“兩型”社會基礎設施的可持續融資機制研究

胡梅梅　康麗文

(湖南農業大學商學院，湖南　長沙　410128)

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“兩型”社會基礎設施的可持續融資機制研究

胡梅梅康麗文

(湖南農業大學商學院，湖南長沙410128)

摘要：長株潭“兩型”社會建設對基礎設施投資的需求巨大，但現有的金融支持的力度與需求對比，還存在很大的缺口。本文探討了長株潭三市基礎設施融資的現狀與存在的問題，提出了如何借助金融市場力量，設計規范可持續的基礎設施建設的融資機制，廣泛利用社會資金參與“兩型”社會基礎設施建設的建議。

關鍵詞：“兩型”社會；基礎設施；可持續融資機制

一、引言

2007年12月，國務院正式批準湖南省長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型(簡稱“兩型”)社會建設綜合配套改革試驗區，奠定了長株潭城市群作為中部六省份城市中全國城市群建設先行者的地位，成為中部崛起的“引擎”。基礎設施建設是“兩型”社會建設關鍵和突破口，在基礎設施的投入將有力帶動“兩型”社會建設其他內容的開展；推進符合“兩型”社會要求的城市交通網絡、信息基礎設施、農村基礎設施建設，是新型城市化、新型工業化和農業現代化發展的基礎和保障。“兩型”社會建設8年以來，長株潭城市群已經完成了兩個階段的改革建設，從經濟總量上看，核心增長極作用逐步顯現，2007-2015年間，長株潭三市的GDP總量迅速增長，從3642億元增長到12548億元，由占到全省經濟總量的37.9%上升到43.2%。基礎設施方面，也已經大力投入了基礎設施建設資金，在硬件投入和軟件環境改善等方面都有了大幅度的提升，為改善人民的工作生活環境、促進經濟社會協調發展、轉變人民生活生產方式起到了重要的作用，有力地促進了“兩型”社會建設。根據建設規劃，2016年至2020年，長株潭“兩型”試驗區將完成“兩型”社會建設綜合配套改革的主要任務。因此，城市群還處于經濟快速發展、社會建設與民生建設不斷改善的關鍵時期，基礎設施建設有巨大的資金需求，單一的政府融資主體模式顯然難以滿足。如何借助金融市場力量，設計規范可持續的基礎設施建設的融資機制，廣泛利用社會資金參與“兩型”社會基礎設施建設，對長株潭“兩型”社會建設有著重要的意義。

二、“兩型”社會基礎設施融資機制有效性的內涵

潘功勝(2013)、徐國貞(2015)分析了城市基礎設施融資機制、城鎮化融資的有效性。他們認為，城市基礎設施的改善、城鎮化發展與融資可得性之間是一個相互影響的良性過程。引用他們的的觀點，本文也認為，“兩型”社會基礎設施建設的水平與融資的可得性這二者之間也存在內在的規律，他們能通過相互作用相互影響并形成良性循環，最終促成“兩型”社會建設的成功。其相互作用表現為兩個方面：一方面，“兩型”社會的基礎設施建設對融資有巨大需求，需要大量可持續融資；另一方面，建設過程中逐步產生紅利效應，如帶動土地、房產增值，提升地方經濟發展水平，培育稅源，增加政府收入，又為“兩型”社會基礎設施融資提供了未來還貸能力的條件。因此，在長株潭“兩型”社會第三階段(2016-2020)的建設過程中，按照“兩型”社會建設標準推進基礎設施建設，應充分利用金融市場開展市場化融資，廣泛吸引社會資金加入基礎設施建設；同時，也要注重構建可持續的規范的融資機制，帶動“兩型”社會建設紅利效應充分釋放，實現基礎設施建設與融資可持續性間的良性循環。

可持續融資機制的應具有以下特征：(1)主體一致性。一是融資主體、資金支配主體與償還主體應盡量保持一致，堅持誰融資、誰支配、誰償還的原則，保持融資主體的融資可得性和償還激勵的一致性，形成融資的自我約束，保證融資的可持續性。二是融資成本負擔主體與未來受益的主體應保持一致。由于基礎設施建設具有一次建成、長期使用的特點，容易產生代際負擔不公的問題，導致為受益人和負擔人不一致，因而有必要通過長期融資機制將城鎮化的未來收益提前到當期使用，將來逐漸償還的方式，實現財務成本的代際分擔。(2)事權與償還資金來源的一致性。即償還基礎設施建設融資的資金來源，應主要依靠基礎設施紅利的釋放，如公共服務改善帶來的產業聚集、人聚集、土地和房產增值等，使得融資的可得性和公共服務的改善掛鉤。(3)融資能力與償還能力相匹配。在基礎設施融資過程中，融資主體往往以融資為首要目的，而對融資成本及償還能力考慮不足，而地方政府的軟預算約束的問題導致負債大量超過其償還能力的現象存在，因而有效的融資機制設計需有必要的內在風險約束和外部紀律約束。

三、長株潭城市群基礎設施建設融資狀況

1、基礎設施投資總量增長迅速

近年來，長株潭三市的基礎設施建設的投資逐年大幅增加。2013年，三市的城市基礎設施建設投資共計1434.42億元，2015年則增加至2333.13億元，較2013年增長了62.7%。相比于被批準成立“兩型”社會試驗區時2007年的基礎設施投資321.57億元，則翻了6番。這說明，長株潭“兩型”社會實驗區建設以來，非常注重基礎設施的建設，在城市交通、供水供電、環保建設等方面的投資力度不斷加大，城市基礎設施有了很大的改善和提高。

2、政府融資平臺依然占主導型地位，市場化程度低

基礎設施建設存在投入大、建設周期長的特點，融資存在相當難度，往往依賴于政府投資，地方政府融資是項目融資的絕對主體，市場化運作的程度較低，多元化的融資機制尚未形成。長株潭城市基礎設施建設的資金中，信貸資金、財政資金以及自籌資金是主要構成來源，社會資金和外資的占比很小。基于該問題的存在，政府主導部門也進行了一定的改革與創新，如創建以股權投資形式引入社會資本的政府股權投資基金，籌建了鐵路、公路、水利等投資基金，新興產業基金等，引入了一定社會資本參與項目建設。但是總體而言，還處于起步階段，基金的規模有限，應用并不廣泛。

3、融資平臺管理不規范導致的不可持續發展

城市發展對公共基礎設施建設需求不斷增加，而項目市場化融資水平低，對地方政府的融資需求加大，地方政府融資平臺成為了城市基礎設施建設融資的主要渠道。在過去的幾年中，地方投融資平臺迅速發展，同時也積累了大量的債務。而地方政府的融資平臺實際上存在管理不規范、決策體制不科學、專業人才缺乏、行政色彩濃厚等問題，導致內部管理混亂，沒有形成有效的公司治理結構，不利于融資平臺的可持續發展。同時，也存在地方債務數額大、期限錯配等風險，如果這些平臺出現償付困難，將出現一系列的連鎖反應，甚至可能導致基礎設施債務失控。

四、建立可持續的長株潭城市群“兩型”社會建設城市基礎設施融資對策

1、積極拓寬融資渠道

建立多元化的融資渠道、創新基礎設施建設的金融產品，是改變政府占投融資絕對主導地位的現狀的必要途徑。首先，充分利用社會資本和民間資金進入基礎社會建設。國家已經出臺了一些列政策與文件，引導民間投資進行基礎設施投資領域，放寬民間投資的領域與范圍，地方應完善相關政策，創新融資機制，發展公私合作等模式，充分吸引社會資本進入城鎮基礎設施建設。同時，也要設計合理的利益補償制度，保障民間資金進入基礎設施投資領域后能獲得合理的收益。此外，數據顯示，沉淀在銀行的民間資本是相當充裕的，今后基礎設施融資的思路應充分考慮激活民間資本，引導社會資金參與基礎設施投融資體系。其次，利用國際資金。相比沿海城市，外資在長株潭城市群建設中投資雖然逐年增長但仍然占比較低，而不可否認的是，國際金融體系的成本低于國內金融體系的資金成本，且更富有監管經驗，引進外資投資于基礎設施建設不僅有利于解決融資的問題，同時也能提高基礎設施管理和運營的水平。因此，有針對的創造利用外資進行融資的條件，提高外資在基礎設施融資中的比例是拓寬融資渠道的另一思路。

2、進一步完善融資平臺建設

首先， 完善融資平臺建設。以現有平臺有基礎，創新融資平臺建設，圍繞重點項目建設的專項融資方案設計，建立針對如教育、衛生、環保清潔等專業領域的專業性平臺，在三市構建一個分層次的融資平臺體系。同時，基于政府融資平臺的政策性限制等問題，可以推進政府融資平臺向市場化轉型，通過多種方式提高其市場競爭力，將其建設成集投資、建設、運行、服務于一體的市場化投融資主體。適度提高融資平臺的融資規模，利用規模效應降低融資過程中的評級、擔保、承銷等融資成本，提高融資效率。其次，規范融資平臺管理。尤其規范管理縣市地方政府融資平臺，健全監管體系，建立有效的治理結構，構建科學的決策系統，去除平臺的行政色彩，加大力度引進專業人才和內部員工的專業化再教育，提高融資效率。此外，要推動地方融資平臺的的信息公開制度建設，明確債務主體與償債責任人，控制債務風險，構建有效的資金償還機制，形成投入產出的良性循環，保障平臺融資的可持續發展。

3、優化融資環境

首先，完善信用體系建設。建立信息資源信息共享機制，加強各政府機構之間的交流與合作，增強銀行業金融機構信貸登記咨詢作用，實現行業內的信貸信息共享；完善信用保障制度，開辟多渠道籌集擔保資金，引進民間資金成立多形式的信用擔保機構，保障融資主體融資和償債能力的發揮。其次，建立健全法律法規保障和提高政府服務水平。政府應以“兩型”社會建設為大背景下，出臺具有普遍性、權威性和強制性特征的法律體系，保障經濟改革方向和實際效果。加強法律基礎設施建設，健全資源環境保護、財稅等相關法律體系，為引導多渠道的民間資本、社會資金進入基礎設施建設提供基礎。

參考文獻：

[1]劉曉霞，劉中艷.長株潭兩型社會建設的融資問題與對策[J].區域金融研究，2014，01：80-84.

[2]徐國貞.以持續投融資模式推進新型城鎮化建設[J].上海經濟研究，2015，03：40-46.

[3]張韜，郭寶華.城鎮基礎設施建設投融資模式的發展與創新[J].淮南師范學院學報，2015，02：1-5.

[4]潘功勝.建立可持續的城市基礎設施融資機制[J].中國金融，2013，21：13-15.

本文本文系湖南省社科基金：“‘兩型’社會建設中基礎設施市場化融資模式研究”的階段性成果。