天津現代都市農業轉型升級面臨的主要問題分析

◎文/于戰平

天津現代都市農業轉型升級面臨的主要問題分析

◎文/于戰平

“十三五”開始，天津現代都市農業發展進入了轉型升級的關鍵時期，面臨的問題與矛盾更具系統關聯性，主要可以概括為農業供給的質量和效率相對較低，農業生產要素投入配置失調，城鄉差距、工農差距和區域差距仍然較大，市場主體創新創業動力能力不足，政府職能轉變與管理體制機制改革創新滯后等5方面，具體體現在現實中存在的20個矛盾。只有真正地全面落實“五大發展理念”的要求，全面深化改革，全面破解矛盾，才能有效推進現代都市農業邁上新臺階。

現代都市農業；轉型升級；農業供給

近10年來，天津通過實施“三區”聯動、“四化”發展戰略、“4412”工程和設施農業提升工程、文明生態村（美麗鄉村）建設工程等，不斷加大對“三農”的投入，初步形成了城鄉融合一體化現代都市農業發展的基本格局。但與全國領先水平的京滬相比，與經濟新常態、農業國際化深化以及京津冀協同發展的新形勢新要求相比，急需轉型升級，面臨很多矛盾與問題。這些問題有的是根本性的、核心問題，有的是表面的或現實性的問題，有的則是結果性的或原因性的問題，等等。對此必須有系統全面的認識，才能采取針對性、創新性很強的對策逐步有效緩解。本文對此概括為5大主要問題、20項基本矛盾，并簡要分析了其現實表現。

一、農業供給的質量和效率相對較低的問題

從農業發展的直接產出或結果角度看，問題集中表現為生產供給體系方面。對于供給體系的質量和效率，政府、社會、生產經營者等有不同的要求，概括就是尚未形成成熟穩定、協調和諧的供給體系，質量和效率相對較低。

（一）農產品供給結構落后于多樣化多層次需求結構的矛盾

主要表現在：一是糧食種植面積過大，農業用地經濟產出相對較低。2010年-2015年天津糧食播種面積、谷物播種面積及其產量總體增長，能夠旱澇保收的農戶種糧每畝基本能獲得1000多元的純收入，收益穩定在一定程度上固化了糧食種植規模。但相對于種植蔬菜、瓜果等經濟作物的收益要低很多，制約著農業增效、農民增收。二是地產農產品難以滿足品種、品質、季節等方面的常年均衡性需求，不適應居民日益提高的消費結構以及市場競爭的要求。例如，蔬菜等受制氣候、技術等，供給的品種結構、時空結構與需求不完全匹配，季節性價格波動仍然較大。蔬菜種植品種以大路蔬菜為主，茄果類面積最大（占主產鄉鎮蔬菜播種面積的1/3以上）；每年12月至次年3月、7月至9月生產淡季主要依靠河北、山東、山西等外地供應。三是受制于土壤、水資源以及投入品的使用、監管等因素，保障和提高農產品質量安全水平仍面臨很大的潛在風險。

（二）農業組織化品牌化水平不適應全方位開放、競爭合作要求的矛盾

主要表現在：一是產業各環節、各主體鏈接不緊，信息不對稱、交易成本高。生產經營者主體眾多，產銷銜接不暢，關系不穩；農產品生產企業、農戶、合作社等基本上是孤立經營，基于專業化分工基礎上的合作相對較少；農產品生產者與加工商、運銷商、服務商等產業鏈的其他主體缺乏實質性深度合作，基本是市場買賣關系為主，存在利益沖突，難以實現一體化，生產者處于被動地位，風險較大。據有關研究，地產蔬菜銷售方式中，種植戶自己到批發市場或零售市場銷售占55%；運銷商上門收購占28%；合作社為中介的銷售方式僅占13%；訂單式銷售僅占2%，生產者直銷僅占1.2%；二是農業品牌化水平不適應大開放的市場競爭和互聯網時代的發展要求。例如，天津獲得地理標志或原產地認證的農產品有34種，品種較豐富。但總體規模都較小，在本地影響較大，多數地理標志農產品市場認知度低、企業品牌影響力較低，沒有影響力和規模位居全國百強的天津農業產品品牌；三是很多園區、合作社的無公害、綠色等優質、高檔、特色農產品難以實現優質優價，占領中高端市場，獲取較好的回報，投入與產出效益嚴重不匹配。與此同時，進口的高檔農產品卻深受消費者追捧。

（三）農業效益低而不穩與農業增效農民增收的矛盾

主要表現在：一是靠天吃飯仍普遍存在，自然風險大，規避風險的政策性農險保障程度低；二是農產品成本剛性上漲，主要是人工成本的不斷上漲，土地成本隨著規模經營的推進呈現全面上漲，規模經營的風險凸顯；三是不同產品、不同時間的市場價格周期性波動較大，經常出現“賣難”問題，農業“賭行情”嚴重，缺乏穩定的收入預期；四是農民主導調減糧食種植，發展經濟作物的積極性不高；五是農業企業、農業園區生產經營成本上漲，成本與價格不匹配，經濟效益普遍不佳，部分成為長期依賴財政和補貼存活的“僵尸企業”。

（四）現代都市農業的多功能基礎地位與經濟收入比重小的矛盾

主要表現在：一是農業對GDP的貢獻比例小，需要財政大力扶持，在不少政府領導、部門工作中被邊緣化、口號化，應付上級要求而不是主動作為的行為普遍，農業主管部門的地位作用不是增強而是下降；二是農業的兼業化、副業化、婦女化、老齡化成為普遍現象，在都市農業發展中表現更明顯；三是社會對農業更多的仍然是關注“農產品價廉物美”的傳統觀點，都市農業的多功能性價值尚未完全有效認識和開發（僅僅局限在觀光休閑），生態、文化、民生、社會穩定等價值尚未引起足夠重視。

二、農業生產要素投入配置失調問題

農業發展的核心是在一定的資源、技術約束條件下優化配置，謀求最大的產出；同時，要不斷通過技術創新、制度創新等突破技術、資源要素的約束，提高全要素生產效率。天津現代都市農業發展中由于技術、制度約束大量存在要素投入短缺與浪費并存等配置失調的問題。

（一）政府農業發展目標要求與財政資金投入有限的矛盾

主要表現在：一是園區等投資建設項目往往按照高標準、大規模、多功能目標的要求。為體現大都市現代農業的國際化水平，項目要求技術設備水平高、投資較大。但任何時候政府的資金都是有限的，難以滿足生產經營者的利潤最大化要求。“高大上”要求的資金難以滿足，尤其是財政資金有限，導致項目功能難以有效實現。二是天津農業總量相對較大，扶持保護力度相對較小。相對于京滬，天津農業土地面積大、農戶多，而財政資金相對較少（客觀約束條件），但在發展目標定位方面始終是以京滬作為追趕目標，政府想做的農業項目很多，項目化管理使用的分散化、碎片化，導致財政資金“撒芝麻鹽”或者“半拉子工程”，難以發揮最大整體功能。三是農業大縣財政窮縣導致的低水平循環和路徑依賴。區縣財政實力對現代都市農業建設的影響巨大，很多項目需要地方配套，地方也可以根據財政實力狀況制定扶持保護政策。但各區縣差異較大，農業占比大往往財政有限，部分部門單位甚至希望下屬的鄉鎮村、企業等爭取的上級資金能截留，更別提區縣財政扶持，進而形成一種低水平的循環和路徑依賴，難以打破，這可能是目前落后地區的癥結所在。

（二）金融資本有效供給與農業新型主體融資要求的矛盾

主要表現在：一是農業企業、合作社、產業化龍頭企業等新型農業生產經營主體的自有資本難以滿足現代市場競爭中對資金的持續大規模低成本需求（而這正是其發展的命脈、血液和基礎）；二是沒有在滬深股市公開上市融資的本土種養業及農產品加工、種子研發等農業企業（北京農業企業上市公司10家，全國第一）；三是天津農業發展對金融機構的融資以及民間資金的依賴很大，但與江浙、山東等發達地區的民間資本投資現代農業異常活躍相比，天津明顯不足，農業企業數較少；合作社、農業企業貸款難的老問題難以有效緩解。由于資金不足，不少農業項目難以按照產業、功能設計如期完成，有些很有前途的產業、產品和企業、合作社等發展延緩，或者失去先機、優勢，難以發展壯大，也可能造成前期投資的浪費。

（三）農業規模化與土地家庭承包制的矛盾

主要表現在：一是家庭分散經營解決了溫飽問題，但難以實現依靠農業共同富裕，土地流轉適度規模經營的必然性與土地分散家庭承包經營權存在沖突。農業適度規模經營受土地產權、信貸融資渠道以及良好的種養殖投資項目缺乏等因素制約，規模經營主體發展空間受到限制。二是在農產品進入品牌化、企業化時代，適度規模經營是農業競爭力的重要因素，沒有規模就難有競爭力，就會失去市場，陷入副業化、低效化的循環，乃至區域農業最終衰落。三是土地流轉費用不斷上漲已經嚴重削弱了農業國內國際競爭力，流轉成本以及預期價格不斷升高，流轉期限較短（一般5年之內居多），成為規模經營虧損風險的主要來源。

（四）農業全要素投入配置與轉變發展方式要求的矛盾

主要表現在：一是農業對化肥、農藥等農業物質投入依賴性大，要素利用效率低；二是園區、設施農業的高投入并沒有帶來良好的預期經濟效益，存在人才、技術支持、生產管理、營銷以及品牌建設方面不匹配等許多短腿；三是農業面源污染仍然較大；四是水資源短缺問題嚴重；五是農業技術創新與服務水平難以適應結構調整、轉變發展方式要求，技術研發設備、平臺利用率低，科技投入與科技成果的應用推廣價值失調，科技人才、資金等資源浪費較多，對現代農業園區、農業企業、合作社以及生產一線的新品種、新技術服務效率較低，人才嚴重缺乏。

三、城鄉差距、工農差距和區域差距仍然較大問題

城鄉一體化是現代都市農業的基本特征和要求，現代農業發展在整個現代化進程中仍然是短板。作為沿海發達地區的直轄市，城鄉差距與全國平均、整體水平相比并不大，但與領先水平、發展要求和期望相比仍然較大，存在很多不協調的方面。

（一）農業現代化落后于工業化信息化的矛盾

主要表現在：一是農業基礎設施建設欠賬較多，很多村莊農田水利設施年久失修；二是農業生產工具、設施設備裝備水平遠落后于工業化，除了糧食作物、規模化養殖場等機械化水平較高外，其他農業生產對手工勞動、人力的依賴仍然較大，農業勞動生產率遠低于工業，也低于北京上海等發達地區；三是互聯網、物聯網等現代信息化技術設備在農業的應用剛剛起步，如何突破農業生產特性、產品特性的限制尚需要不斷探索。

（二）高水平全面小康目標要求與城鄉差距仍然較大的矛盾

主要表現在：一是城鄉基礎設施的差距，包括農村道路、污水垃圾處理設施、信息化基礎設施等方面農村相對落后；二是農村社會保障、農民收入、生活質量等方面差距更大；三是發展制度、發展要素等方面對農村的限制仍然較多，農村宅基地、建設用地等農村資源資產的市場化資本化程度低，基本農田保護制度下耕地生態價值難以在經濟上有效實現，農村發展、農業增效、農民增收的路徑相對較窄。四是職工最低工資標準連續上漲，工農收入差距拉大。2010年天津市職工最低工資標準是920元，2015年提高到1850元，翻了一番，而農業的收入仍然是靠市場不穩定。

（三）農業持續穩定發展要求與農業收入相對較低的矛盾

主要表現在：一是務農勞動力的收入相對較低，機會成本大，導致農業的副業化、老齡化；二是農業對財政收入的負貢獻，農業大縣財政窮縣現象普遍，越發展農業需要的補貼越多、越大；三是農業土地收益與非農業收益差距巨大，農民等待土地被征收轉為建設用地預期強烈；四是農業產業鏈價值分配的剪刀差長期存在，農民生產初級產品的收益和利潤率較低而風險大，加工、流通環節獲益較多而風險相對較小，務農積極性降低，對政府補貼扶持依賴增強，自主發展動力不足。

（四）全面協調共享的發展要求與農村區域之間差距較大的矛盾

主要表現在：一是區域經濟社會發展水平呈現明顯的梯度差異性，環城四區、濱海新區、區縣縣城及其所在鄉鎮的開發區位優勢不同是差異形成的基礎，不同區位條件的地區土地的增值、非農化利用不同，收益差距大；二是村莊之間、鄉鎮之間經濟社會發展水平差距大，500個困難村幫扶后仍然有不少的村受制于“兩委”班子、村莊不穩定等原因導致尚未納入幫扶對象，幫扶的難度大，影響到村莊治理、農村穩定和行政與政策措施執行能否到位等持續發展問題。

四、市場主體創新創業動力能力不足問題

市場主體的創新創業活動是一個地區、一個產業發展的主要力量，其與一個地區的區位、傳統習慣、商業文化等復雜因素相關。相對于江浙、山東等農業經濟非常活躍、發達地區，天津農業經濟的創新創業動力能力明顯不足。

（一）風險厭惡、未富先懶等理念行為與大眾創業、萬眾創新時代要求的矛盾

主要表現在：一是小規模兼業經營為主體的格局沒實質性改變（尤其在種植業中），農業專業化社會分工、專業村、專業大戶發育相對落后，尚不如全國很多的傳統農區；二是農戶自給性生產而不是追求長期永續經營的利潤最大化決策行為普遍，不愿意承擔長期經營可能的市場風險、獲取可能的利益，經濟效益相對較高但風險也相對較大的經濟作物發展不充分，資源優勢、距離消費中心較近的優勢發揮不充分；三是“等靠要”、投機獲利思想在基層村干部、鄉鎮干部和農民中比較普遍，村民自力更生、籌工籌勞進行基本建設幾乎不存在了，小富即安，滿足于相對優越的收入生活等。

（二）農業人力資本短缺與新型主體經營管理現代化要求的矛盾

主要表現在：一是青年職業農民和現代經營管理服務人才嚴重不足。農業生產場地偏僻，收益不穩、工資不高，難以吸引留住優秀人才，現代農業專業化技術、營銷策劃與經營管理等人才嚴重短缺；從山東高薪聘請的農民技術員較多，本土留得住、用得上的專業人才短缺，很多農產品加工企業缺乏“四梁八柱”式人才；二是基層農業高級專門化人才供求矛盾突出。基層缺人才，人才到不了基層，大學生村官不到村。部分農業主產區縣及其鄉鎮的技術推廣服務單位經費不足，技術人員收入水平低且缺乏保障，難以吸引優秀人才；受編制限制人員嚴重不足，工作繁雜、工作量大、工作艱苦；農技人員的專業結構、知識和技能結構等不能適應都市現代農業結構調整、新興產業發展以及市場營銷、經營管理等方面的需求；三是農業企業家嚴重短缺。本土企業家嚴重不足，經濟發展更多依賴域外企業家，農業領域的企業家典型就更少。

（三）新型農業經營主體數量大增與整體質量不高的矛盾

主要表現在：一是家庭農場處于發展的起步探索階段，存在很大的爭議和約束條件；二是合作社數量增長迅速但整體還很弱、很不規范，正常開展活動也就一半左右，國家級農民合作社、市級農民合作社、市級農民合作社示范社僅占6%；三是各種名稱和組織形式的農產品生產企業的產品檔次、成本與效益不匹配，大部分園區難有較好的經濟效益，至今沒有一家本土種養殖業和農產品加工業的上市；四是種苗繁育、病蟲害統防統治等農業急需的商品化市場化服務主體發育緩慢。

（四）土地集體所有與村集體“統”的職能弱化的矛盾

主要表現在：一是很多村集體沒有經營性收入，不能有效履行為農戶提供農業服務、管理協調、基礎設施維護等統一經營職能；二是受制于現行土地承包制度和政策的限制，作為土地集體所有者代理的村集體在調整承包地發展規模經營等方面作用有限，職能弱化，體現“所有權”的絕對支配力缺失；三是能夠有效帶領農戶發展現代農業、實現共同富裕的村集體不多。

五、政府職能轉變與管理體制機制改革創新滯后問題

地方政府在農業發展中的作用難以估量，但現實中大量存在“政府失靈”與“市場失靈”的“雙失靈”困境。政府職能以及管理的體制機制等已經嚴重不適應多層次多樣化“三農”現實和發展要求。

（一）政府職能轉變不適應全面深化市場化改革要求的矛盾

主要表現在：一是能夠有效彌補市場失靈的服務型政府、民主型政府、開放型政府職能體系尚未建立，越位、錯位、空位的現象仍大量存在，不適應市場化改革的要求；二是隨著支農惠農力度加大，舊體制、機制的慣性進一步強化，“政府失靈”在某些領域經常性存在。通過行政權、財政支配力等方式實際上對生產經營、分配等方面的影響仍然較大，部分基層政府、企業共謀投機獲取財政資金；三是農業農村領域的改革創新力度和步伐遠落后于其他沿海發達地區，真正的創新性改革舉措少；四是適應天津“三農”發展要求的法制化、創新性的政府職能定位和體系、機構設置缺乏，沒有形成有特色的先進的政府職能體系，民主、有效的決策機制、服務機制、監督考評機制等尚未形成。

（二）現代農業科學化法制化管理要求與傳統管理慣性（路徑依賴）的矛盾

主要表現在：一是管理理念滯后。以“工業化”、“城鎮化”為核心的城鄉統籌觀，以“市民為中心”的利益觀大量存在；政策制定實施“運動式”、“一刀切”的自上而下工作方式不適應多元化、多樣化的基層現實和實際需求，導致政策、文件、計劃的執行效果“大打折扣”；被動應付工作、主動服務不夠；“官本位”的自上而下“命令式”管理大量存在。二是政府行政管理體制機制改革沒有實質進展，科學的“決策—執行—監測—評估”制度仍未建立。部分個人決策缺乏充分討論、質疑，尤其是來自基層的調研缺乏；農業投資立項、發展政策不少，但監測評估少，項目執行狀況、政策、計劃規劃很少評估。三是信息體系不健全。農業農村全面完整信息嚴重缺失，底數不清，缺乏制度性的信息搜集管理體系，憑經驗、感覺，嚴重制約決策的科學化和前瞻性、制度性、戰略性的系統研究與政策儲備。信息的及時公開發布、社會監督機制不健全，財政支農資金運用、項目不公開、不透明，存在隨意性。四是適應新階段農業農村發展要求的專業化高素質政府管理服務體系和隊伍不健全，素質能力不適應管理要求，管理工作不細致。例如農民職業培訓，過去通過“工程”推進，現在投巨資改由政府補貼、社會機構承辦，但監管漏洞很多，實效性并不強。

（三）政府公共服務體系不能有效彌補市場失靈的矛盾

主要表現在：一是農業市場信息及時準確流動反饋的一體化信息服務體系尚未建立，信息平臺與體系的針對性、時（實）效性、指導性等功能有待進一步開發完善。信息不系統、不全面，不能涵蓋所有的或主要的領域；缺乏有關生產品種、面積、產量、收獲時間等系統性、預測性、引導性、預警性信息，指導性不強等。二是農業科研、推廣人員服務生產經營一線的長效機制尚未建立。農業科技推廣服務“最后一公里”問題長期存在，基層農技推廣服務工作艱苦、待遇較低、經費短缺，活力不足、功能不強、效率不高等問題普遍存在。三是適應市場化競爭以及新主體、新產業、新業態發展要求的公共服務缺乏。例如，土地流轉服務，農業觀光休閑產業發展協調與服務，農業區域公用品牌發展的服務等缺位。

（四）“三農”問題的綜合整體性與政府各級各部門協調難的矛盾

主要表現在：一是城鄉一體化進程中政府“三農”管理服務的各部門、各單位的職責體系尚不完全明確。職責的交叉重復導致效率較低，改革尚未到位，出現了“多部門都管”而互相扯皮的現象。將農業、農村、農民問題分別施策，經濟、政治、社會、文化等分屬不同部門，各自都有自己的標準要求，往往是用單項最先進水平要求，未考慮其他方面。有些問題即使主管的市級領導也難以協調（也可能沒精力協調），交由各部門自己協調，往往難成功。二是農村工作委員會對“三農”的管理地位下降，出現工作難協調等問題。“幫扶困難村”的工作由市委組織部負責牽頭就是例證。三是基層鄉鎮以及村級組織農業管理協調職能弱化問題嚴重。雖然設了農業副鎮長之類的領導崗位，但其真正的主要工作往往不是農業，農業管理邊緣化，專業化管理機構及人員嚴重不足，不適應日益專業化的管理和服務要求。

總之，天津現代都市農業轉型升級面臨的問題與矛盾具有很強的系統關聯性，只有按照“五大發展理念”的要求，通過全面深化改革才能加快發展，實現既定目標。

責任編輯：方學敏

F32

A

1006－1255－（2016）09－0012-06

基金來源：2015年農業部農業農村資源等監測統計經費（農業信息預警）項目—“天津市現代都市型農業模式評估”。

于戰平（1965—），天津農學院經濟管理學院。郵編：300384