山西新時期政商法律關系之我見

劉惠君+葛偉

摘 要：政商關系的合作協調，是現代社會經濟良性運行和發展的關鍵，而權力的界限和利益的分配，以及能否各司其職，充分按照市場化經營的要求去運作，又是社會能否擁有活力的前提。山西近來出現的經濟滑坡和腐敗現象引人注目，主要是因為山西傳統及現實的政商之間關系都存在著一些同現代社會運轉不相協調之處，它值得引起人們的充分重視。

關鍵詞：山西轉型；腐敗；政商關系

中圖分類號：F2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）30-0196-04

近年來，山西出現的塌方式腐敗引人側目，其嚴重程度令人驚心，其腐敗之量大面廣，問題可謂相當嚴峻。與此同時，山西經濟亦連續滑坡，人才外流相當嚴重，尤其2009年起，GDP總量在全國排名不斷下滑，活力與后勁已不及全國水平，在全國省級排名中，也不斷下滑至了經濟形勢的較差陣營，使得全省上下都十分焦慮。由于經濟發展和市場建設方面存在著許多不足和缺陷，加之長期資源依賴的因素，影響了山西的進一步發展和盡快轉型，其中政商之間的關系，尤其在法律方面的關系，便是值得人們充分重視與深思的一個重要方面。

一、政商關系的內涵和傳統政商關系的特點

政商關系是現代社會運行發展層面中非常重要的關系，其中“政”主要指政府，它既指中央政府，也指地方政府。而“商”則指在現行中國社會體制下運行的各種利益主體，它們的經營活動都以盈利為目的，既包含國有企業，也包含民營和各類私有企業，以及外資企業、合資企業和各類流通公司及其單位。政商之間的關系如何，如何合作和協調，是現代社會經濟良性運行和發展的關鍵所在，二者之間權力界限和利益的分配，以及能否各司其職，充分按照市場化經營的要求去運作，更是現代社會良性發展的前提和保障。

市場經濟是一種法治經濟。在中國急速變革發展的今天，市場經濟早已成為了社會的主流和改革方向，尤其處于轉型關鍵期的山西，這點更應引起人們的充分重視。然而眾所周知，由于歷史原因，長期以來在我國政商關系中始終是由政府占主導地位的，作為傳統文化的發祥地和核心地區之一的山西，受其影響尤為嚴重。在兩千多年的封建歷史中，自秦漢起便在全國確立了高度中央集權的君主專制制度，實行重農抑商政策，在經濟上打擊商人，并將工商業發展的控制權操之于政府手中。這便使得商業從一開始便處于弱勢地位，根本無法與政府力量相抗衡。改革開放以來，我國以經濟建設為中心，實行社會主義市場經濟，南方尤其是沿海一帶乘著改革的東風，逐漸開始面向世界，并對舊的體制不斷變革，因而也取得了重大成就；而內地則總體變革較小，思想意識難以跟上，因而在改革開放的過程中不斷落伍。尤其山西，由于與外面尤其與世界市場接觸較少，在漫長的歷史上，傳統官商關系及其意識已深深浸潤到了山西社會骨髓之中，這種傳統陳陳相襲，又與現實的社會體制結合在一起，政府的力量更為強大，無論在體制建構還是在現實影響方面，都起著決定性的作用。在這種特殊體制的建構下，為了使商業能夠做大并占據優勢，獲得更大的商業利益，于是歷代商人都會以結交官府為能，實行官商勾結。輝煌五百多年的山西商人，在有著偉大的歷史建樹的同時，在結交權貴，官商一體方面亦有著不容忽視的深厚傳統，這種情形到今天都有著巨大影響。并且，只要有相應的文化土壤和社會氛圍，這種現象便難以避免，山西腐敗正與此有著不可分割的密切聯系，值得引起政府部門的充分重視。

二、山西政商關系上存在的問題

近年來，山西政商方面權錢交易，腐敗問題愈演愈烈。我認為其主要是由兩個方面造成的：首先，在于當前體制和法律法規，在許多方面的規定和內容方面政商權力劃分不明，政府未能起到其應有的管理、服務等相應職能，而越界干涉又過多，自身監管亦不到位，制定法律法規過于隨意，因而許多方面存在漏洞。其次，便是山西正處于轉型困境之中，諸多問題都需要通過轉型跨越的發展來得以完成。

首先就第一個方面來說，作為一個煤炭資源大省，這是建國以來國家對于山西省的基本定位，也就是這樣的定位，使得山西過多承載了計劃經濟的內容，山西豐富的煤炭、礦產、化工等資源，使山西大地上建立了一個個大型化工、煤炭、電力、鋼鐵、化肥等等各種大型企業，在這些工業企業建成的同時，也造就了山西無以倫比的計劃經濟思維和單一的對于政府計劃指令的唯命是從。從建國初期，山西便開始向全國各地包括北京、上海等輸送煤炭、電力等各種資源，聽憑計劃指令的各種指派，也使得計劃經濟的思維根深蒂固。隨著改革開放和市場經濟的興起，這種計劃經濟的思維與市場經濟的要求日益脫節，尤其是20世紀90年代以后，在全國市場經濟日益推進的情況下，山西則日益陷入了嚴重的資源詛咒而難以自拔。事實上，不僅山西，建國后計劃經濟比較嚴重的地方例如東北，也同樣地陷入了這種困境之中。相當程度上，這正是典型并十分現實的政商關系。商業企業成為了政治任務的一個組成部分，完全聽憑于政府的指令而無視市場規律的內在邏輯，某種程度上陷入了一種現實的困境便在所難免。而在山西“一煤獨大”的情況下，對煤炭經濟的過分強調和利用，更是容易使得計劃經濟完全壓倒市場經濟。山西歷史上原有的各項優勢也便隨之喪失，如歷史上輝煌五百年的晉商，由于當時歷史條件的限制，盡管有著許多官商勾結的歷史和種種短視的行為，某種程度上限制了它向近代轉型并使其最終走向了衰敗，但在五百多年的歷史時期，畢竟長期徜徉在市場經濟的大潮中，縱橫世界，了解市場，探尋并遵從了經濟發展的許多規律，并給后人也留下的無盡的寶藏和傳統。然而隨著建國后煤炭化工等重工業基地的建立，山西完全走向了計劃經濟，許多晉商的優勢傳統也都因此而中斷甚至絕滅，令人扼腕。

山西“一煤獨大”的情況，既造就了山西嚴重的計劃經濟思維，又由于權力過分集中，極易造成錢權交易和腐敗現象，從而限制山西的轉型發展。

作為法治經濟的市場經濟，經濟的投入和產出都必須按照市場的規律來運行，政府也必須尊重經濟規律。然而山西的很多投資重點仍在傳統重工業上，適應市場需求的新產品少之又少，因而從現代看來，現實生活、生產資料和與人們聯系日益緊密的電子科技產品等，幾乎都很少見到山西產品的蹤跡。而隨著社會經濟及相關信息產業和科學技術的迅速發展，市場對于山西能源、原材料的需求又不斷下降，最終只剩下了山西“一煤獨大”，其煤炭年產量占到全世界煤炭總產量的10%。這種狀況和計劃經濟體制的嚴重影響，使得山西更因此成為了腐敗的高發區，許多的腐敗大案多數都與煤炭產業相關，例如公安、煤炭、安監、交通等系統內部，一些大的腐敗案件都是在以煤炭和相關產業構建的體系中發生的，并且相互層層相因，形成了一個個互相聯系的腐敗鏈條。2003—2012年煤炭黃金十年間，隨著煤炭價格的一路走高，圍繞其所產生的腐敗案件也不斷增長，如呂梁巨富邢利斌、山西首富張新明等人，都在早期以相當低廉的價格，從政府手中獲得了煤礦開采權。這里的很多因素又同法律的產權關系不明有關，因為根據2007年物權法，礦主開采的礦產資源權屬歸國家所有，并通過國家官員許可，因而礦主采礦權的穩定性便完全取決于政府官員。煤礦能否正常經營，通常取決于政府官員的能否認可，權力的介入必不可免，賄賂官員的現象也便成為了一種較為普遍的現象。許多煤老板和政府官員利益交錯，煤礦為了尋求政府層面保護，不但無法對權力進行有效監督制衡，反而官商勾結，形成了腐敗層層蔓延之勢，一些腐敗嚴重的地方，領導干部與商人的正常來往、干部之間的正常交往已經被金錢和利益完全取代，形成了畸形的官商同盟和官場同盟，甚至代替了正常的政治生態。一些地方和官員以安全監管名義設立名目，煤炭經營被管理得事無巨細，不少情況下按照其設立的規章制度人們幾乎寸步難行，但若以錢通融，則會萬事皆通，一些地方的規章制度因被淪為了腐敗翻云覆雨、暢行無阻的推手，更加劇了腐敗的滋生與蔓延。

另一方面，與第一個問題相關，山西建國以來工業基礎和能源基地地位的奠定，使得山西在改革開放和進入市場經濟之后，處在了今天十分尷尬的社會地位，轉型發展迫在眉睫，而這點又導致了政商關系的進一步扭曲。

由于中國政績考核的GDP思維，從上到下過度重視經濟增長，以GDP和財政收入作為考核官員的主要指標。屬于欠發達地區的山西，其面臨的壓力更為嚴重，為了獲得理想的數字和經濟效益，山西更是竭澤而漁，對干部的建設和監管便為追求指標所代替，依法行政便成了空話。在趕超式增長環境下，為了完成GDP數據的快速增長，地方政府放松了環境、安全、稅收、土地和信貸等各方面的管理，在招商引資的過程中，在有著大量能夠權錢交易的空間和現實條件下，大批不環保、不安全甚至不合法的企業紛紛進入，并在山西本地發展，從而造成了山西更為嚴重的環境污染和安全生產問題。這種政商的勾結，使地方官員獲得了財政收益和晉升機會，而企業則通過違法違規甚至偷工減料來獲取高額利潤，并將部分利潤以各種形式輸送給庇護他們的官員。制度法律的不完善，從而也在山西的政商之間形成了一種扭曲了的利益關系。

三、新型政商關系的內涵及建議

官商之間交往過密，一旦結成利益共同體，往往容易滋生腐敗。山西大規模腐敗情形正說明了這一點，幾乎在每一個落馬官員周圍，都有一個龐大的灰色政商關系網，對社會發展造成巨大的損失。

然而，這絕不是說在新形勢下不需要政商關系，恰好相反，良好的政商關系互動是社會經濟發展的前提，若無好的政商關系，經濟發展一定會落后，社會也會危機四伏。因而正常的社會，都是把建立良好政商關系作為社會生活的重要方面，日本、韓國的許多大企業都是在政府大力支持下發展起來，若無政府支持，他們的發展是難以想象的。但這些企業發展之后，又為日本、韓國的經濟發展奠定了十分有力的物質基礎，正說明了政商之間建立良性互動關系的重要性。當然，日韓對于企業的支持依靠的是法治和制度建設，為其發展創造良好的外部條件和法治環境。因而在山西考慮建立新型政商關系的過程中，亦應該考慮在當前現有的條件下，進行制度和法律方面的相關建設，構建新型的政商關系。

首先，要明確政府的職責和權力，將政商關系建立在法治關系的基礎上，明確政府的權力和邊界。如果政府官員權力過大，將手伸得過長，對于企業干預過多，又掌握一切優勢資源，就會建立一種不平等的政商關系，企業會通過錢財、美色等非法手段賄賂和腐蝕政府官員，以獲取項目或資金審批等，最終造成官商勾結，腐敗橫行。企業不是考慮如何經營，而是考慮如何處理與官之間的關系，這樣下去，不僅不會奠定山西良好的經濟基礎，反而會使得山西的轉型難上加難。

其次，一定要盡快改變和放棄山西一煤獨大的局面，只要有這種狀況的可能，擺脫計劃經濟的影子和思維的習慣就難以實現。在全世界普遍實行市場經濟的今天，若仍用計劃經濟時代的思維，習慣性指示作為現實處理問題的重要方式，山西一定會滑入更深的深淵。目前，山西的經濟困難就是明證，2014年，其集全省總人口3 300萬人之力的國民生產總值達到12 759.44億，不及南方發達地區例如蘇州一個市1 000萬人創造的13 760.89億生產總值，曾經是中國最富裕的省份，卻不斷地淪為今天幾乎全國倒數。這不僅是沿海和內地的差距，更是山西整體經濟地位不斷滑落的明證。多年來，山西GDP總量及其人均的不斷下滑，也造成了人才的大量流失，不僅同沿海地區，甚至與周邊陜西、河南、內蒙等省區相比都距離不斷加大，加之環境污染，資源枯竭，各項問題日益嚴重，現實問題不容樂觀。要想改變，一定要加強市場競爭意識，盡快建立山西市場經濟的體系，這應該是山西發展的關鍵。而要做到這點，就要簡政放權，廢除許多無益的規章制度，將發展的機會交給市場，從制度層面根本解決腐敗高發的局面，真正地讓企業成為市場的主體，將資源交由市場配置，將眾多的事業放給企業，政府僅提供服務和為企業發展創造環境，提供保障，才能與企業建立起一個平等的、正常而又比較親密的政商關系。

再次，一定要盡快解放思想，切實改變“政治制度化”的缺位在政商關系中的影響。美國學者亨廷頓認為：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征。”這深刻地道出了腐敗現象之根本緣由。另一位美國著名經濟學家曼庫爾·奧爾森也指出：“國家收入差距的最重要解釋在于其經濟政策和制度的差異”，“大相徑庭的經濟效益，絕非是因為不同的國家擁有各異的資本或資源”，而是由于“經濟成功的國家往往擁有形形色色的制度，即不同的法律和組織安排及經濟政策，那些在經濟上不那么成功的國家則沒有這些制度。因此，一國制度的質量在根本上決定了其經濟成效”，放置于地區間也是一樣。縱觀中國與世界，凡是經濟發展好的地區，往往不是因為它的資源一定出色，而常常是因為這些地區建立了一些更好的制度，從而吸引了當地及更多的人來助其發展，從而使其獲得了發展的張力。而與此相反，凡是在腐敗高發的地區，人們也一定是藐視規則，破壞制度的，于是法規紊亂，亂象疊出，形成權力濫用，人們無所適從。而相應濫用權力時，風險也一定會常常加大，因為法律沒有效力，所有的人自然也都會失去法律的保護，包括濫用權力者自己，也都會時時沒有安全感，這就是現實。因而腐敗的另外一項便是人們的危險系數急劇增加，這可能是濫用權力的人考慮不周的，腐敗會使得無論政商都將自己坐在火山口上，各種問題難以預料，周圍隨時危機四伏。因而防止權力腐敗，建立并奉行良好的規章制度，無論對任何人都有著巨大益處。而要建立良好的制度，又要求社會應同時建立公開、公平的選拔制度，以及逐漸放開輿論，實行輿論監督。“轉變政府職能，建立現代企業制度”，是山西應該從觀念根本認識的問題。

總之，山西實行轉型發展，任重而道遠。建立良好的政商關系，是山西能夠成功實現轉型的關鍵，清晰劃定政府權力的邊界，則是政商關系的核心。人們相信，隨著地方國有企業和集體企業改革加速，地方政府和地方企業之間的關系進一步淡化；政府盡快調整自身定位，從主導經濟的主角回歸到招商引資搭臺的配角，正是政商關系能夠良性互動的關鍵所在，它值得引起人們的充分重視。