應對安監盡職免責作出明晰規定

邢承木

2015年11月24日，重慶市安全生產條例（草案）》進入三審，鑒于目前重慶安全生產形勢依然嚴峻，監管部門必須依法履行并強化監管職責，對于二審稿中爭議較大的“盡職免責”相關條款，三審稿予以了刪除。重慶市人大法制委副主任委員黃源彪介紹，重慶的安全生產形勢依然嚴峻，在實踐中確實存在項目審批把關不嚴、安全生產降低標準、安全監管不到位等失職瀆職行為，應當依法追究責任。同時，在上位法、其他省區市地方立法都未作出相關規定的情況下，將盡職免責寫入法規，可能產生社會誤讀、放松監管等負面影響，因此將二審稿中爭議較大的“盡職免責”相關條款予以刪除。

重慶市對于盡職免責的這一立法動向，引起廣大安監人員的普遍關注。尤其是2015年12月底接連發生深圳光明新區渣土受納場“12·20”滑坡等一系列特別重大生產安全事故，既暴露出安全生產工作基礎不牢固、不扎實的深層次問題；也反映了歲末年初一些企業趕工期、搶任務意愿強烈，是事故多發易發的關鍵時期。各地安監人在這一高壓態勢下，基本上是剛開展完上一次安全生產隱患排查，又紛紛馬不停蹄殺“回馬槍”、深入一線進行隱患排查回頭看，面對基層防不勝防的一個個監管盲區、一個個管理漏洞，安監人真是如履薄冰、如臨深淵，安全檢查、隱患排查周而復始連軸轉。說句公道話，絕大多數安監人面對自身肩負的職責，每一年、每個月、每一天都是這樣度過的。安監人每天面對如此大的工作壓力并不覺得苦，但從權責對等的角度說，對盡職免責在法律法規中作出明晰規定，這也應是安監工作人員享有的權利。如2015年5月1日起施行的《重慶市建設工程安全生產管理辦法》（市政府令第289號）。明確規定，安全生產監督管理部門對建設工程安全生產工作實施綜合監管，有關行業主管部門按照“誰審批、誰負責”的原則，根據各自職責，負責本行業建設工程安全監督管理。為切實保護安全監管人員合法權益，《辦法》明確規定了安全監督人員不承擔行政責任的以下六種情形：因不可抗力發生生產安全事故的；建設工程未辦理施工許可證等開工手續擅自施工發生安全事故的；已責令并督促建設工程責任主體整改，建設工程責任主體拒不整改或者在整改期限內發生生產安全事故的；因建設工程責任主體采取隱瞞、欺騙等行為，致使無法正確履行監管責任的；因建設工程中止或者終止，停止安全監督后發生安全事故的；安全監督人員已按照監督工作計劃履行職責的。

建設工程安全生產管理可以有“盡職免責”，安全生產監管怎么就不能有呢？近些年來，在一些生產安全事故的調查處理中，出現了對當地政府、行業監管部門責任追究過程中“一概而論”的現象，只要出現生產安全事故，當地政府和行業監管部門就脫離不了干系，輕重都要被“打板子”，這與依法治安原則不相符。

關于盡職免責的規定，并不是無法可尋。早在2012年年底，國家安全生產監督管理總局出臺的《關于進一步深化安全生產行政執法工作的意見》中也提出，堅持權責一致、有錯必糾和依法履職、盡職免責相結合，明確對已經按照年度執法工作計劃、現場檢查方案和法律、法規、規章規定的方式、程序履行安全監管監察職責的，依法免予追究執法責任。

新《安全生產法》中，雖然沒有對盡職免責以條文的形式明確規定，但也有跡可循。第五十九條第二款“安全生產監督管理部門應當按照分類分級監督管理的要求，制定安全生產年度監督檢查計劃，并按照年度監督檢查計劃進行監督檢查，發現事故隱患，應當及時處理。”

很明確，安全生產監督檢查應當按計劃進行，在追究監管人員的失職、瀆職行為時，要看其是否嚴格按照監督檢查計劃的要求履行了相應職責。如安全監管工作按監管執法計劃進行，制度規范、程序完善、盡職有痕、履職到位，就應“盡職免責”。

新《安全生產法》第八十三條規定，事故調查處理應當按照科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效的原則，及時、準確地查清事故原因，查明事故性質和責任，總結事故教訓，提出整改措施，并對事故責任者提出處理意見。“科學嚴謹、依法依規、實事求是、注重實效”的原則，就是對“事故處理總得有人負責”的否定。

新《安全生產法》第八十七條規定，負有安全生產監督管理職責的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依照刑法有關規定追究刑事責任：對不符合法定安全生產條件的涉及安全生產的事項予以批準或者驗收通過的；發現未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的；對已經依法取得批準的單位不履行監督管理職責，發現其不再具備安全生產條件而不撤銷原批準或者發現安全生產違法行為不予查處的；在監督檢查中發現重大事故隱患，不依法及時處理的。這一規定無論是從認定行為還是從追究責任角度看，是實行“過錯問責”的，不是“無過錯問責”。實行“過錯問責”，放棄“無過錯問責”，就應當實行“盡職免責”。即：負有安全生產監管職責的部門的工作人員，依法依規全面履行了安全監管職責，即使發生事故也不追究其法律責任。

總之，在推進依法治安中，安監人員的權利也不能被忽視。遵循“明晰職責、權責相當”的管理原則，建議國務院法制辦在制定出臺《<安全生產法>實施條例》時，能考慮基層安監人的工作現狀，對“依法履職、盡職免責”作出明晰規定，而不應因有爭議就回避和放棄。

編輯 邊 安