政黨協商視野下增強民主黨派協商能力的路徑

摘要：在政黨協商視野下，民主黨派的協商能力主要體現為政治把握能力、利益表達能力、建言獻策能力。目前，民主黨派的協商能力與政黨協商的要求還有一定差距，受到人才因素、信息因素、組織因素、制度因素、認識因素、環境因素的影響。要努力從兩個方面增強民主黨派的協商能力。民主黨派要在成員發展質量、調查研究、教育培訓、發揮整體作用、借助外腦上下功夫，積極彌補自身的不足。執政黨要為民主黨派提供認識保障、制度保障、人才保障、知情保障、物質保障、環境保障，幫助民主黨派提升協商能力。

關鍵詞：政黨協商；民主黨派；協商能力

中圖分類號：D665 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）02-0025-07

政黨協商是社會主義協商民主的首要渠道，是我國社會主義民主政治的重要特色。民主黨派作為政黨協商的主體之一，其協商能力的高低直接影響政黨協商的效果和水平。習近平指出：“民主黨派在提高政黨協商水平中擔負著重要責任。”[1]增強民主黨派的協商能力，推進政黨協商有效開展，是當前急需解決的重大問題。

一、民主黨派協商能力的構成

“政黨協商是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式。”[2]它具有政黨性、政治性、高層次性、時限性、直接性等特點。政黨協商是執政黨和參政黨之間的協商，不是參政黨內部的協商；是圍繞黨和國家重大方針政策和重要事務進行的政治協商，不是對社會治理或者一般事務的協商；是高層次、精英層的政治對話，不是普通黨員之間的協商；是在決策之前和決策實施之中進行的協商，不是決策之后的情況通報；是中國共產黨和各民主黨派進行的直接的政治協商，不包括中國共產黨在人民政協同各民主黨派進行的間接協商。因此，政黨協商有兩大主體：中國共產黨和各民主黨派。協商能力是政黨協商有效運行的基礎和保障。民主黨派的協商能力包含很多方面，比如政治把握能力、利益表達能力、建言獻策能力、協調溝通能力、調查研究能力、語言表達能力等。筆者認為，在政黨協商視野下，民主黨派的協商能力主要體現在前三個方面。

（一）政治把握能力

民主黨派作為中國特色社會主義參政黨和中國共產黨的親密友黨，必須具有很強的政治把握能力。政治把握能力要求能夠科學地判斷形勢和準確地把握政治方向，具有與參政黨地位相匹配的政治意識、政治眼界和政治鑒別能力。提高政治把握能力的關鍵是始終堅定政治共識，堅持中國共產黨的領導，堅持中國特色社會主義理論體系、政治制度和發展道路，自覺地站在“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的政治高度，看問題、想辦法、出點子、提建議。政治把握能力是民主黨派必須具備的基礎性能力。

（二）利益表達能力

《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》明確指出，民主黨派要“反映和代表各自所聯系群眾的具體利益和要求”。民主黨派作為各自所聯系群眾的代表，必須具有利益表達能力，發揮利益表達功能。利益表達能力就是指對本黨派成員及所聯系群眾的利益主張、利益訴求進行有效整合、理性表達的能力。這就要求民主黨派通過政黨協商這條制度化的參與渠道，收集、整合、協調本黨派成員及所聯系群眾的意愿、要求、愿望，并輸入各級黨委的決策系統，使之得到綜合、系統的反映，在整體利益架構中實現特定利益的合理安排。利益表達能力是民主黨派的內生性能力。

（三）建言獻策能力

建言獻策是衡量民主黨派協商能力高低的標尺。無論是政治把握能力還是利益表達能力都要通過建言獻策的能力體現出來。建言獻策能力是指民主黨派在政黨協商的過程中能夠提出高質量、有價值的意見、建議的能力。民主黨派作為協商的參與者，在協商過程中要言之有據、言之有理、言之有度、言之有物，做到理性建言，避免浮躁和脫離國情的極端主張[3]；要能夠提出符合身份、有價值、有見地的“金玉良言”或者建設性意見、建議，并能夠被黨委政府所接受或認可。建言獻策能力是民主黨派協商能力的核心體現。

二、民主黨派協商能力的現狀及影響因素

（一）民主黨派協商能力的現狀

新中國成立初期，民主黨派的協商能力非常強，政黨協商的效果非常明顯。從1957年反右一直到“文革”結束，政黨協商基本停滯，民主黨派的協商能力無從談起。改革開放后，中共中央更加重視多黨合作和政治協商制度，出臺了相關政策文件，推進政黨協商制度化、規范化建設。尤其是黨的十八大后，中共中央制定了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》，政黨協商成為社會主義協商民主的重要內容和重要渠道，民主黨派的協商能力日益提高。但與新中國成立之初高質量的政黨協商相比、與建設高素質的中國特色社會主義參政黨要求相比，民主黨派的協商能力還有很大提升空間。從政治把握能力看，民主黨派的個別領導對目前民主黨派的參政地位和參政權限頗有微詞，政治共識有待加強。從利益表達能力看，民主黨派成員的利益訴求沒有完全反映到黨派的領導層，當然也就不可能通過政黨協商完全反映給執政黨。民主黨派的利益表達能力和功能還沒有受到本黨派成員的完全肯定和認同①。從建言獻策能力看，在政黨協商的過程中，民主黨派有時難以提出有價值的意見和建議。有的建議言之無物，言之無據；有的建議太過膚淺，缺乏深度；有的建議內容空泛，缺乏針對性和可操作性；有的建議過于事務化，缺乏宏觀思維。這類建議很難成為執政黨和政府決策的參考，難以得到黨委和政府的重視和采納。從總體上看，民主黨派的協商能力相對不足。

（二）民主黨派協商能力的影響因素

1.人才因素。高素質、高質量的人才是確保民主黨派具有較高協商能力的前提。目前，民主黨派在人才素質方面存在一些不利因素。（1）缺乏旗幟性人物。政黨協商是高層協商，民主黨派領導人的素質和能力至關重要。但目前從中央到地方，各民主黨派都普遍缺乏旗幟性人物。而中共黨內聚集了大批優秀人才，中共各級主要領導干部大都是非常優秀的代表人物。這就導致民主黨派在與中共協商時能力略顯不足。（2）缺乏復合型人才。民主黨派的絕大多數成員是專業型人才，而且集中在高等院校、科研機構，在政府職能部門任職相對較少，從政經歷和行政經驗相對匱乏，對社會問題缺乏全面深入的了解。這種現象反映在協商能力上往往是專業性強、宏觀性和前瞻性不足，提出的建議缺乏廣度和深度，較難被黨委、政府采納。

2.信息因素。掌握充足的協商信息是搞好政黨協商的前提。目前，民主黨派的知情權相對有限，所掌握的協商信息不足。信息已成為制約民主黨派協商能力的重要因素之一。知情權有限的主要原因如下。（1）在政府及司法機關擔任實職的民主黨派成員偏少。目前，民主黨派成員在政府職能部門及司法機關任職的不是很多，任正職的更是少數。雖然《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》規定，各省（自治區、直轄市）在政府組成部門中應當配備2名左右的黨外干部，但目前各地還沒有完全配備到位。這就使得民主黨派很難掌握第一手資料，對協商信息掌握較少。（2）對口聯系工作不到位。目前，各地政府幾乎都與民主黨派建立了對口聯系制度，為民主黨派履行職能拓寬了知情渠道。但是，這種對口聯系工作還不深入、不規范，影響了民主黨派對協商信息的有效獲取。（3）民主黨派的調研能力及調研保障不足。調查研究是搞好協商的前提和基礎。目前，民主黨派的調查研究能力還有一定欠缺。有的調研只是找領導、聽匯報、看現成材料；有的調研雖然下到基層，但浮于表面，走馬觀花，淺嘗輒止，不求深究；有的對調研素材挖掘、分析、提煉得不夠；有的調研缺少經費支持，有時受到相關單位的推諉、消極接待等。這些問題均影響了調研效果。

3.組織因素。目前，民主黨派的整體功能發揮不夠、組織優勢尚未充分彰顯，制約了其協商能力。（1）領導班子集體作用發揮不力。一是民主集中制貫徹不到位。個別地方的民主黨派“一把手”缺乏民主意識，以個人意見和行為代替集體意志。二是共識能力差。民主黨派領導班子成員大多來自不同的工作崗位，相互之間沒有隸屬關系，領導身份各異。他們的出發點不盡相同，導致有的民主黨派領導班子在所協商的重大問題上很難統一意見、無法達成共識。（2）利益整合機制弱化。目前，民主黨派的基層組織建設情況不理想，基層組織呈松散化狀態，組織活動開展不力。由于民主黨派的基層組織活力不足、民主黨派成員與黨派組織疏遠，民主黨派基層成員很少有參政議政的機會。這導致民主黨派成員的利益訴求很難收集、整合、上傳，制約了民主黨派利益整合和利益表達功能的發揮。

4.制度因素。科學合理的制度設計、制度安排是有效開展政黨協商的關鍵，也是激發民主黨派協商動力、提升民主黨派協商能力的必備條件。“對政黨活動有無法律制度規范，怎樣規范，都決定著政黨起作用的方式和范圍。”[4]當前，政黨協商的制度框架已經存在，尤其是中央層面的政黨協商已經比較規范，但是不少地方的政黨協商制度機制還不夠健全。《關于加強政黨協商的實施意見》雖然對政黨協商的內容、形式、程序、保障機制以及黨的領導等方面都做出了相應的規定，但仍是一個較為原則性的文件。政黨協商的相關制度還有待完善。（1）不夠精細。有些制度規定太過籠統，語言表述過于原則，在實踐中很難把握和界定。以協商內容為例，相關文件規定“中共中央同民主黨派中央開展政黨協商的主要內容包括：中共全國代表大會、中共中央委員會的有關重要文件；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議；國家領導人建議人選；國民經濟和社會發展的中長期規劃以及年度經濟社會發展情況；關系改革發展穩定等重要問題；統一戰線和多黨合作的重大問題；其他需要協商的重要問題”。但對什么是重要問題則很難把握，導致協商內容存在隨意性。（2）缺乏監督。加強監督是確保政黨協商取得實效的必要保障，目前還缺乏關于政黨協商的監督性制度規定。對是否協商、怎么協商、協商如何開展、協商結果如何運用、不協商會怎樣等問題，都沒有明確制度規范。正是由于缺乏監督性的制度規定，政黨協商制度本身的權威性受到影響，民主黨派政治協商職能的發揮受到制約。

5.認識因素。目前，無論是執政黨還是參政黨的領導干部，協商意識都相對缺乏。（1）有的中共主要領導干部協商意識匱乏。有的中共領導干部深受封建專制文化的影響，官本位意識濃厚，獨斷專行，別人的話根本聽不進去，不愿開展協商。有的中共領導干部覺得協商太耽誤事、延誤時機，不愿意開展協商。有的中共領導干部輕視民主黨派，不屑于協商。一些地方出現了“政黨協商隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才協商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協商”[5]。有的地方存在“突擊協商”的現象，未給民主黨派預留充分的準備時間。（2）民主黨派部分領導干部的協商意識不強。一是受兼職因素的影響。目前，民主黨派的領導幾乎都是兼職的，本職工作非常繁忙；有的民主黨派領導社會事務比較多，無暇顧及民主黨派工作及政黨協商事宜。二是受協商結果采納率不高的影響。在實踐中，協商結果的采納率和利用率差強人意。這在很大程度上影響了民主黨派參加協商的積極性。三是受民主黨派政黨意識不強的影響。有的民主黨派成員在潛意識中把自己等同于中共干部，政黨意識相對缺乏，對民主黨派的相關工作不太熱心、不太上心。

6.環境因素。目前，有些地方“說真話”的協商氛圍尚未形成。在就重大問題、重大決策進行協商的時候，中共的個別領導往往用一些“高調”的語言暗示民主黨派成員盡量多發表贊同意見、少講反對之言。民主黨派的個別領導過分考慮自身的前途，擔心說真話會職位不保或被“穿小鞋”，在協商時往往過分迎合中共個別領導的心意，致使政黨協商失去了它的本來意義。

三、增強民主黨派協商能力的路徑

習近平強調，搞好政黨協商需要中國共產黨和各民主黨派共同努力。提高民主黨派的協商能力要從兩個方面著手。

（一）民主黨派要積極彌補自身的不足，努力提升協商能力和水平

1.在成員質量上下功夫。（1）加強對旗幟性人物的培養。旗幟性人物要以是否具有堅定的政治立場、廣博而精湛的知識、良好的個人形象、優良的個人品格、開拓創新精神、很強的社會活動能力和組織協調能力為標準[6]。選拔培養旗幟性人物要按照這個標準選好苗子。要積極創造條件，鋪臺階、搭舞臺、壓擔子，有意識地安排他們參加一些社會活動，鼓勵和舉薦他們到政府部門擔任實職，使他們能夠在實踐中增長才干、擴大社會影響。（2）注重后備干部隊伍建設。各民主黨派要具有戰略思維和長遠眼光，把后備干部隊伍建設和領導班子建設有機結合起來，協同中共組織部門和統戰部門建立后備干部培養庫，在發現、培養、使用后備干部上下功夫。（3）嚴把成員“入口關”。民主黨派成員的發展質量決定了黨派未來的整體素質和能力。因此，各民主黨派要合理規劃成員發展目標，設定成員發展標準，規范成員發展程序，注重成員培養考察，增強成員發展的嚴肅性和規范性，吸引素質高、業務強、有參政議政愿望的優秀人才加入到民主黨派組織中來。同時，要暢通出口，建立退出機制，從源頭上確保自身的純潔性和“精英性”。

2.在調查研究上下功夫。（1）選準調研主題。調研應圍繞國家和地方經濟社會發展中具有前瞻性、戰略性、全局性的重大問題，黨委政府迫切需要解決的重點、難點、熱點問題，黨委政府工作中尚未注意或關注度不夠但從民主黨派角度看確實需要研究解決的重要問題，能夠反映民主黨派成員和所聯系群眾利益的問題。（2）提高調研質量。確定選題之后，要堅持“眼睛向下”，切實深入到群眾和基層，捕捉社會最真實的聲音，充分掌握第一手材料，避免走馬觀花、道聽途說、淺嘗輒止。要對收集的資料進行綜合分析，研究問題的本質和規律，不可看表面現象、主觀臆斷，不可人云亦云、片面迎合。（3）促進調研成果轉化。調研工作的最終目的是使調研成果成為黨政決策參考。要與黨委政府職能部門進行溝通、協調，爭取將調研成果最大限度最快地轉化為黨委政府的決策。

3.在學習培訓上下功夫。（1）注重自我學習。一是要加強政治理論學習，夯實理論功底，提升政治理論素養，增強政治把握能力和政治共識。二是要加強專業知識學習，立足本職，苦練內功。三是要學習經濟、法律、科技、管理等方面的知識，改善知識結構，提高業務技能。（2）注重組織學習。要在民主黨派內部建立班子成員集體學習制度，定期或不定期就重大理論或中央出臺的政策、文件進行學習，掌握政策實質、解決思想困惑、達成集體共識。（3）注重組織培訓。要建立常態化、多樣化、系統化的領導班子成員培訓制度，增強他們的政黨意識、責任意識和協商能力。

4.在發揮整體作用上下功夫。（1）增強民主黨派領導班子的凝聚力。一是要選好“一把手”。“一把手”是民主黨派的主要領導人，對領導班子的凝聚力及整體作用的發揮起著至關重要的作用。選擇“一把手”要以“四個能力”為標準：具有政治導向能力，能夠堅定政治立場，把握正確的政治方向；具有民主決策能力，能夠堅持民主集中制原則，發揚民主作風；具有協調溝通能力，能夠協調好班子內部關系、增進共識；具有示范能力，能夠起到示范表率作用，真正成為班子的帶頭人。二是要合理搭配班子結構。民主黨派領導班子的整體合力不僅取決于班子成員的個體素質，而且取決于班子的結構搭配。要按照梯次的年齡結構、互補的知識結構、配套的專業結構、相容的個性結構科學配備領導班子[7]，形成政治堅定、結構合理、團結合作、工作高效的領導班子集體。三是加強班子成員內部對話和溝通。民主黨派領導班子內部要建立溝通對話機制，通過學習、培訓、民主生活會、交流會、談心等形式加強班子成員之間的交流，增進班子團結、提高整體效能。（2）建立健全民主黨派內部的利益整合機制。一是定期、不定期召開懇談會、意見聽證會和開展建言獻策沙龍等活動，廣泛吸納本黨派成員的意見和建議，整合本黨派成員的利益訴求。二是充分利用網絡陣地，構建民主黨派成員網絡政治參與渠道，讓民主黨派成員在網絡空間里表達意見、疏通情緒、討論問題，并指派專門人員負責收集并匯報給民主黨派領導人。三是配備政治上敏銳、有較強分析能力和一定文字水平的信息員，對所收集的意見、建議進行甄別、比較、整理，使之成為參政議政、政治協商的依據。四是在民主黨派內部建立信息反饋渠道和機制。通過會議、簡報、郵件、微信等渠道向本黨派成員通報意見和建議的收集情況、調研情況、與中共黨委的協商情況等，讓本黨派成員了解黨派和領導班子的相關工作，增強民主黨派成員的歸屬感和政黨意識，提高他們在民主黨派內部建言獻策的積極性和主動性。

5.在借助外腦上下功夫。各民主黨派由于受界別和專業的限制，在人員數量、資源整合、信息儲備、思維方式等諸多方面存在一些不足。民主黨派化解自身不利因素，要善于尋找“外援”。（1）與政府專業研究機構建立聯動機制。隨著社會對政府行政管理的科學性和專業性要求的不斷提高，各級政府組建了不少專業研究機構。這些專業研究機構掌握著大量的資料和信息，對政府所關注的問題比較清楚。民主黨派要加強與這些研究機構的溝通，建立聯動機制，合作研究課題，聯合開展調研。這樣一方面可以拓展信息來源、獲得調研保障，另一方面可以了解政府運作、轉變思維模式，學會用“行政思維”分析問題，使民主黨派提出的意見、建議更接地氣。（2）聘請政府官員和專家學者擔任協商議政顧問。政黨協商雖然是政黨之間的協商，但是在協商前的準備階段或者調研期間都可以邀請政府部門、研究機構參加。

（二）執政黨及政府要為民主黨派參與協商提供保障

1.提供認識保障。當前，要進一步提高中共各級主要領導干部的協商意識，使他們確實成為政黨協商的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者。（1）強化教育培訓。要加強對黨政主要領導干部的教育培訓，使他們充分認識到政黨協商的意義、增強開展政黨協商的主動性。（2）強化輿論宣傳。要把政黨協商納入宣傳工作計劃，改進宣傳工作方式，加大宣傳工作力度，提高黨政領導干部對政黨協商的認知度。（3）強化實踐鍛煉。要有意識地引導、鼓勵領導干部直接參與具體的政黨協商活動，提高領導干部的協商素養和能力。（4）強化考核機制。要把政黨協商情況納入黨委領導班子和領導干部考核內容，并作為干部晉升的重要條件之一。

2.提供制度保障。（1）規范化。要對政黨協商的相關制度規定進行細化和量化，避免協商內容的不確定性和隨意性。（2）程序化。要進一步細化政黨協商的流程和步驟。以會議協商為例，其流程大致包括：制定協商規劃；確定協商議題；確定協商形式；確定協商參與主體、協商時間、協商準備時限；向民主黨派通報協商準備事宜；民主黨派進行協商準備；開展平等協商；協商意見的采納、辦理、反饋等[8]。（3）強化監督。要強化協商過程和結果的公開。要建立健全明確的監督評價指標，對協商形式、協商內容、協商程序、協商結果的執行情況等開展檢查監督。要建立懲戒機制，對未經協商造成決策失誤、引發重大損失的黨政主要領導干部進行追責。

3.提供人才保障。（1）把部分優秀人才留在黨外。目前，留在黨外的優秀人才較少，民主黨派發展高質量的成員較為困難。因此，中共要胸懷大局，站在宏觀立場，對民主黨派組織發展進行長遠規劃、統籌考慮，科學把握黨內黨外優秀人才的比例，把符合條件的部分優秀人才留在黨外，讓民主黨派能夠有機會吸收高層次、高素質人才。（2）尊重民主黨派領導人的選擇權。目前，某些地方的統戰部門對民主黨派領導班子成員的選舉、換屆介入過多。中共統戰部門要充分信任民主黨派，賦予民主黨派推薦和選拔領導人的權利，確保民主黨派在組織上的獨立性，提高其履職熱情。（3）配全民主黨派的領導職數。目前，一些民主黨派的領導職數配備不齊全，該配備的沒有配備，甚至出現民主黨派領導職數被挪用的現象，這極大地影響了民主黨派成員的積極性。因此，要嚴格按照規定職數配備黨外干部，著力解決民主黨派領導職數配備不到位的問題。（4）加大對民主黨派干部的實職安排力度。要擴大安排范圍、增加安排職數、推動正職安排，實現民主黨派應有的政治利益，提高其協商動力。（3）加強與科研機構的合作。科研機構有強大的科研力量，研究人員的專業功底深厚。民主黨派可以與科研機構進行合作，利用他們的理論優勢和專業優勢，提高建言獻策的水平。

4.提供知情保障。（1）加大信息公開力度。信息公開不僅是公民知情權的重要保障，也是民主黨派知情的基礎。要擴大并細化政府信息公開的范圍和內容，提高政府信息公開的質量和時效。黨委政府要建立重要工作、重大事項通報制度，及時通過新聞媒體、政府網站、政務要情等方式告知公眾。（2）積極搭建知政知情平臺。黨委政府的重要文件和簡報可對民主黨派適當公開。黨委政府有關部門要經常就國民經濟和社會發展等情況向民主黨派提供信息數據、研究報告等材料，召開專題報告會和情況通報會。（3）完善工作機制。黨委和政府開展的國內考察調研、重要外事及內事活動，可視情況邀請民主黨派領導人參加。政府有關部門、司法機關應視情況邀請民主黨派成員列席有關會議、參加專項調研和檢查督導工作。政府部門就經濟社會發展重大問題開展的調研、重大工程招投標、就關系國計民生問題舉行的聽證會等，應邀請對口的民主黨派領導同志參加。要建立民主黨派與政府部門的協調機制，及時溝通調研方面出現的各種困難與問題，為調研工作創造條件[8]。

5.提供物質保障。（1）改善辦公條件。要按照中央要求不斷改善民主黨派機關的辦公條件，解決民主黨派工作中的不便，使民主黨派機關同志能夠安心工作并能夠有效組織、開展基層活動，從而增強民主黨派成員提建議的動力，強化民主黨派的利益表達功能，提高民主黨派的利益表達能力。（2）增加經費投入。各級政府要把民主黨派的辦公經費和考察調研、教育培訓、重大活動、基層活動等經費列入同級財政預算，加大經費投入，切實保障各民主黨派有充足經費開展調研、考察、培訓活動，為民主黨派提高協商能力提供“后勤支持”。

6.提供環境保障。寬松的政治環境是民主黨派有效發揮協商能力的政治保障。執政黨要以史為鑒，樹立平等協商的觀念，保持理性包容的心態，養成耐心傾聽的習慣，提高真誠合作的氣度，容得下不同意見、聽得進逆耳之言，為民主黨派創造一個寬松和諧、暢所欲言、敢于發表不同意見的協商環境，使他們能真正做到知無不言、言無不盡。

參考文獻：

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