歐盟宏觀審慎政策框架研究

■魯玉祥

歐盟宏觀審慎政策框架研究

■魯玉祥

次貸危機和歐債危機對歐洲經濟金融體系造成重創。在危機推動下，2010年以來，歐盟逐步建立起由歐央行主導，涵蓋單一監管機制、單一處置機制以及存款保險制度的宏觀審慎政策框架。2016年3月，歐央行發布首期宏觀審慎報告，介紹了新框架下歐央行的宏觀審慎職責。本文對歐盟宏觀審慎政策的目標、框架、工具以及分析模型進行了全面研究，并作簡要述評和展望，為構建有效的宏觀審慎政策框架提供鏡鑒。

宏觀審慎；單一監管；單一處置；存款保險

魯玉祥（1983-），安徽廬江人，經濟師，中國人民銀行合肥中心支行。（安徽合肥230091）

次貸危機和歐債危機對歐洲經濟金融體系構成重創。危機處置的巨大成本，促使歐盟反思其現有金融體系、金融監管體制和危機管理框架存在的缺陷。危機凸顯微觀審慎監管的不足，以及構建宏觀審慎監管體制和問題金融機構處置機制的必要性。對歐盟來說，亟需構建統一的金融監管和問題金融機構處置機制，打破部分成員國金融風險與主權風險相互傳染的負反饋機制，以維護歐元區總體金融穩定。2010年12月，歐盟設立歐洲系統性風險理事會（ESRB），致力于為歐盟層面的宏觀審慎監管提供信息、預警、建議與協助，開始著手建設金融宏觀審慎監管制度。2012年5月，歐盟委員會提出銀行業聯盟改革設想，相關法案分別于2013年11月和2014年5月獲得歐洲議會通過，逐步建立起由歐央行主導，涵蓋銀行監管、處置機制以及存款保險制度的宏觀審慎政策框架。2016年3月，歐央行發布首期宏觀審慎報告，介紹了新框架下歐央行的宏觀審慎職責。

一、歐盟宏觀審慎政策框架概述

歐盟宏觀審慎政策框架采取分層設計，分為歐盟和歐元區成員國兩大層級。在歐盟層面，由歐央行行長任主席的ESRB，負責銀行業宏觀審慎管理，但ESRB僅擁有“軟權力”，只能提出不具有法律約束力的警告和建議，并要求被建議方“采取行動或給予解釋”。在歐元區內部，歐央行和各成員國審慎當局共同承擔宏觀審慎政策職能。歐央行負責協調各成員國宏觀審慎政策并保持一致，將宏觀審慎的溢出效應以及可能產生的負面跨境影響控制在最小范圍內。與ESRB相比，歐央行擁有“硬權力”，可單向地在各成員國宏觀審慎管理政策的基礎上增加實施更為嚴格的政策，但范圍限于銀行業《資本要求指令Ⅳ》（CRDⅣ）和《資本要求監管條例》（CRR）規定的工具。

歐盟宏觀審慎政策的最終目標是維護金融穩定，即增強金融體系的穩健性，限制脆弱性的累積，從而緩釋系統性風險，確保為實體經濟提供持續有效的金融服務。一般來說，系統性風險來源于三個層面，分別是嚴重的宏觀經濟沖擊，源于信用擴張、期限錯配以及高杠桿的內生性金融失衡，以及金融體系內部關聯和羊群效應導致的傳染效應?；诖?，歐央行宏觀審慎政策有三個操作目標：一是避免風險過度積聚，平滑經濟周期。外部沖擊多來源于信用風險或流動性風險，主要是金融機構傾向于在經濟繁榮期提高敞口、期限錯配，在經濟衰退期集體拋售資產，引發資產賤賣風險，宏觀審慎當局應采取相關策略化解此類外部風險。二是宏觀審慎當局應同時使用微觀審慎和宏觀審慎政策，致力于增強金融部門彈性，限制傳染效應；由于金融機構通過互相持有資產，產生直接或間接的關聯，當局應化解相互關聯的外部沖擊。三是鼓勵“全體系”金融監管，建立面向市場參與者的正向激勵機制。

在明確操作目標的基礎上，歐央行制定了宏觀審慎政策落實的四個主要步驟。一是識別與分析主要風險和脆弱性。歐央行在《金融穩定評估報告》以及向ESRB提供的報告中評估歐元區及歐盟的銀行業整體風險，識別和監控國別風險，并利用模型進行預警。二是選擇政策工具以及評估影響。歐央行運用多種工具和方法來評估成員國宏觀審慎政策的定位是否合理，確定是否需要給出進一步政策建議，并對政策草案展開事前、事后評估。三是詳細論證政策工具。金融穩定委員會①金融穩定委員會（FSC）由歐央行、歐盟成員國央行代表，以及單一監管機制成員國監管機構高級代表組成。FSC主要負責就宏觀審慎問題及可能政策應對提出建議。（FSC）負責討論宏觀審慎工具的成本與收益，并為歐央行理事會決策做準備。四是執行政策工具及后續評估，重點關注政策工具執行是否達到預期效果，并檢驗是否需要采取進一步措施。

二、歐盟宏觀審慎政策框架的基本構成與治理機制

（一）單一監管機制

單一監管機制（SSM）將銀行監管權力從國家層面轉移至歐盟層面，以歐央行為核心實施宏觀審慎監管和微觀審慎監管，進一步強化監管標準和要求。SSM由歐央行、歐洲銀行監管局（EBA）和歐元區各成員國銀行監管部門組成。根據《歐盟理事會條例》（［2013］1024號），歐央行被賦予信貸機構審慎監管職責，其中包括宏觀審慎政策；《歐央行監管條例》（［2014］468號）明確規定了歐央行與成員國銀行監管部門在單一監管機制下的合作框架。實踐中，歐央行負責對系統重要性銀行進行監管；非系統重要性銀行由各成員國監管，但歐央行對這部分機構保留最終的監管決策權；EBA繼續負責制定歐洲銀行業各項標準及確保一致性。目前，歐央行直接監管120家系統重要性銀行（約占歐元區銀行總資產的85%）及接受歐洲金融穩定基金（EFSF）或歐洲穩定機制（ESM）救助的銀行。

2014年初，為確保監管職能與貨幣政策職能分離，歐央行在內部成立了監管委員會，承擔歐元區銀行監管職能。歐元區成員國必須加入SSM，歐盟內非歐元區成員國可自愿加入。監管委員會由一名主席、一名副主席、四名歐央行代表及各成員國派出的一名監管部門代表組成。主席由歐央行負責公開選拔，需得到歐洲議會和歐盟理事會批準；副主席從歐央行現任執委中挑選，并獲得歐洲議會批準。在決策程序上，歐央行理事會對監管委員會提出的任何建議草案只有否決權，但無修改權。如在規定時間內，歐央行理事會未提出反對意見，建議草案即變成監管決策并生效。在出現被歐央行理事會否決的情形下，SSM任一成員國可向協調小組（由歐元區成員國派出代表組成，如成員國央行行長或監管部門負責人）尋求協助，但協調小組的決定對歐央行理事會不具有約束力，后者仍擁有最終決定權。

（二）單一處置機制

作為對SSM的重要補充和支持性制度安排，單一處置機制（SRM）旨在歐盟范圍內構建一套完整、有效的問題金融機構處置機制，確保單家機構倒閉得以快速有序地處置，維護金融體系穩定。2014年4月，歐洲議會批準《單一處置機制法案》，要求成立歐盟層面統一的處置當局——單一處置理事會（SRB），負責組織實施歐元區系統重要性銀行和跨境銀行的風險處置；建立單一處置基金（SRF），支持SRB實施風險處置。

單一處置當局的職責與治理架構。SRB作為歐盟層面的銀行處置當局，主要職能包括與歐央行共同負責啟動處置程序，獨立組織實施并指導各成員國開展風險處置工作。2016年1月，SRB正式運行，成員包括一名主席、四名全職理事和SRM各成員國的處置當局代表，歐央行和歐盟委員會各指派一名代表作為SRB常任觀察員。SRB包括全體會議和執行會議。其中，全體會議是SRB的最高權力機構，負責單次使用SRF規模超過50億歐元或兩次使用SRF的問題銀行處置方案的決策，負責SRF的對外借款、額外征收保費等事后融資決策；執行會議則負責使用SRF規模在50億歐元以下處置方案的決策。

單一處置基金的來源與使用?！秵我惶幹脵C制法案》要求，通過8年（2016年至2023年）過渡期積累，SRF總規模將逐漸達到約550億歐元，大致為SRM成員國銀行受保存款規模的1%。SRF資金來源于向單一監管機制下銀行收費，SRM成員國銀行先向各國處置基金繳費，再由各國處置基金按一定比例轉移至SRF，該比例將逐年遞增，直至全額移至SRF。小型銀行①小型銀行的標準是總負債減去自有資金及受保存款后規模不足3億歐元，或總資產不足10億歐元，成員國可以將這一門檻提高到30億歐元。按資產規模不同分6檔，每年固定繳費從1000歐元到5萬歐元不等；大型銀行按資產規模的一定比例繳費，具體比例（0.8%～1.5%）視銀行的風險敞口、資金來源多樣性及系統重要性等因素決定。SRF使用范圍主要是支持SRB通過收購與承接、過橋銀行、經營中救助等手段，對問題銀行進行風險處置。但前提條件是問題銀行必須根據歐盟2013年12月制訂的恢復與處置計劃（RRP），由其股東及債權人首先實施自救，同時根據自救規則，銀行自救資金規模必須達到其總債務規模的8%。

單一處置啟動與決策程序。在SRM框架下，歐央行判定金融機構經營失敗或存在倒閉可能性，啟動處置程序并通知SRB。啟動處置程序后，由歐央行向SRB以及相關國家處置當局提出問題銀行名單，SRB評估問題銀行是否具有系統性威脅并制訂處置方案，據此決定使用的處置工具及SRF的使用規模。為制衡SRB的自由裁量權，歐盟委員會被賦予對SRB處置方案的否決權和建議權。處置方案在SRB批準后24小時內生效實施，歐盟委員會有權在SRB批準處置方案12小時內否決處置方案，或對處置方案中SRF使用規模提出修改建議。

（三）存款保險制度

1994年5月，歐盟出臺《存款擔保機制指引》（DGSD），建立歐盟層面的存款保險制度。但由于DGSD及相關規定過于寬泛，歐盟各成員國在存款保險機制設計方面存在較大差異。在次貸危機和歐債危機接連重創歐洲金融體系后，歐盟存款保險制度在風險承擔能力、存款人保護等方面暴露出一系列問題。危機爆發以來，歐盟對存款保險制度進行了兩次重要改革。第一次改革（2008～2009年），歐盟對DGSD進行部分修改，提高償付限額（2009年中期之前提高至5萬歐元，2010年底之前提高至10萬歐元）、取消共同保險、償付時限縮短至20個工作日等，逐步增強金融市場信心，避免由于存款保險保障額度及可靠程度存在差異而給單個市場帶來不利影響。第二次改革（2010～2014年），對包括存款保險在內的金融安全網進行結構性改革，提升應對系統性金融風險及歐洲銀行風險跨境處置的能力。

2014年4月，歐洲議會審議通過修訂后的《存款擔保機制指引》，要求各成員國于2015年之前以立法的形式予以落實。一是明確市場化的融資機制，所有成員國的存款保險基金通過向各國銀行收費進行融資，避免政府使用公共資金，特別是使用納稅人的錢來為銀行經營失敗買單。二是引入事前融資機制，所有成員國需建立事前基金，在10年內（2024年底之前）建成規模約440億歐元（受保存款規模的0.8%）的存款保險基金。存款保險基金將由SRB下的單一處置和存款保險理事會管理。三是簡化償付程序，及時償付存款人。取消共同保險、抵消償付等，實行總額償付，提高償付效率；償付存款人的期限從20個工作日減少至7個工作日。

三、歐盟宏觀審慎政策工具與分析模型

（一）宏觀審慎政策工具

2013年3月，歐洲議會審議通過《資本要求指令（IV）》（CRDⅣ）和《資本要求監管條例》（CRR），明確在單一監管體制下的一系列宏觀審慎工具。從工具類別看，包括資本、資產和流動性三大類。從使用層次看，一是歐盟統一規定后仍需成員國立法確認的工具，即CRD IV，主要包括逆周期緩沖、系統重要性機構緩沖和系統性風險緩沖工具；二是歐盟統一規定并直接適用于各成員國的工具，即CRR，主要包括成員國靈活處置工具（NFM）以及與房地產相關的宏觀審慎管理工具兩類；三是各成員國國內法律規定的其他工具。

1.CRD IV規定的宏觀審慎政策工具。一是逆周期緩沖，是歐盟新資本規則中最核心的宏觀審慎工具，主要用于緩解金融體系的順周期性和超額信貸增長。一般而言，逆周期緩沖占風險加權資產的比重設定在0～2.5%（必要時可提高），自2016年起強制實施。在單一監管機制下，歐央行有權單向提高成員國設定的逆周期緩沖比例。二是系統重要性機構（SII）緩沖，針對的是銀行“大而不能倒”問題，主要分為兩類：一類是強制要求被認定為全球系統重要性機構（G-SII）的銀行設立“G-SII緩沖”，按風險加權資產的1%～3.5%計提，2019年全面實施；另一類是各成員國可針對其他系統重要性機構（O-SII）選擇建立“O-SII緩沖”，計提比例為風險加權資產的0～2%。三是系統性風險資本緩沖，計提比例為銀行總風險敞口的1%～5%。SRB旨在維護歐盟單一市場穩定的同時，賦予各成員國新工具來防止和消除某些長期而非周期性的結構性系統風險，如杠桿過高等，其適用對象為某特定類別銀行或整個銀行業。系統性風險緩沖與SII緩沖不能疊加使用，二者同時實施時，一般只采用比率較高的緩沖類型。

2.CRR規定的宏觀審慎政策工具。一是靈活處置工具（NFM），旨在解決包括周期性和結構性在內的各類系統性風險。NFM主要包括提高自有資本、提高資本留存緩沖、信貸風險敞口上限、公開披露要求、流動性要求、住宅和商業地產風險權重、金融業內部風險敞口等，使用時間一般最長為2年，但可展期。二是針對不動產抵押風險敞口的宏觀審慎管理工具。除直接提高此類風險敞口資本要求外，銀行監管部門還可從維護金融穩定角度，通過改變資本充足率相關計算參數要求，間接影響對銀行的資本要求。如：將商業及住宅地產抵押品的風險權重最高上調至150%；針對零售形式的商業及住宅地產風險，可無上限調高其風險敞口加權平均違約損失率的最低值。

3.歐盟成員國立法設置的宏觀審慎政策工具。一是針對借款人設定貸款限制，包括貸款價值比（LTV）、貸款收入比（LTI）、償債支出與收入比（DSTI）等，用于限制地產抵押貸款過快增長或壓制過度消費貸款。二是針對銀行設定杠桿率及流動性工具，如貸存比（LTD）等。

（二）宏觀審慎分析模型

1.資本工具分析模型。歐央行在設定資本充足率水平時，對結構性和周期性資本變化的成本及收益進行評估。以動態結構模型為基礎，衡量資本充足率在長短期內的成本和收益，分析其對宏觀經濟的影響，保證決策的準確性。在動態隨機一般均衡模型框架下引入銀行等金融中介、非金融機構和家庭三個層面的違約情況。模型具體包括家庭存款和房貸、企業用于資本金的銀行借款、三個層面的違約風險（家庭住房抵押貸款、非金融企業借貸以及銀行存款）、各部門的凈值變化的影響、融資成本（如存款利息）等因素。更高的資本充足率減少了銀行過度杠桿的沖動，減少貸款額度，同時降低銀行違約風險，最終降低信用成本。長期看，從緊的資本充足率要求可以降低銀行倒閉風險，使儲蓄者受益，但借款者必須面對貸款額度的減少。因此，最佳資本充足率需在儲蓄者和借款者之間形成均衡，而資本充足率的最佳水平取決于各國的自身情況，從多種變量出發評估政策的有效性，達到維護金融穩定、減緩經濟沖擊的目標。

2.貸款限制評估模型。歐央行使用綜合動態家庭資產負債表模型（IDHBS）衡量資產工具中對借款人借款限制的措施，如LTV或DSTI對家庭違約情況的影響。LTV直接限制了貸款金額與抵押品價值比率的上限，通過降低違約損失率（LGD）對家庭和銀行資產負債表產生影響；DSTI則限制了貸款家庭償債支出與收入比率的上限，通過降低違約概率（PD）對家庭和銀行資產負債表產生影響。

IDHBS模型包括宏觀與微觀兩個重要組成部分。宏觀部分運用全球向量自回歸（GVAR）模型獲取家庭資產負債表有關變量之間的相關性，包括房價、短期和長期利率（影響家庭儲蓄、債券收益與償債金額）、股票價格、總失業率等。微觀部分運用Logistic模型衡量單個家庭成員的就業狀況。兩部分通過經濟周期中收入、資產價格、就業率等變量相互聯系，成為一個整體。模型假設某成員國設定LTV或DSTI上限，貸款總額下降，引起貸款需求量下降。需求沖擊通過IDHBS模型傳導到宏觀部分，引起第二輪效應，最后得到個人的違約概率、違約損失率以及預期損失率等風險參數的分析結果。

3.銀行早期預警模型。歐央行使用銀行早期預警模型（BEWM），識別單家或多家系統重要性銀行積聚的風險。BEWM模型從微觀層面識別風險，同時在時間維度和跨部門維度上反映系統性風險信息。BEWM建立在單家銀行評估模型的基礎上，利用套索算法（LASSO），使用單家銀行、銀行業加總、宏觀金融因素作為預測變量，對未來銀行危機進行預警。銀行危機事件包括破產、倒閉、流動性危機、國家援助計劃和其他合并危機等。最佳預測模型包括了11項風險驅動因素，其中，5項單家銀行變量（銀行杠桿率、資產質量、融資成本和交易活動）、4個銀行業變量（銀行業規模、銀行存貸比變化、市場化資金份額水平及變動情況）以及2個宏觀金融變量（住宅類房地產價格、國債收益率）。通過個別機構危機概率與國家/地區層面的危機概率的加權平均數可以算出總危機概率。模型甚至可以推算出風險積聚的驅動因素，發出預警信號，提示進一步調查方向。

四、研究結論

本輪國際金融危機表明，嚴謹的微觀審慎監管是維護金融穩定的一個重要組成部分，但單純依靠微觀審慎監管是不夠的，不足以應對系統性風險及外部沖擊。同時，貨幣政策也無法單獨維護金融穩定，其首要目標是穩定物價，不僅對經濟局部失衡作用有限，而且其自身可能是金融不穩定的根源。鑒此，為同時維護金融穩定與物價穩定，需要分別設立相對獨立的政策框架、目標及工具。宏觀審慎政策逐漸成為維持金融穩定的重要支撐。在危機推動下，歐盟逐步構建了由歐央行主導，涵蓋單一監管機制、單一處置機制和存款保險制度的宏觀審慎政策框架。歐盟各成員國讓渡部分監管權力，提升到歐盟層面，按照統一規則對所有銀行進行審慎監管，打破歐債危機前歐盟銀行業監管面臨的“三元悖論”，即穩定的金融體系、一體化的金融體系和母國金融監管三者無法同時兼得；建立共同的處置機構、處置程序和處置基金和存款人保護機制，防范化解系統性、區域性金融風險，維護金融體系穩定。

目前，歐盟層面的宏觀審慎政策框架基本形成，但尚未經過充分的實踐檢驗，短期內尚難以準確評估各類機制、各項工具的優缺點?？傮w而言，新框架下，歐盟銀行業監管理念與模式實現從“母國控制”原則向“審慎監管”原則的根本性轉變，為各成員國及時有效處置系統性風險提供統一指導，為保護各成員國和歐盟金融體系穩定提供一系列有價值的工具。同時，新框架順應了歐洲的一體化進程，在一定程度上兼顧金融體系的穩定與效率，也將為全球層面的國際金融監管改革、金融安全網構建提供有益鏡鑒。

［1］ECB，2016，Macroprudential Bulletin，Issue 1/ 2016，Mar 23.

［2］Tucker，Paul，2011，Macroprudential Policy: Building Financial Stability Institutions，speech given at the 20th Annual Hyman Minsky Conference，April 14.

［3］伊夫·梅爾施.歐洲銀行業聯盟的成因、益處及挑戰［J］.銀行家，2013，（5）.

［4］胡琨，劉東民.歐債危機下歐盟銀行規制與監管體系的轉型與創新［J］.歐洲研究，2013，（3）.

［5］曹莉，程勇.歐盟銀行業宏觀審慎管理［J］.中國金融，2015，（1）.

［6］尹繼志.歐盟銀行一體化與單一監管機制的創建［J］.觀察思考，2015，（1）.

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1006-169X（2016）09-0052-05