淺談基建項目績效評價指標設計

●秦珍珍 姚賽東

淺談基建項目績效評價指標設計

●秦珍珍 姚賽東

對基本建設支出項目開展績效評價是監督項目執行的一種方式，對于加強基建項目管理、提高財政資金使用的有效性具有重要意義。本文針對基建項目特點梳理建設流程，以管理過程的關鍵要點為依據設計指標，對基建項目績效評價指標架構進行探討。

基建項目 績效評價 決策管理 項目管理 指標體系

為了適應市場經濟和公共財政管理的要求，提高財政資金使用的有效性，規范和加強中央經濟建設部門項目支出管理，財政部于2004年制定了《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法（試行）》，明確要求對納入部門預算管理的由各種專項資金安排的行政事業類項目、基本建設項目和其他類項目，運用一定的指標、方法，對項目建設和營運（使用）績效進行綜合考評。選擇最基礎、最具代表性的基本建設項目作為財政支出績效評價試點和探索研究的重點，有助于我國財政支出績效管理理論的推廣和實踐的深化。本文從基建項目特點切入，結合管控要點，探討如何針對性地設計基建項目績效評價指標。

一、基建項目特點分析

基本建設是指建設單位利用預算撥款、自籌資金等進行投資以擴大生產能力、改善工作和生活條件為主要目標的建設經濟活動。按建設性質可分為：新建項目、擴建項目、改建項目、遷建項目、修繕項目等；按建設用途可分為：生產性基本建設和非生產性基本建設。一般而言，基建項目具有以下特點：

（一）建設周期較長，遵循必要的建設程序

圖1 基建項目立項后的實施流程圖

基建項目建設規模大、技術復雜、涉及專業面寬、工程內容多，從項目設想到投入使用需要較長時間。同時，建設項目從策劃、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入生產或交付使用，各個環節必須遵循嚴格報批審核程序。立項階段項目完成立項建議書后需報送發展改革委員會等建設管理部門審批；完成立項后，需取得土地使用權，設計方案、擴大初步設計方案還需報規劃土地部門、建設管理部門審批；在項目啟動招標的同時，需同步完成建設工程開工許可證的申報。以上各階段的報批及時、報批材料完整是考察基建項目實施流程合法性的重要依據。項目立項后涉及的流程則如圖1所示，是評價關注的重點。

（二）約束標準較為明確

相較于其他項目而言，基建項目的約束標準較為明晰。一是時間約束，有建設工期時限限制，需全力保證工程在計劃時間內完成。二是資源約束，即有一定的投資總額、人力、物力等條件限制。就預算而言，費用結構和測算標準較為明確，一類費用即直接工程費（如人工費、材料費、機械費等）根據工程量和單價確定；二類費用（如招標代理費、查勘設計費、監理費、管理費以及其他稅金等）有明晰的計算標準。三是質量約束，即針對工程質量和使用效益的目標要求。

（三）整體性強，環環相扣

基建項目是一個復雜的系統工程，按分部分項劃分為：單項工程、單位工程、分部工程、分項工程。單項工程指具有獨立的設計文件，竣工后可以獨立發揮生產能力或使用效益的工程，如工廠的生產車間、倉庫等，單項工程是具有獨立意義的一個完整工程。單位工程是單項工程的組成部分，指具有獨立的設計文件，能單獨施工，但建成后不能獨立發揮效益的工程，如給排水工程、車間的土建工程等。分部工程是單位工程的組成部分，是按建筑工程的主要部位或工種工程及安裝工程的種類劃分的，例如土建工程的門窗工程、屋面工程等。分項工程是分部工程的組成部分，通常按照分部工程的劃分思路，再將分部工程劃分為若干個分項工程，如分項工程的土方與基礎工程可劃分為基槽開挖、基礎墊層等分項工程。一個基建項目往往由多個單項工程和單位工程組成，彼此之間緊密相關，在工程實施過程中，前后分項、分部工程相互影響進度及工序要求；在工程驗收階段，單位、單項工程的完成質量影響整體工程的竣工驗收，系統內各部分工程效用結合才能發揮項目的整體能力。

二、基建項目管理類評價指標設計

基于上述特點，結合績效評價的基本要求和原理，本文在項目決策、項目管理、項目績效的一級指標框架下，遵循相關性、重要性、系統性以及經濟性原則，首先對管理階段進行細分，覆蓋立項、實施到投入使用的全過程，然后對不同環節的潛在風險或關注點進行逐一剖析，提煉關鍵指標。

項目決策類指標設計如表1所示。需要特別說明的是，在項目立項規范性考察部分，將針對前述基建項目立項需完成的流程進行逐一核實與確認。

表1 項目決策類指標設計說明

項目預算管理和財務管理指標設計如表2所示。與一般績效評價不同，基建項目的成本控制類指標，通過工程概算、預算、決算三者差異值來考察工程造價的控制有效性。工程概算發生在項目初步設計階段，對項目建設費用計算確定工程造價。預算編制在施工圖設計階段，是工程價款的標底。決算是指整個建設工程全部完成并經過驗收以后，通過編制竣工決算書計算整個項目從立項到竣工驗收、支付使用全過程中實際支付的全部建設費用、核定新增資產和考核投資效果的過程，是整個建設工程最終實際價格。項目成本控制的“紅線”為決算不超預算，預算不超概算。

表2 項目管理類（投入管理、財務管理）指標設計說明

項目實施類指標設置基于基建項目特點，梳理了基建項目管理流程，分析每個實施步驟的主要考察要素，將管理過程的關鍵管理節點作為指標設置的依據，作為項目管理類三級指標。

表3 項目管理類（實施管理）、項目產出類指標設計說明

項目效果部分可根據具體建設內容對應其延伸效果圍繞社會效益、生態效益、經濟效益、可持續性影響等展開設計。

表4 項目績效類（項目效果）指標設計要點

三、關于基建項目績效評價的進一步思考

基建項目是一項龐大而復雜的系統工程。相較于其他類型項目，基建的管理過程有其自身的特點。在基建項目績效評價中，需針對項目涉及的全部過程，以相關法律法規和政策文件為評價標準，對各個環節進行全面核查，包括立項申請與審批，項目概算、預算、決算，招投標過程，合同簽訂，投資監理、財務監理，工程驗收等。

對于管理過程的考察，是基建項目績效評價的難點，要求評價人員具備完善的基建項目知識體系：一是需了解基建項目具體的實施流程（包括：項目建議書編制，可行性研究及報告編制，設計文件編制，建設前期準備工作開展，建設實施，工程質量、安全、財務監督，竣工驗收，等等），熟悉每個環節的主要工作以及涉及的主體及職能。二是需掌握基建的基本知識，如質量控制、造價控制、安全控制、進度控制、合同管理等。三是熟悉相關法律法規及其他管理要求，從評價思路的梳理到評價指標體系的設計，均需在充分掌握相關要求的基礎上開展。

最后，要真正提高基建項目績效，還需進一步強化評價結果的應用。基建項目通常為一次性項目，建議以事前和事中控制為關鍵點，以同類項目的評價結果作為指導，提高基建項目決策的科學性和有效性，使有限的財政投入獲得最大的成效。

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

1.黃建新.2010.杭州市教育系統學校基建項目績效評價體系研究[J].價值工程，15。

2.孟慶凱.2012.中國政府基礎項目績效評價研究——以福廈高鐵為例[D].廈門：集美大學。

3.孫明遠.2009.我國地方政府財政投資基礎設施建設項目績效評價研究[D].青島：中國海洋大學。

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