如何完善我國政策性金融監(jiān)督體系

張書豪

摘要：目前，我國政策性金融監(jiān)督體系在調(diào)控管理、檢查監(jiān)督兩方面存在著較大問題，政府失靈、內(nèi)部人控制、尋租現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了政策性金融機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展。基于此，本文就如何完善我國政策性金融監(jiān)督體系提出了相關(guān)意見與建議，以為相關(guān)領(lǐng)域的研究人士提供理論參考。

關(guān)鍵詞：政策性金融；監(jiān)督機(jī)制；制度安排；監(jiān)督內(nèi)容

中圖分類號：F832.1 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）08-000-01

一、我國政策性金融監(jiān)督體系中存在的問題

調(diào)控管理和檢查監(jiān)督是我國實(shí)施政策性金融監(jiān)督的兩種主要方式，因此本文將從這兩個(gè)方面分析我國政策性金融監(jiān)督體系中存在的主要問題。

（一）調(diào)控管理方面的問題

1.監(jiān)督法律依據(jù)的缺乏。國外成立政策性銀行都是按照先立法后建行的順序，因此不管是較早成立政策銀行的美國、加拿大與德國，還是較晚的日本與韓國，它們均針對具體的政策性銀行制定了相應(yīng)的銀行法。相較于以上國家，我國至今仍未制定出相應(yīng)的政策性銀行法律法規(guī)，直接導(dǎo)致政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍和方式及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有在法律中得到明確。

2.政策性目標(biāo)監(jiān)管的缺乏。政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的核心內(nèi)容應(yīng)為政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。現(xiàn)階段，監(jiān)管我國政策性銀行日常運(yùn)營的機(jī)構(gòu)由銀監(jiān)會承擔(dān)，而監(jiān)管出口信用保險(xiǎn)公司（我國惟一承辦政策性信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，2001年12月18日成立，資本來源為出口信用保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，由國家財(cái)政預(yù)算安排。）日常運(yùn)營則屬于保監(jiān)會的職責(zé)范圍。我國相關(guān)部門尚未提出監(jiān)督政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍是否符合該政策性金融機(jī)構(gòu)設(shè)立初衷以及業(yè)務(wù)規(guī)模是否需滿足所從事政策性業(yè)務(wù)的資金需求的措施，監(jiān)管政策性金融機(jī)構(gòu)市場性目標(biāo)是銀監(jiān)會與保監(jiān)會的主要工作，造成這一系列問題的主要原因仍在于我國政策性金融監(jiān)督職能的定位尚未得到明確。

3.道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的缺乏。政策性金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為管理層為迎合政府喜好而盲目擴(kuò)大政策性貸款規(guī)模或發(fā)放不合格的貸款以及管理層為謀取自身私利而采取的“設(shè)租”“尋租”行為，以上兩種道德風(fēng)險(xiǎn)均會影響政策性金融機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營。因此，有效監(jiān)督政策性金融機(jī)構(gòu)，避免其在經(jīng)營管理過程中產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)是政策性金融監(jiān)督體系的重要功能。而我國目前卻未能有效地將道德風(fēng)險(xiǎn)置于政策性金融的監(jiān)督之中。

（二）檢查監(jiān)督方面的問題

1.監(jiān)管方式缺乏針對性。目前我國監(jiān)管政策性金融的方法沿用的仍為監(jiān)管商業(yè)性金融的方法，這一監(jiān)管方式直接導(dǎo)致政策性金融的監(jiān)管在指導(dǎo)思想、方式方法、監(jiān)管重點(diǎn)和評價(jià)指標(biāo)等諸多方面均與商業(yè)性金融監(jiān)管混為一談。無差別的監(jiān)管方式使得政策性金融監(jiān)督應(yīng)有的特色無法得到體現(xiàn)，并將進(jìn)一步加劇政策性銀行業(yè)務(wù)的商業(yè)化甚至將導(dǎo)致其模式商業(yè)化。

2.有效監(jiān)督手段的缺乏。政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)類型多種多樣，涉及范圍較為廣泛且具有較強(qiáng)的專業(yè)性與突出的機(jī)構(gòu)特點(diǎn)。此外，不同政策性金融機(jī)構(gòu)也并不具有一致的政策性目標(biāo)。這對政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督手段提出了更高的要求。與此不相符是，目前我國對政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段并不先進(jìn)，監(jiān)管質(zhì)量和效率也并不高。政策性銀行報(bào)送各種數(shù)據(jù)需按照商業(yè)性銀行進(jìn)行，這直接導(dǎo)致銀行的數(shù)據(jù)內(nèi)容出現(xiàn)失真現(xiàn)象，并造成了監(jiān)管效率較為低下等問題，而出現(xiàn)這一情況的主要原因在于針對政策性銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)的專門監(jiān)管程序和系統(tǒng)的缺失。

二、進(jìn)一步完善政策性金融監(jiān)督體系的建議

（一）制度安排與協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)

1.建立政策性金融的法律框架。在進(jìn)行政策性金融監(jiān)督制度安排設(shè)計(jì)時(shí)，相關(guān)部門首先需對構(gòu)建政策性金融的法律框架加以重視，即將相應(yīng)的職責(zé)與權(quán)限賦予監(jiān)管部門。我國《政策性金融監(jiān)管條例》于2003年開始草擬，但至今仍未出臺。因此，當(dāng)務(wù)之急構(gòu)建政策性金融法律框架。

2.建立專業(yè)政策性金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如前文所述，政策性金融監(jiān)督涉及眾多業(yè)務(wù)，其在具體實(shí)施中涉及的職能部門也較多，但目前并沒有任何一個(gè)部門可獨(dú)立承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)，而商業(yè)性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的方式與市場發(fā)展規(guī)律并不相符，其不僅會誤導(dǎo)政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，甚至?xí)ζ浯嬖诘母斐捎绊憽ａ槍@些問題，我們需及時(shí)建立起專門的政策性金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成可包括政府部門的代表、政策性金融機(jī)構(gòu)的代表、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的代表以及外部專家等，工作人員構(gòu)成則可以財(cái)政部門和宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃部門的相關(guān)人員為主。值得注意的是，建立專業(yè)政策性金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)并非簡單地將商業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)中對政策性金融機(jī)構(gòu)的原監(jiān)管職能剝離，或是將人員納入新的專業(yè)化監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的“換湯不換藥”的監(jiān)管制度改革。

（二）監(jiān)督內(nèi)容設(shè)計(jì)

在進(jìn)行政策性金融監(jiān)督內(nèi)容設(shè)計(jì)時(shí)，我們需從我國政策性金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況出發(fā)，以保證監(jiān)督效率與質(zhì)量。未來我國政策性金融監(jiān)督的主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)部分：

1.強(qiáng)調(diào)政策性目標(biāo)的設(shè)計(jì)與監(jiān)督，構(gòu)建并完善相應(yīng)指標(biāo)體系。政策性金融監(jiān)督體系的科學(xué)性與合理性要求我們對政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及其在宏觀資源配置中所發(fā)揮的作用大小加以考察與關(guān)注，同時(shí)還需在法律層面界定出監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能定位、業(yè)務(wù)范圍及業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)手段。此外，我們還需在逐步完善政策性目標(biāo)考核體系的基礎(chǔ)上對內(nèi)部經(jīng)營管理的合規(guī)、政策性總體目標(biāo)的完成情況加以有效的考核。

2.提升市場化風(fēng)險(xiǎn)管理能力。提升市場化風(fēng)險(xiǎn)管理能力的關(guān)鍵在于合理的風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系的建立，其對政策性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作效率和工作效益的提高、安全工作環(huán)境的營造以及自身可持續(xù)發(fā)展均十分有利。此外，為了提高信貸資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分級管理能力，政策性銀行還需建立健全政策性貸款業(yè)務(wù)評審機(jī)制。

3.加強(qiáng)道德風(fēng)險(xiǎn)檢查力度。為了避免尋租行為、腐敗思想的滋生，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)道德風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督工作。對此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)首先需樹立全面的風(fēng)險(xiǎn)管理文化理念，其次需從制度上對工作流程進(jìn)行優(yōu)化，并將風(fēng)險(xiǎn)管理與業(yè)務(wù)流程相結(jié)合，建立一定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度，保證風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。

4.加強(qiáng)政策性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制體系建設(shè)。作為政策性金融機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行的外在影響因素，加強(qiáng)監(jiān)管對于完善政策性金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系具有重要意義。對此，政策性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需在發(fā)布指引規(guī)則的基礎(chǔ)上加大監(jiān)督與檢查力度，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)加快內(nèi)部控制體系的建立與完善。

三、結(jié)束語

在對政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的過程中，我國出現(xiàn)了制度不健全、監(jiān)管手段落后等問題，這些問題嚴(yán)重束縛了政策性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。對此，我國必須要采取措施進(jìn)一步完善政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系，為其長足發(fā)展?fàn)I造一個(gè)健康、穩(wěn)定的環(huán)境。

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