)施增減掛鉤中我們特別注意搞好拆舊群眾的安置，切實(shí)維護(hù)群眾利益。”巴中市市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)伏曙光介紹，根據(jù)群眾意愿靈活采取集中安置和貨幣化補(bǔ)償相結(jié)合的方式，對(duì)自愿提前拆舊復(fù)墾的群眾在搬進(jìn)新居前發(fā)放過(guò)渡費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼。從嚴(yán)掌握貨幣化安置，對(duì)在外創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件較好、自愿申請(qǐng)貨幣化安置的群眾根據(jù)獎(jiǎng)補(bǔ)政策給予一次性貨幣補(bǔ)償，同時(shí)在農(nóng)村集中居住區(qū)按貨幣化安置人數(shù)人均預(yù)留50平方米的建設(shè)用地作為他們的安居保障。

在拆舊農(nóng)戶(hù)安置中，巴中市也探索宅基地退出機(jī)制，根據(jù)節(jié)約的宅基地面積（含房屋、院壩、畜禽養(yǎng)殖圈合、房屋周?chē)直P(pán)地）一般按50元/平方米給予獎(jiǎng)勵(lì)。

巴中市雖然不是第一個(gè)享受增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)優(yōu)惠政策的地區(qū)，但卻是首批能夠落實(shí)該政策，將閑置政策資源轉(zhuǎn)化為扶貧資金的地區(qū)。這也得益于巴中市政府對(duì)政策內(nèi)涵的深入研究，準(zhǔn)確找到了土地政策與扶貧工作的對(duì)接點(diǎn)以及結(jié)合自身情況的大膽創(chuàng)新和靈活運(yùn)用。

嚴(yán)守政策紅線

隨著巴中市相關(guān)工作的不斷落定，國(guó)土資源部也在2016年2月出臺(tái)了《國(guó)土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，正式明確了11個(gè)集中連片特困地區(qū)和592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，均可將指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

而在隨后的土地政策支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷培訓(xùn)班上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明強(qiáng)調(diào)：“在執(zhí)行國(guó)土資源扶貧政策時(shí)要確保辦好事、不出事，經(jīng)得起群眾、歷史的檢驗(yàn)。”他還警示：“如果出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)政策的負(fù)面輿論，甚至可能一著不慎滿(mǎn)盤(pán)皆輸。”

土地一直是個(gè)極為敏感的話題。每項(xiàng)政策在實(shí)際落地過(guò)程中都具有利弊的兩面性。

因此，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大雖然極具推廣價(jià)值，但在實(shí)施前還應(yīng)充分考慮各地區(qū)的實(shí)際差異，需結(jié)合自身情況，實(shí)行“一地一策”，以提高措施在本地的操作性和有效性。

以巴中為例，從管理方面來(lái)看，巴中市在交易過(guò)程中只負(fù)責(zé)拆舊復(fù)耕，而成都市也只管建新。雙方都不能做到全面監(jiān)管，這就需要四川省嚴(yán)格落實(shí)統(tǒng)籌監(jiān)管的責(zé)任。另外，各地政府應(yīng)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)有關(guān)政策的研究，培養(yǎng)對(duì)新政策的敏感性、前瞻意識(shí)以及創(chuàng)新、靈活運(yùn)用政策的能力。

“在推廣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，一定要注意因地制宜的活用政策，不可盲目照搬成功經(jīng)驗(yàn)。”國(guó)土資源部規(guī)劃司土地計(jì)劃處的相關(guān)工作人員士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》表示，因?yàn)樵鰷p掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)對(duì)政策運(yùn)行環(huán)境要求較高，不僅需要省政府和地方政府有很強(qiáng)的統(tǒng)籌規(guī)劃能力和監(jiān)督監(jiān)管能力，還需要清楚認(rèn)識(shí)到增減掛鉤指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的收益因指標(biāo)流動(dòng)范圍的情況不同而各異。

對(duì)此，國(guó)土資源部規(guī)劃司土地計(jì)劃處相關(guān)工作人員認(rèn)為，—方面國(guó)土資源部將進(jìn)一步研究制定總的政策實(shí)施細(xì)則和落實(shí)方法，同時(shí)省一級(jí)政府也要根據(jù)自身情況就土地新政出臺(tái)符合本省實(shí)際的操作細(xì)則。指標(biāo)交易的關(guān)鍵點(diǎn)是復(fù)耕能否到位，國(guó)土資源部針對(duì)耕地整理復(fù)墾有一系列標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)耕的土地要經(jīng)過(guò)縣、市、省分別驗(yàn)收合格并在全省建立統(tǒng)一臺(tái)賬進(jìn)行管理。

在推廣優(yōu)惠政策時(shí)，應(yīng)逐步增加節(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)政策的應(yīng)用對(duì)象、拓展流轉(zhuǎn)范圍，先試點(diǎn)完善政策運(yùn)行的法律環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)的監(jiān)管力度，確保政策按規(guī)定嚴(yán)格落實(shí)。根據(jù)試點(diǎn)的落實(shí)情況及時(shí)調(diào)整政策，查缺補(bǔ)漏，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大實(shí)施范圍，放寬政策應(yīng)用條件，穩(wěn)健向全國(guó)的貧困地區(qū)推廣。

據(jù)了解，下一步巴中市將繼續(xù)推進(jìn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)易地流轉(zhuǎn)，并與攀枝花市和成都天府新區(qū)開(kāi)展下一輪增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，巴中699個(gè)貧困村的農(nóng)村宅基地存量約10699公頃，如果按照45%的面積參與增減掛鉤計(jì)算，可以拆舊4814公頃，節(jié)約3016公頃土地。“如果能夠?qū)⑦@些紙面上的數(shù)據(jù)充分挖掘出來(lái)，產(chǎn)生的效益將不可估量。”張孝宗說(shuō)。