基層協商民主的機制創新研究

摘要：中共十八大和十八屆三中全會提出要實現社會主義協商民主廣泛多層制度化發展，為基層協商民主發展指明了方向。針對當前基層協商民主發展中存在的問題，推動基層協商民主發展需要探索基層協商民主的發展路徑，推進基層協商民主實踐創新，優化協商主體結構，促進基層協商民主規范化，增強協商成果的實效性。

關鍵詞：協商民主；基層協商民主；機制創新

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）02-0064-04

一、當前基層協商民主發展存在的問題

（一）基層干部群眾民主意識淡薄

推行基層協商民主，提升民眾對協商民主的認知水平至關重要。只有人們認識到發展協商民主的作用，才會熱心關注、積極參與。反之，則消極對待、漠不關心。只有讓民眾意識到協商民主的重要性，才能激起他們參與實踐的渴望。當前，基層干部群眾的協商民主意識較弱。基層干部因受封建舊思想影響，易使群眾對其產生反感、抵觸情緒。基層群眾受許多因素影響，沒精力關注民主政治。這并不是說他們不向往民主，只是其要為生活奔波勞累，無暇顧及民主需求。這就造成了他們對民主理念的冷漠與忽視。推行基層協商民主實踐，提升基層干部群眾對協商民主的認知水平是急需解決的問題。

（二）協商實踐的形式創新不足

民主要取得理想效果，需結合實際探索多樣化的實踐形式，開展多種形式的基層民主協商。目前，全國各地已涌現出許多民主協商形式，如民主懇談會、社區議事會等。在全國踐行協商民主理念，提高群眾參與民主政治的積極性，需要更多樣化的平臺，真正讓基層民眾有事可議、有平臺可用。

（三）協商主體的代表性不足

基層協商民主的重要特點是基層群眾能直接參與其中，為群眾提供了良好的參政條件。實際生活中，由于協商代表產生方式本身存在弊端，被民眾推選出的、參加基層民主協商的個別代表并不一定真正代表群眾利益，而是只顧自己利益，只針對個人情況反映問題，制約了協商主體代表作用的發揮。

（四）基層民主實踐的制度尚不健全

在日常政治生活中，基層民主選舉存在如金錢賄選、暗箱操作等問題。2008年，民政部基層政權和社區建設司副司長王金華表示，從信訪、上訪以及地方掌握的情況看，基層村委會選舉的賄選比例大概在1%～3%之間。此外，民主制度建設仍存在制度缺失或不到位的現象，影響了基層協商民主的真正落實，引起了群眾的不滿和抱怨。在基層民主實踐創新中，雖然涌現出民主懇談會、村民議事會、公民評議會、企業工資協商等制度，但是對這些基層實踐探索缺乏完善的制度規定和完整的經驗總結。

（五）協商成果的落實具有不確定性

會議協商成果的落實情況是檢驗協商成效的重要指標。當前在發展基層協商民主的過程中存在協商成果得不到及時落實或根本沒落實的問題。一是有的協商會議流于形式，只是走過場，為響應上級號召做樣子。二是個別基層領導擔心落實協商結果會影響個別人的既得利益，遲遲不愿落實或變相使協商成果流產。三是有的協商結果沒有可行性，在一定程度上降低了協商民主的實效性，降低了群眾對協商民主實踐的期待和參與熱情。

二、基層協商民主的發展路徑

（一）加強黨的領導

只有加強黨的領導，才能保證基層協商民主發展的正確方向，為民主政治發展指明正確航向。作為民主政治發展的子集，發展基層協商民主需要黨的制度設計與基層實踐相結合。只有這樣，才能有序推進協商民主發展。

（二）強化黨政干部對協商民主重要性的認識

受傳統官本位、人治思想影響，個別黨政干部做決策時往往不考慮群眾意見，缺乏協商民主理念，更遑論運用協商民主方式處理事務。各級干部要引導群眾以協商討論的方式行使權利。因此，必須加強黨政干部培訓，提升各級黨政干部對協商民主實踐重要性的認知。

（三）培育公民的協商民主意識

目前，推進基層協商民主發展的最大挑戰是一些公民的參與意識和能力不強，導致其正當利益訴求難以順暢地表達。為此，要深入開展公民意識教育，引導公民把參與公共事務管理作為維護權利、履行義務的重要途徑；強化社會主義核心價值觀教育，加強社會誠信建設，增強公民的信用意識，引導公民通過合法、理性、有序的途徑表達自己的意愿，鼓勵公民以平等協商的方式參與各種社會事務管理。

（四）營造濃厚的協商氛圍

協商是解決問題的一種決策方式，既是不同主體以溫和方式表達利益訴求的過程，也是妥善處理彼此之間關系、化解糾紛的過程。它傳遞了一種民主理念、和諧文化。協商過程要互相理解，包容彼此差異，尊重彼此充分表達利益的權利。推進基層協商民主發展，必須加大對協商民主的宣傳力度，提升群眾對協商文化的認知程度，發揮各種傳播媒介的作用，讓民眾時刻感受到協商文化和協商民主的益處，主動增強民主協商意識，積極參與基層民主協商。

三、推進基層協商民主實踐創新

（一）吸取成功的實踐經驗

總結當前已經開展的、比較成功的民主實踐案例，能更好地促進基層協商民主發展。如浙江溫嶺的民主懇談會制度從開始試點到發展為系統化制度化的實踐模式，就是不斷總結成功經驗、推廣實踐的結果。

（二）發揮基層政協的重要作用

基層政協要針對經濟社會發展中存在的各種問題，積極主動聯系黨委、政府，拓展協商渠道，培養政協委員的責任意識、使命意識和分憂意識，真正發揮政協委員在協商中的主體作用；構建以界別協商、專題協商、對口協商、提案辦理協商為主，其他多種形式為輔的多元化協商格局；保證協商成果的科學性、前瞻性和可行性，以高質量的成果提升協商的實效性，使協商成果真正進入黨委、政府決策；及時總結、推廣基層協商民主的新方式、新經驗。

（三）鼓勵群眾大膽探索

我國基層情況較復雜，各地情況不盡相同。更好地推進協商民主發展，要充分發揮群眾的主動性，探索適合本地發展的民主實踐模式。在基層開展民主協商，要充分發揮人民群眾的首創精神，鼓勵基層群眾在推進協商民主發展中發揮更大作用，引導群眾探索靈活多樣的民主實踐方式。

四、優化協商主體結構

（一）保證協商主體的平等性

在基層推進協商民主實踐，要保障協商主體在參與過程中的機會公平，既不能讓有問題想表達的人沒機會表達，也不能使有機會表達的人不能真實表達。協商民主的特點是主體平等性。只有切實保障協商主體的平等性，才能“以此來保證共同體中的公民都能夠在確定議程和決策階段擁有獲得平等參與的機會，具有實質性的平等的影響機會，使最后達成的協議不是依賴于社會資源多少或政治權力的大小，而是依賴于哈貝馬斯所說的‘更好觀點的力量’”。

（二）提高協商主體的代表性

影響協商主體代表性的因素主要包括協商主體的人格品質、文化水平和參與協商的基本能力。一般情況下，人格品質好的人基本能尊重群眾利益、代表群眾利益。具備一定文化水平和談判溝通能力等協商基本能力的人，能在協商中更好地表達訴求，使協商得出有益己方的結果。只有從具有同一問題的群體中推選出一名代表參與協商討論，才能避免民意代表不代表民意的問題。

（三）提升協商主體的民主意識

作為一名參與協商討論的代表，需要就自己所遇到的問題或所代表群體的問題進行闡述，商議解決之策。如果協商主體不具備民主意識，不能各抒己見或認真傾聽別人觀點，不能就遇到的反駁進行理智分析，很難使協商會議取得良好成果。

五、促進基層協商民主規范化

（一）完善協商民主制度

按照中共十八大的部署要求，人民政協必須發揮好協商民主的主渠道作用，加強制度建設。這需要把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策實施前和決策之中。針對不同層次的政治協商，要分別規定好協商什么、與誰協商、怎么協商、要達到什么樣的協商效果以及如何運用協商成果等，使參與協商的主體清晰明了。如天津市和平區結合中共十八大精神印發《中共和平區委關于進一步加強新形勢下人民政協工作的意見》，具有很強的可操作性。國家對基層協商民主尚未出臺專門文件加以規定。基層協商民主是基層群眾的實踐創新，通常由地方黨政部門進行總結后在地方推廣。基層協商民主在全國各地的發展情況不盡相同。根據現有資料得知，目前僅少數省份對基層協商民主的實踐形式進行了經驗總結并以制度方式在全省推廣，如河北省在全省推廣了鄉鎮議事會制度。

（二）抓住基層協商民主的重點

基層協商民主包括基層政協政治協商與基層群眾民主協商。基層政協主要是指縣一級政協。基層政協政治協商要服務黨政部門的中心工作，圍繞縣域政治、經濟、文化和社會等各方面的問題進行。要充分利用好全體會議、常委會議、主席會議、專門委員會等形式開展協商討論，為黨委、政府提供具有前瞻性、建設性、戰略性的重要意見和建議，為黨政部門科學決策服務。基層群眾自行開展的各種形式的民主協商，旨在幫助群眾解決好住房、醫療、衛生、教育、養老等各方面問題。協商前，要詳細了解群眾情況，傾聽群眾心聲。會上，要把群眾反映的切身利益問題當成最重要的問題，認真加以討論落實，絕不能漫無目的地討論。

（三）健全訴求表達機制

要建立健全暢通無阻的群眾利益訴求表達機制。一方面，召開協商會議要提前使群眾知曉，將開會地點、時間、議題、參會對象等所有信息向群眾公開。另一方面，在會上要允許群眾自由闡述觀點、表達意見。以往某些村民會議因個別干部干涉村民發言或事先規定發言內容，違背群眾本意，使群眾不能正常反映問題、表達觀點。這些做法極大地損害了群眾利益。

六、增強協商成果實效性

（一）確保協商成果質量

小中見大，源頭看遠。一開始就要明確協商議題的重要性和緊迫性，要從群眾反映最緊急、最直接、最現實的問題中選議題，確保協商成果的價值。一是要保證協商議題的全面廣泛性。決不允許花錢的事不找群眾協商，找群眾協商的事卻是要群眾出錢出力。不管花錢、收錢都要納入協商范圍，嚴格做到問需于民、問計于民。二是要把握好協商過程。這個過程包括黨委政府主導作用的發揮、協商人員的遴選和確定等。這些方面一定要具體問題具體分析，有針對性地確定哪方面重要，對其中的重要方面要多著力。

（二）建立群眾監督機制

要建立群眾對決策落實的監督，把協商成果的落實情況置于群眾監督之下，保障群眾監督權落到實處。一是政府要不斷強化自覺接受監督的意識。二是要不斷豐富群眾監督的形式，充分利用電視、報紙、微信、公告欄、明白紙等形式，全方位、廣覆蓋地建立健全監督平臺。三是要加大對不落實協商成果現象的懲戒力度。通過懲戒，既要讓執行者樹立敬畏意識，在協商成果前克服隨意性、盲目性，也要讓群眾堅定對民主協商的信心，積極參與協商，擴大協商成效。

（三）建立成果落實情況反饋機制

民主協商的重要特征是人民行使權利、維護自己的利益。民主協商一般是為解決與群眾利益相關的問題。當協商成果進入落實階段，負責落實的單位應向群眾及時反饋落實情況。通過階段反饋，讓群眾更好地體驗協商民主的實用性，讓群眾切實感受到當家作主的成就感和喜悅感。

責任編輯：孫德