可兌換條件下的外匯賬戶改革路徑研究

文/司斌濤 編輯/靖立坤

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可兌換條件下的外匯賬戶改革路徑研究

文/司斌濤 編輯/靖立坤

外匯賬戶作為監(jiān)測跨境資金流動情況的基本工具，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)異?？缇迟Y金，維護(hù)跨境資金的合理有序運(yùn)行。但隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的加速推進(jìn)以及跨境人民幣的廣泛使用，現(xiàn)行的外匯賬戶管理體系已難以適應(yīng)外匯管理方式轉(zhuǎn)變后的新要求。本文以推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換為出發(fā)點(diǎn)，探索外匯賬戶管理體系的改革路徑，提出了“三步走”的初步設(shè)想，旨在建立起本外幣一體化的一般賬戶結(jié)算制度。

現(xiàn)行外匯賬戶管理存在的問題

現(xiàn)行外匯賬戶一般以業(yè)務(wù)條線為基礎(chǔ)開立并管理。此種管理方式雖然易于監(jiān)測異?？缇迟Y金的流動渠道，但不利于資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的推進(jìn)和主體監(jiān)管的實(shí)施，而且存在著管理程序復(fù)雜、行政成本高等問題。

問題一：外匯賬戶管理法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，法規(guī)約束力有待提高。一是法規(guī)體系呈現(xiàn)分散化局面，整體性不強(qiáng)。我國現(xiàn)行的外匯賬戶管理的法律體系較為繁雜，涉及外匯賬戶管理的政策規(guī)定過于分散，既有專門針對外匯賬戶的規(guī)范性文件，也有散見于其他業(yè)務(wù)外匯管理法規(guī)中對于賬戶管理的條款規(guī)定，還有通過各種《通知》下發(fā)的補(bǔ)充性條款。在這些規(guī)定中有些條款出臺較早，已不適應(yīng)當(dāng)前外匯賬戶管理的要求；還有的法規(guī)文件中存在部分條款失效的情況。這些均不利于形成系統(tǒng)且明了的外匯賬戶管理法規(guī)體系。二是法規(guī)未實(shí)現(xiàn)對相關(guān)主體的“全約束”。目前的外匯賬戶管理規(guī)定主要針對企業(yè)、個(gè)人等市場主體，對為其開立賬戶的銀行類金融機(jī)構(gòu)的約束力較為薄弱，特別是對賬戶數(shù)據(jù)的報(bào)送質(zhì)量、報(bào)送時(shí)限等方面的要求較少，不利于管理部門及時(shí)、準(zhǔn)確地對賬戶數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測分析。

問題二：外匯賬戶數(shù)量眾多，種類繁雜。一是資本項(xiàng)下的外匯賬戶種類過多，不利于資本項(xiàng)目可兌換的推進(jìn)。在資本項(xiàng)目可兌換程度相對較低時(shí)，為便于審核企業(yè)資本項(xiàng)下的跨境資金流動狀況，我國實(shí)行了按業(yè)務(wù)種類進(jìn)行賬戶開立的管理模式（如資本金賬戶、境外投資賬戶等），但隨著《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步簡化和改進(jìn)直接投資外匯管理政策的通知》（匯發(fā)［2015］13號）對外商直接投資和境外直接投資賬戶開立審批權(quán)限的下放，我國資本項(xiàng)目項(xiàng)下90%以上的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了完全或部分可兌換，多數(shù)業(yè)務(wù)辦理已經(jīng)無需事前審批登記，因此沒有必要繼續(xù)在資本項(xiàng)下保留如此多的賬戶種類。二是按業(yè)務(wù)條線設(shè)立管理的賬戶不利于主體監(jiān)管。目前，我國賬戶種類依然有經(jīng)常項(xiàng)目賬戶和資本項(xiàng)目賬戶兩大類，各個(gè)賬戶的開立依據(jù)業(yè)務(wù)條線。此種賬戶開立模式在企業(yè)外匯收支活動日益復(fù)雜、交易項(xiàng)目日漸增多的大背景下，不利于全面監(jiān)測企業(yè)所有的跨境資金交易行為，也不利于實(shí)現(xiàn)對企業(yè)全方位、多層次的監(jiān)管。三是個(gè)人現(xiàn)鈔與現(xiàn)匯賬戶分離。當(dāng)前，國際上多數(shù)發(fā)達(dá)國家均是實(shí)行現(xiàn)鈔與現(xiàn)匯的統(tǒng)一管理，無現(xiàn)鈔戶和現(xiàn)匯戶的區(qū)分?，F(xiàn)鈔與現(xiàn)匯賬戶分離管理的方式已不適應(yīng)國際收支形勢變化和反洗錢的要求。四是賬戶過多致使行政成本較高，且降低了數(shù)據(jù)監(jiān)測效率。過多的賬戶種類增加了對其管理的成本開支，且由于要將多種賬戶的數(shù)據(jù)導(dǎo)入外匯賬戶信息系統(tǒng)，也在一定程度上降低了數(shù)據(jù)的導(dǎo)入效率，影響了監(jiān)測分析的時(shí)效性。

問題三：外匯賬戶管理信息系統(tǒng)功能有待進(jìn)一步完善。一是系統(tǒng)數(shù)據(jù)未實(shí)現(xiàn)企業(yè)涉外收支的全口徑統(tǒng)計(jì)。目前，系統(tǒng)中無法獲取不通過外匯賬戶處理的結(jié)售匯業(yè)務(wù)（即購匯后直接對外支付或收匯后直接結(jié)匯）的數(shù)據(jù)；此外，對在企業(yè)未在所在地外匯局進(jìn)行備案登記的情況下直接在異地開立的外匯賬戶，企業(yè)所在地外匯局無法獲取該異地賬戶的收支明細(xì)。二是系統(tǒng)的監(jiān)測預(yù)警功能有待加強(qiáng)。目前，系統(tǒng)主要側(cè)重于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析功能，沒有針對企業(yè)的異常收支行設(shè)立統(tǒng)一、科學(xué)的數(shù)據(jù)監(jiān)測指標(biāo)進(jìn)行自動預(yù)警監(jiān)測。

問題四：本外幣賬戶分離管理、運(yùn)行，弱化了監(jiān)測成效。隨著人民幣國際化程度的不斷提高，跨境人民幣結(jié)算量明顯增加，但跨境人民幣的劃轉(zhuǎn)并不經(jīng)過外匯賬戶，而是通過獨(dú)立的人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）運(yùn)行。這使得外匯管理部門和跨境人民幣管理部門均無法獲得全口徑的涉外收支數(shù)據(jù)，弱化了對跨境資金流動的監(jiān)測分析成效。

外匯賬戶改革推進(jìn)路徑探索

隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的加快，現(xiàn)行的外匯賬戶開立管理模式已無法滿足外匯管理改革的要求。對此，本文立足于資本項(xiàng)目可兌換的實(shí)現(xiàn)，以“風(fēng)險(xiǎn)可控、穩(wěn)步遞進(jìn)、逐漸統(tǒng)一”為基本原則，參照境內(nèi)人民幣結(jié)算賬戶現(xiàn)行的管理體系，對外匯賬戶管理體制改革提出了“三步走”的初步設(shè)想，更加注重?cái)?shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測以及對洗錢、恐怖融資、逃稅等違法活動的防范。

第一步：參照境內(nèi)人民幣結(jié)算賬戶，重新整合現(xiàn)有賬戶

一是將個(gè)人現(xiàn)鈔賬戶與現(xiàn)匯賬戶合并。個(gè)人外匯賬戶不再區(qū)分外幣現(xiàn)鈔戶和外幣現(xiàn)匯戶，而是統(tǒng)一到個(gè)人外匯結(jié)算賬戶。此賬戶可以進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)，也可以存取現(xiàn)鈔。在合并賬戶下，為彌補(bǔ)銀行調(diào)運(yùn)外幣現(xiàn)鈔的成本支出以及避免頻繁大額現(xiàn)鈔交易可能引起的違法行為，可規(guī)定按提取金額的一定比例（如0.5%）收取現(xiàn)鈔提取手續(xù)費(fèi)，并規(guī)定對于一次性提取現(xiàn)鈔金額超過一定上限（如等值1萬美元）或頻繁提取現(xiàn)鈔超過一定限額（如一周內(nèi)超過2萬美元）的，提款人要向銀行提交相關(guān)支付用途的說明。

二是企業(yè)賬戶的歸并整合。應(yīng)打破現(xiàn)行的按照經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)設(shè)立企業(yè)外匯賬戶的管理框架，借鑒境內(nèi)人民幣結(jié)算賬戶開立模式，并充分考慮外匯收支交易的特殊性，對外匯賬戶進(jìn)行重新整合。

第二步：設(shè)立資本項(xiàng)目限額可兌換賬戶

隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的不斷推進(jìn)，將專用存款賬戶的二級賬戶進(jìn)一步合并成一個(gè)限額可兌換賬戶。在限額內(nèi)，企業(yè)可自主進(jìn)行本外幣跨境投融資活動，資金進(jìn)出、匯兌完全自由，不受約束。限額可兌換賬戶額度的核定方法可在以下兩種方法中選擇。

一是凡經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的企業(yè)，不論其規(guī)模及財(cái)務(wù)收支狀況，均設(shè)定統(tǒng)一的額度上限。此方法易于操作，但缺乏靈活性和約束性，易導(dǎo)致有的企業(yè)額度充裕，而有的企業(yè)真實(shí)投融資需求無法得到完全滿足的結(jié)構(gòu)性問題。

二是綜合考慮企業(yè)的分類等級、財(cái)務(wù)狀況等因素，對于不同的企業(yè)設(shè)定不同的限額，在最大程度滿足企業(yè)跨境投融資需求的條件下，盡量收窄異常違規(guī)跨境資金的流通通道?？蓛稉Q的限額以企業(yè)上年末的凈資產(chǎn)為基礎(chǔ)，根據(jù)企業(yè)的分類等級和利潤率情況確定可兌換系數(shù)R1，并設(shè)立國際收支宏觀調(diào)節(jié)系數(shù)R2（R2≤1，正常狀態(tài)下為1），則可兌換限額=企業(yè)上年末凈資產(chǎn)×R1×R2。

第三步：全面建立起本外幣一體化管理的一般賬戶結(jié)算制度

待資本項(xiàng)目完全可兌換后，把所有交易類型的賬戶均統(tǒng)一歸集到一般結(jié)算賬戶中，賬戶資金可在境內(nèi)外自由劃轉(zhuǎn)，可自由購結(jié)匯，企業(yè)只需發(fā)出一個(gè)支付指令，銀行即可依據(jù)賬戶協(xié)議自動為其以人民幣或兌換成所需要的貨幣實(shí)現(xiàn)對外支付，而無需在不同規(guī)則下管理多類賬戶、簽發(fā)多個(gè)指令。但仍要對不同交易類型的資金劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)賦以不同的業(yè)務(wù)代碼，以確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量，并根據(jù)反洗錢的監(jiān)管原則和監(jiān)測方法，對出現(xiàn)大額頻繁資金劃轉(zhuǎn)的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)檢查、核查。

改革進(jìn)程中的配套措施

一是建立完整的外匯賬戶管理法律體系。對現(xiàn)有的賬戶管理法規(guī)和條款進(jìn)行重新梳理，及時(shí)清理、調(diào)整無法適應(yīng)外匯管理改革要求的規(guī)定條款，并出臺系統(tǒng)、全面的賬戶管理法規(guī)；同時(shí)，強(qiáng)化對數(shù)據(jù)報(bào)送質(zhì)量的法律約束力度，明確銀行類金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)報(bào)送的要求和罰則，以確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升事后監(jiān)測分析工作的準(zhǔn)確性和有效性。

二是完善外匯賬戶信息系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)測分析。一方面，要實(shí)現(xiàn)外匯收支數(shù)據(jù)的全口徑統(tǒng)計(jì)，夯實(shí)監(jiān)測分析的基礎(chǔ)；另一方面，要強(qiáng)化系統(tǒng)監(jiān)測預(yù)警功能，對單個(gè)主體的賬戶余額、單筆大額、高頻累計(jì)、收匯增長等項(xiàng)目能及時(shí)進(jìn)行預(yù)警，以實(shí)現(xiàn)對跨境資金流量、流向和存量的實(shí)時(shí)、高效監(jiān)測。

三是實(shí)現(xiàn)本外幣結(jié)算系統(tǒng)的歸集統(tǒng)一。外匯局與人民銀行有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作、溝通，加強(qiáng)跨境人民幣與外幣收支的數(shù)據(jù)共享，并盡快改變現(xiàn)行跨境人民幣結(jié)算與外幣結(jié)算分離運(yùn)行的局面，建立起統(tǒng)一的跨境資金結(jié)算系統(tǒng)。

四是進(jìn)一步強(qiáng)化銀行盡職審查職責(zé)。通過培訓(xùn)指導(dǎo)、明確罰則等多種方式，強(qiáng)化銀行對賬戶資金交易劃轉(zhuǎn)的審核力度，特別是強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性審核，最大限度地遏制跨境資金的違規(guī)流動。

五是與銀行建立預(yù)警雙向反饋機(jī)制。外匯局和商業(yè)銀行要加強(qiáng)聯(lián)系溝通，雙方對于可疑資金交易及時(shí)反饋，并進(jìn)行重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)測分析。為此，可建立監(jiān)測預(yù)警聯(lián)絡(luò)員制度和定期聯(lián)席會議制度，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性風(fēng)險(xiǎn)。

六是完善應(yīng)急預(yù)案，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。要完善由于各種不可抗力因素引起國際收支嚴(yán)重失衡時(shí)的應(yīng)對方案措施，制定特殊條款，保障跨境資金的平穩(wěn)、有序流動。

作者系中國人民銀行泰安市中心支行副行長