完善原則監管體系

文/龐亮 編輯/李淑玲

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完善原則監管體系

文/龐亮 編輯/李淑玲

當前，我國外匯監管正逐步由規則監管向原則監管轉變，但尚未形成較為完整的原則監管體系。相對而言，英、德、日等國在金融監管領域有著較為成熟的原則監管框架，其經驗值得借鑒。本文在借鑒國際實踐的基礎上，提出了構建我國銀行外匯業務原則監管的初步框架。

原則監管的國際經驗

確立頂層監管原則，基本實現風險防范的全覆蓋。原則監管體系較為完善的國家，大多根據本國金融生態環境特點，將從具體規則中提煉出的數項基本原則作為最高監管要求的原則。這些原則較全面地涵蓋了金融交易行為的各個方面，形成了一個完整、系統的監管體系。如，英國確立了金融機構在資產儲備、商業行為、內部控制、金融服務、消費者保護、信息公開、配合監管等方面行為的基本原則。

強化內控制度的內在約束力并實行正向激勵，確保監管成效。為充分發揮內控制度的約束效力，監管者有權對內控制度執行不力的金融機構做出處罰。如，德國法律規定，銀行內部要通過業務部門合規經營、合規部門監督檢查、內審部門獨立評估的“三道防線”來落實各項監管要求，監管層有權處罰不按要求落實者；英國則要求金融機構根據監管原則自行決定業務流程和風險控制，監管層以金融機構的行為產生的最終結果作為評判、處罰標準。此外，為激勵監管對象自覺依照原則開展業務，監管層可以給予執行原則較好的監管對象降低檢查頻率、減免處罰等優惠舉措。

確立明確的處罰依據并適時公布違規案例，維護監管的權威性。針對原則監管理念下的處罰邊界問題，英國將違背原則列為行政處罰的法律依據之一，即監管者如果認為金融機構的行為違背了基本原則中的任一原則，無需考量該行為是否違反具體規則，就可對其做出處罰。如，英國金融行為監管局（FCA）于2013年以“未能保證給予客戶合適建議，系統管理缺陷”為由，對西塞姆投資公司罰款600萬英鎊。此外，為提高被監管者對監管原則的認知準確度，并維護監管的權威性，監管者會向社會公開因違反監管原則而受到處罰的典型違規案例。

強化審計、評估等第三方機構的外部約束力。外部約束是維護監管權威、確保監管成效的重要一環。通過引入外部審計、評估，可客觀、全面地反映金融機構政策執行情況。這一環節的重點，是考察金融機構行為是否達到了監管層的監管目標，是否對不當行為及時進行了整改，以此倒逼銀行守法經營，進而增強管理的有效性。如，德國要求銀行每年必須選擇一家審計公司對銀行落實監管要求的措施進行審計評估，并將評估報告報送聯邦金融監管局。

注重監管者與被監管者的雙向溝通。在確定基本監管原則后，監管者通過與被監管者的充分博弈和溝通，制定出具體的細則和指引。如，英國對大型金融機構設有專門聯系人，負責與金融機構溝通并監督其日常活動；同時，針對小型金融機構設立了金融機構聯絡中心，專門處理其問詢。

制定與基本監管原則相配套的細化規則或指引解釋。為保障監管目標順利實現，監管部門會出臺一系列對監管原則進行解釋說明的指引性文件，以保證被監管者準確認識、理解監管者的意圖，提高監管效率。如英國在基本原則之外制定了《監管手冊》，對基本原則進行詳細解讀和說明。

中國原則監管中存在的問題

一是未建立與基本監管原則相配套的規則體系或操作指引，導致業務審核標準不一。現行的外匯管理法規中沒有對落實展業三原則的具體要求，銀行在履行原則時以自身對原則的主觀理解為基礎，導致政策執行標準不一，對業務合規性審核松緊不一。此外，還容易導致銀行人員以法規無具體規定為由逃脫審核責任，減弱了外匯局對異常跨境資金流動風險的控制力，不利于維護外匯管理的權威性。

二是實施原則監管的基礎環境較為薄弱。多年來，銀行機構外匯業務人員一直在規則監管框架下開展業務，對于如何貫徹落實原則監管并不十分明確。原則監管需銀行從業人員具有較高的守法意識和自律能力，但有些銀行從業人員為了追求收益最大化而忽視業務本身存在的風險。這表明，銀行從業人員的風險意識亟需增強。

三是事后定性處罰依據有待進一步明確。在當前外匯管理實踐中，部分銀行外匯業務雖然符合表面真實性要求，但實際潛藏著違規和加大跨境資金波動的風險。而在現有管理政策框架下，管理部門缺乏對此類行為進行定性處罰的依據。

四是對內控制度建設的重視程度亟需提高。原則監管以結果為導向，對業務開展過程中的風險防范主要依賴于內控制度。但有些監管者和被監管者不注重內在約束作用，致使內控制度形同虛設。如一些銀行的內控制度內容僅是對管理政策的簡單引用，同質化嚴重、約束性不強，且調整滯后于監管政策變動。

完善原則監管體系

一是加強頂層設計，確立全面、系統的監管原則。應根據我國銀行外匯管理的實踐經驗，確立基本監管原則，以促進被監管者對外匯管理目標的準確把握，提高外匯監管有效性。具體可從市場準入、業務開展、風險防范、信息公開、配合監管等方面對銀行等金融機構進行監管約束。如：從市場準入方面確定“準入三原則”，即有充足的外匯資產、有完備的軟硬件設施、有健全的規章制度；在業務開展方面確定“安全穩健經營原則”，即銀行提供的外匯資金清算服務、開發的外匯產品應確保具有安全性、非套利性；在風險防范方面確定“義務性報告原則”，即外匯指定銀行有義務及時向外匯管理部門報送市場主體異常可疑的跨境資金交易行為；在信息公開方面確定“信息實時披露原則”，即銀行需恰當披露管理部門所希望獲取的任何信息；在配合監管方面確定“共同監管原則”，即銀行有維持跨境資金健康、有序雙向流動的義務。

二是構建充分體現原則監管理念的外匯管理法規體系。要提高原則性監管的法律地位，將銀行外匯管理基本原則納入《外匯管理條例》，并以此作為外匯管理檢查處罰的依據。應從市場實際和監管實踐中提煉出一些基本、關鍵的操作要求，在《條例》的下位法中予以規定或是編制成操作指引，以形成對基本監管原則的細化，提高原則的可操作性和管理效率。此外，還要建立正向激勵機制，對于執行較好的銀行給予一定的政策優惠，如擴大其結售匯綜合頭寸限額、適度減少外匯違規行為的處罰金額等。

三是構建高效的外匯管理政策傳導反饋機制。可建立外匯指定銀行聯系人制度，加強與監管對象的溝通交流，了解監管對象執行原則的情況，幫助監管對象更加清晰地了解監管原則邊界。同時，要及時出臺公布監管指引，引導監管對象正確領會監管意圖。此外，定期向社會公布部分違反原則監管的典型案例，促使銀行準確把握合規邊界。

四是建立強化內控制度建設和外部審計的雙重約束機制。要求銀行根據其經營實際狀況和風險控制能力，科學制定自身內部管理制度和操作規范，并根據政策的變化及時加以調整。對制度建設不到位的機構，要處以罰款或是限制其開展業務。此外，還需加強對銀行的外部審計評估。可建立風險評估制度和第三方機構定期審計制度，對銀行的制度建設、職能設置、檔案保管等內容進行全方位的評估審查。

作者單位：匯豐銀行 （中國）有限公司北京總部