數(shù)字貨幣的國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)與啟示

史雪娜　肖瑤

摘 要：數(shù)字貨幣體系具備擠兌風(fēng)險(xiǎn)低、對(duì)貨幣調(diào)控和監(jiān)管力度大、使用便利等優(yōu)勢(shì)。隨著現(xiàn)代金融業(yè)的極速發(fā)展，數(shù)字貨幣的應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大。然而，數(shù)字貨幣沒有內(nèi)在價(jià)值及央行背書，其價(jià)格極易受市場(chǎng)預(yù)期影響，波動(dòng)率極高，市場(chǎng)流動(dòng)性難以得到保證。因此，加強(qiáng)監(jiān)管至關(guān)重要。基于此，本文深入分析歐洲、日本、美國(guó)等國(guó)數(shù)字貨幣的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，剖析我國(guó)監(jiān)管的不足。最后，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出完善我國(guó)數(shù)字貨幣監(jiān)管的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：數(shù)字貨幣；國(guó)際監(jiān)管；模式；洗錢

歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）稱數(shù)字貨幣為“虛擬貨幣”，并將其定義為“價(jià)值的數(shù)字化表示，可作為支付手段，也可以電子形式轉(zhuǎn)移、存儲(chǔ)或交易”。數(shù)字貨幣本身不是物理實(shí)體，也不是以物理實(shí)體為載體的貨幣，而是用于網(wǎng)絡(luò)投資、交易和儲(chǔ)存、代表一定量財(cái)富的數(shù)字化信息，主要包括比特幣、萊特幣、比特股等。由于數(shù)字貨幣成本低、便捷及安全性高，受到多國(guó)認(rèn)同。然而，數(shù)字貨幣存在一些弊端，易引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)階段，各國(guó)陸續(xù)出臺(tái)不同的監(jiān)管政策，對(duì)數(shù)字貨幣嚴(yán)格管理。其監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)值得研究。

一、數(shù)字貨幣的國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)分析

（一）警告與風(fēng)險(xiǎn)提示，降低交易風(fēng)險(xiǎn)

在數(shù)字貨幣交易方面，歐洲、荷蘭、美國(guó)通過警告與風(fēng)險(xiǎn)提示，進(jìn)而降低交易風(fēng)險(xiǎn)。一些中央銀行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)比特幣及數(shù)字貨幣體系發(fā)出了風(fēng)險(xiǎn)警告，例如歐洲銀行業(yè)管理局、荷蘭央行和美國(guó)財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)等就針對(duì)使用比特幣可能引發(fā)的洗錢與恐怖主義融資發(fā)出了公開警告。歐洲銀行業(yè)管理局（EBA）在2013年底發(fā)布的報(bào)告中警告消費(fèi)者數(shù)字貨幣存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)，如兌換損失、電子錢包被盜、支付不受保護(hù)等。2015年荷蘭央行說明數(shù)字貨幣還不在金融監(jiān)管法的管轄內(nèi)，消費(fèi)者在購(gòu)買比特幣這類貨幣時(shí)，必須意識(shí)到自身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。在2014年就美國(guó)證交會(huì)（SEC）給比特幣投資者作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，說明比特幣以及其他數(shù)字貨幣均存在較高交易風(fēng)險(xiǎn)，其中，比特幣投資易發(fā)生詐騙事件，比特幣用戶通常是欺詐或者其他高風(fēng)險(xiǎn)投資陰謀的首要目標(biāo)。為此，2016年6月，美國(guó)財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)和證券交易委員會(huì)等多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合通過有關(guān)美國(guó)金融體系最大威脅的年度報(bào)告，警示市場(chǎng)參與者和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將有必要監(jiān)測(cè)數(shù)字貨幣的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

（二）資質(zhì)監(jiān)管與登記許可，規(guī)范交易主體

瑞典、法國(guó)、歐盟等采取資質(zhì)監(jiān)管與登記許可的方式，規(guī)范交易主體。瑞典從2012年開始要求與數(shù)字貨幣有關(guān)的交易必須在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，法國(guó)則注重資質(zhì)監(jiān)管，進(jìn)而使其間接滿足審慎監(jiān)管要求。2014年6月，瑞士金融市場(chǎng)監(jiān)督管理局（FINMA），授予SBEX交易所首個(gè)比特幣交易許可證，以此為標(biāo)志，認(rèn)同比特幣具備流通手段的職能。法國(guó)金融審慎監(jiān)管局于2016年開始提供比特幣流通買賣服務(wù)，并將在此過程中賺取資金的行為視作是一種支付服務(wù)而要求得到政府授權(quán)。歐盟國(guó)家的監(jiān)管主要針對(duì)數(shù)字貨幣交易商業(yè)模式，2016年7月，歐盟委員會(huì)提交了建立數(shù)字貨幣的用戶中央數(shù)據(jù)庫(kù)的計(jì)劃，歐盟委員會(huì)4AMLD協(xié)議的第65條提到：必須在2019年6月建立一個(gè)定期維護(hù)登記數(shù)字貨幣用戶數(shù)據(jù)的中央數(shù)據(jù)庫(kù)。委員會(huì)提議在適當(dāng)情況下，授權(quán)建立和維護(hù)中央數(shù)據(jù)庫(kù)中登記用戶的身份信息，使得金融情報(bào)機(jī)構(gòu)能夠獲取錢包的地址，并且向數(shù)字貨幣的用戶作出自我聲明。

（三）金融監(jiān)管法律約束，嚴(yán)格管制反洗錢行為

美國(guó)、加拿大、意大利等國(guó)針對(duì)數(shù)字貨幣出臺(tái)了相關(guān)法律，以此抑制洗錢行為。美國(guó)《銀行保密法》針對(duì)金融機(jī)構(gòu)，提出包括客戶身份認(rèn)證、交易記錄及其他反洗錢規(guī)定均應(yīng)納入銀行監(jiān)管范圍內(nèi)。西班牙政府早在2014年9月就裁定比特幣和其他數(shù)字貨幣，應(yīng)被視為電子支付系統(tǒng)。西班牙社會(huì)自由派政黨—聯(lián)盟、進(jìn)步與民主，在2015年1月向西班牙國(guó)會(huì)提出了比特幣立法提案。該提案概述數(shù)字貨幣固有風(fēng)險(xiǎn)且說明了監(jiān)管將在提高安全性以及防止欺詐和犯罪活動(dòng)上所起到的重要性。加拿大魁北克省2015年在全省范圍內(nèi)頒布了管理數(shù)字貨幣的新條例，規(guī)定自2015年12月起，任何運(yùn)營(yíng)比特幣自動(dòng)取款機(jī)或平臺(tái)，有交易數(shù)字貨幣的必須獲得由金融證券監(jiān)管局（AMF）頒布的許可證。意大利央行金融情報(bào)機(jī)構(gòu)（FIU）2015年2月2日發(fā)表公開聲明，稱因?yàn)橘I賣數(shù)字貨幣和以數(shù)字貨幣進(jìn)行的交易不受該國(guó)反洗錢管，這些買賣比特幣和其他數(shù)字貨幣的中介機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎行事且應(yīng)仔細(xì)評(píng)估這些交易，可能向金融情報(bào)機(jī)構(gòu)報(bào)告任何可疑交易。

（四）明令禁止數(shù)字貨幣交易，避免沖擊現(xiàn)實(shí)貨幣

在泰國(guó)、印尼、俄羅斯等國(guó)，部分與比特幣有關(guān)的交易被明令禁止。以美國(guó)為例，2016年美國(guó)證券交易委員會(huì)（SEC）禁止發(fā)行未注冊(cè)股票換取比特幣，禁止未經(jīng)注冊(cè)從事以數(shù)字貨幣計(jì)價(jià)的網(wǎng)上證券交易活動(dòng)。泰國(guó)和印尼央行禁止金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行比特幣交易，上述禁令隨后擴(kuò)展至支付服務(wù)的供應(yīng)商。網(wǎng)絡(luò)貨幣（包括比特幣）的流通被俄羅斯司法檢查部門視作對(duì)貨幣的替代而被禁止。俄羅斯中央銀行已經(jīng)將提供比特幣服務(wù)納入可疑交易的監(jiān)察范圍。2014年俄羅斯央行發(fā)表聲明，指出數(shù)字貨幣投機(jī)性較強(qiáng)，具有高風(fēng)險(xiǎn)特征。2015年俄羅斯財(cái)政部制訂了新的法律草案，規(guī)定所有與數(shù)字貨幣有關(guān)的交易均為非法活動(dòng)，會(huì)對(duì)此類活動(dòng)采取刑事處罰。

二、我國(guó)在數(shù)字貨幣監(jiān)管中面臨的問題

（一）投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)較高，投資者合法權(quán)益難以保障

現(xiàn)階段，我國(guó)市面上運(yùn)用范圍較廣的數(shù)字貨幣主要有：騰訊Q幣、網(wǎng)易POPO幣、新浪U幣等。由于我國(guó)央行未正式開始發(fā)行數(shù)字貨幣，所以目前我國(guó)流通的是各類非法定數(shù)字貨幣。這些貨幣都不同程度地存在著價(jià)格波動(dòng)頻繁、缺乏透明度、監(jiān)管程度低等缺陷，具有較高的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)、信任風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)閿?shù)字貨幣交易多是自發(fā)行為，無法有效保障投資者合法權(quán)益，據(jù)新華社數(shù)據(jù)顯示，2013-2016年，比特幣價(jià)值上漲約92倍。價(jià)值極速增長(zhǎng)的同時(shí)伴隨著交易風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，比特幣市場(chǎng)容量小，24小時(shí)均可交易，且沒有規(guī)定漲跌幅限制，投機(jī)分子可以利用技術(shù)手段控制價(jià)格，普通投資者不明白內(nèi)部信息，盲目跟風(fēng)，易遭受巨大損失，給監(jiān)管帶來很大難度。

（二）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)不完善，交易安全性較低

數(shù)字貨幣交易通常是在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行，若網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)存在交易風(fēng)險(xiǎn)，黑客一旦攻擊成功，數(shù)字貨幣持有者和交易者均會(huì)承擔(dān)巨大損失。據(jù)新華社最新資料顯示，目前開采出來的比特幣有1200萬枚，僅有大約20%在外流轉(zhuǎn)，這其中有80%是在交易平臺(tái)流轉(zhuǎn)。現(xiàn)階段，我國(guó)的數(shù)字貨幣交易平臺(tái)主要有BtcChina，OKCoin和huobi.com，據(jù)商務(wù)部資料，2015年1月，我國(guó)某比特幣交易中心發(fā)生安全漏洞事件，致使1比特幣價(jià)格從15美元跌至1美分，消費(fèi)者損失巨大；2015年8月，MyBit-coin交易平臺(tái)被黑客攻擊，超過78000數(shù)字貨幣（約80萬美元）被盜；2015年6月，黑客將25000數(shù)字貨幣（約50萬美金）轉(zhuǎn)進(jìn)自己戶頭；還有2016年上半年，因?yàn)楣?yīng)商Linode密碼泄露， 46703數(shù)字貨幣（228845美元）失竊。由此可見，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)與技術(shù)安全沒有保障，數(shù)字貨幣監(jiān)管面臨瓶頸。

（三）缺乏貨幣錨，價(jià)格波動(dòng)大且存在龐式騙局風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)數(shù)字貨幣沒有國(guó)家信用支撐，價(jià)值完全由參與主體來確定，缺乏貨幣錨，易引發(fā)龐式騙局。比特幣自問世以來，特別是2016年，價(jià)格波動(dòng)非常大，據(jù)新浪財(cái)經(jīng)數(shù)據(jù)，2016年8月15日，比特幣的價(jià)格為560美元，2016年9月8日，比特幣的價(jià)格升至624美元，隨后迅速下跌，跌至602美元。由于沒有確定的價(jià)格，龐式騙局案頻發(fā)，例如我國(guó)比特幣交易平臺(tái)GBL，由于是國(guó)內(nèi)首個(gè)能用10倍杠桿的期貨交易方式來進(jìn)行比特幣交易的平臺(tái)，因此吸引了大量投資者。但是該平臺(tái)有虛構(gòu)比特幣交易平臺(tái)的嫌疑，發(fā)生過負(fù)責(zé)人攜款跑路事件，給投資人帶來超過2500萬元人民幣的損失。特別是在GBL平臺(tái)，公司可以隨時(shí)取消比特幣自動(dòng)提現(xiàn)功能，該交易平臺(tái)被關(guān)停后，相關(guān)部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)其信息多為虛構(gòu)，公司在香港注冊(cè)，網(wǎng)站備案在貴州，服務(wù)器卻在美國(guó)，由此十分容易發(fā)生龐式騙局。

（四）存在法律漏洞，洗錢和犯罪行為頻發(fā)

我國(guó)數(shù)字貨幣存在法律漏洞，不法分子利用數(shù)字貨幣進(jìn)行洗錢及其他犯罪行為頻發(fā)。據(jù)新華社消息，2015年5月，重慶市公安局接到多起Q幣失竊的報(bào)案。警方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有失竊的Q幣都與游戲中的元寶進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，一個(gè)月內(nèi)交易額約人民幣29萬元。該團(tuán)伙成員間以虛擬身份聯(lián)系，資金往來也依托虛假銀行賬號(hào)，這為警方偵查、取證帶來難度。2016年5月4日，我國(guó)刑事局偵破一起比特幣洗錢案件，查獲銀聯(lián)卡、賬冊(cè)、網(wǎng)絡(luò)銀行U盾、現(xiàn)金26萬。由此可見，由于新型數(shù)字貨幣交易通常采的是匿名形式，且交易不受地域限制，造成資金流向無法準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)，輕易被不法人員用來開展金融犯罪行為。此外，新型數(shù)字貨幣可能被違法犯罪分子間接利用，進(jìn)而為非法活動(dòng)轉(zhuǎn)移資金，提供交易便利，阻礙監(jiān)管活動(dòng)的正常開展。

三、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的幾點(diǎn)啟示

（一）建立健全數(shù)字貨幣監(jiān)管框架，及時(shí)更新監(jiān)管方式

當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)的數(shù)字貨幣監(jiān)管框架，在結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況的同時(shí)，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在監(jiān)管態(tài)度方面，政府應(yīng)該鼓勵(lì)企業(yè)金融創(chuàng)新和良性競(jìng)爭(zhēng)，在監(jiān)管時(shí)，必須遵循適度原則，平衡好監(jiān)管、創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)三者的關(guān)系，維持?jǐn)?shù)字貨幣良性發(fā)展。在監(jiān)管權(quán)限約束上，各監(jiān)管部門應(yīng)該明確自身職責(zé)以及權(quán)限。數(shù)字貨幣由人民銀行主要監(jiān)管外，還應(yīng)該適當(dāng)建立監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，進(jìn)而有效提升監(jiān)管效率。在監(jiān)管方式選擇方面，應(yīng)該不斷適應(yīng)數(shù)字貨幣的變化，及時(shí)更新方式，盡量采取針對(duì)性較強(qiáng)的監(jiān)管措施。

（二）強(qiáng)化反洗錢監(jiān)管，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益

通常情況下，數(shù)字貨幣交易采取匿名形式，且多為跨區(qū)域交易。因此，相關(guān)部門應(yīng)該完善法律法規(guī)，以防止數(shù)字貨幣被濫用。同時(shí)，應(yīng)該完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律條文，探討如何將法律更好地應(yīng)用于數(shù)字貨幣交易中。若發(fā)生洗錢行為，消費(fèi)者應(yīng)該配合調(diào)查，落實(shí)反洗錢義務(wù)，將交易記錄及報(bào)告等提交執(zhí)法部門。此外，我國(guó)貨幣監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)在國(guó)內(nèi)設(shè)立的交易和兌換網(wǎng)站，特別是與人民幣兌換的網(wǎng)站進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管。可以要求這些網(wǎng)站向人民銀行反洗錢管理部門提供網(wǎng)絡(luò)數(shù)字貨幣兌換現(xiàn)實(shí)貨幣的交易信息和交易人員身份信息等資料，保證監(jiān)管部門能夠有效地掌控網(wǎng)絡(luò)數(shù)字貨幣的交易和匯兌情況，防止網(wǎng)絡(luò)數(shù)字貨幣對(duì)現(xiàn)實(shí)貨幣體系產(chǎn)生不良影響。

（三）建立交流機(jī)制，提高交易安全系數(shù)

執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)建立與數(shù)字貨幣及其他數(shù)字貨幣的行業(yè)參與者的交流機(jī)制，規(guī)范點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的信任信用交換交流。對(duì)行業(yè)關(guān)心的問題進(jìn)行公開對(duì)話，消除公眾對(duì)于數(shù)字貨幣的誤解。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該通過監(jiān)測(cè)發(fā)行或者交易平臺(tái)，及時(shí)評(píng)估現(xiàn)階段數(shù)字貨幣交易可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)；相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)該配合監(jiān)管部門，提供詳細(xì)交易信息，適時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示，為參與者提供有效參考。通過建立交流機(jī)制，可以提高參與者積極性。行業(yè)參與者應(yīng)該積極為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供相關(guān)資源，并配合其開展相關(guān)調(diào)查。此外，為保障數(shù)字貨幣的正確性、一致性和完整性，應(yīng)采取足夠安全可控的密碼算法以及密鑰分發(fā)保存機(jī)制，進(jìn)而提高交易安全系數(shù)。

（四）加強(qiáng)國(guó)際合作，探索國(guó)際協(xié)調(diào)的監(jiān)管方式

現(xiàn)階段，各國(guó)針對(duì)數(shù)字貨幣還未形成統(tǒng)一、完善的監(jiān)管模式，各個(gè)國(guó)際組織采取各種方式，探討數(shù)字貨幣相關(guān)問題，例如通過舉辦論壇、發(fā)布研究報(bào)告、手冊(cè)等方式，總結(jié)各國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，完善本國(guó)監(jiān)管中的不足之處。由此，我國(guó)應(yīng)該提升國(guó)際合作意識(shí)，積極參與到國(guó)際間合作。我國(guó)的貨幣監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他國(guó)家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該加強(qiáng)交流與合作，相互共享網(wǎng)絡(luò)數(shù)字貨幣的交易信息，形成合作監(jiān)管機(jī)制，不斷規(guī)范網(wǎng)絡(luò)數(shù)字貨幣的發(fā)展，共同打擊利用網(wǎng)絡(luò)數(shù)字貨幣進(jìn)行犯罪的行為。