基層協商式治理的運行機制及其制度研究

摘要：立足當前社會轉型的背景，課題組結合基層治理面臨的困境和基層民主政治發展的現狀，以安吉縣政協委員工作室為個案，分析了基層協商式治理的運行機制及其制度績效，并在實證研究的基礎上，探討了協商式治理中基層民主政治發展的內在邏輯和路徑。

關鍵詞：協商治理；協商民主；政協委員工作室

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2016）02-0057-07

改革開放以來，伴隨經濟的高速發展與社會結構深刻轉型，一場社會治理變革在基層悄然興起。這場變革的重要特點是將民主協商嵌入基層社會治理，形成了協商式治理的新機制。該機制不僅破解了基層治理的諸多難題，而且為基層民主政治發展注入了活力。深入研究基層協商式治理的新機制，對推進基層協商民主發展、基層治理體系和治理能力現代化具有重要現實意義。

一、社會關系的變遷是當前基層治理面臨的重大課題

國家行政權力從農村社會退出，降低了對農村社會的控制力，新農村自治主體關系尚未完全定型，致使處理基層公共事務的集體行動難以達成，基層治理面臨社會關系變遷的重大課題。

（一）國家與社會關系的新調整

新中國建立后，國家為加快推進工業化建設，將黨的領導體系和組織體系延伸到了社會生活的各個角落，形成了以政治中心、意識形態中心和經濟中心高度重合為主要特征的“全能主義”模式。在這一模式下，國家行政權力可擴展到社會任何領域，行政機制成為支撐、推動整個社會有效運轉的核心機制。伴隨改革開放的不斷深入，國家與社會二合一的傳統體制難以適應形勢發展，建立政府、市場和社會并立、互動的新模式是社會主義市場經濟體制的內在要求。這迫切要求政府轉變在經濟社會發展中的角色與功能，實現從“全能型政府”向“公共服務型政府”的轉變。這一轉變意味著市場和社會必須成為國家治理的重要力量，國家必須建立新的利益整合機制，將政府、市場和社會等各利益主體有機整合起來，形成推動國家現代化的強大合力。

（二）城鄉關系的新變化

新中國成立后的一段時期，國家在推進現代化的過程中利用制度化資源加速城鎮化進程，造成了鄉村社會資源“空心化”，削弱了鄉村社會的自主發展能力，影響了農業和農村現代化的總體進程。為此，國家適時調整了城鄉關系，開始實施以“工業反哺農業、城市支持農村”為主要內容的城鄉一體化戰略。對鄉村社會而言，國家從資源汲取者變為資源給予者，成為推動鄉村社會發展的重要力量。城鄉經濟關系的調整對城鄉政治關系調整尤其是國家與農民之間關系的調整提出了強烈要求，即必須充分調動各類治理主體的積極性，實現從傳統管理關系向國家主導的合作關系的轉變，增強農村經濟社會科學發展的內生動力。

（三）基層治理主體間的新關系

一方面是政府在基層治理中的角色發生變化。作為推動農村社會發展的最重要力量，政府通過制度化方式將大量人力、物力和財力投向農村，為農村提供基本公共管理和服務，以實現城鄉公共服務均等化。另一方面是農民在基層治理中的角色發生變化。隨著思想的進一步解放，農民的獨立性、自主性不斷增強。他們要求在基層治理中擁有話語權，以表達自身訴求和愿望。基層治理主體之間的關系變化要求改變以往以行政控制為主要特征的治理方式，推進基層治理的多元參與。

二、基層協商式治理的理論邏輯

黨的十八大以來，民主協商的地位被提到更高位置。黨的十八大報告提出要“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，積極開展基層民主協商”。開展形式多樣的民主協商，推進基層協商制度化是重要任務。2015年，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，對推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展做出了全面部署。協商民主既是應對多元化背景下紛繁復雜的政治實踐和社會現象的工具，也是迎接公共事務挑戰、處理公共問題的手段。將協商民主運用到基層治理中已成為近年來基層治理實踐探索的方向。當前，探索基層協商式治理已具備較完善的理論基礎。

（一）中國傳統文化和政治協商制度

整個社會運行中，平等自由、民主協商、公平公正是政治發展的最高境界，是社會穩定、國家發展、民族振興的基本表征。只有尊重差異、消除沖突，倡導利益主體多元共處，才能實現社會運行和國家治理的合理性與合法性。我國傳統文化以儒家“和”文化為內在精神和顯著特征，倡導“天下為公”“和而不同”“和為貴”等價值。這與協商民主理論強調的求同存異、協商、包容、維護公共利益的內涵是相通的，與現代民主政治的基本精神是相融的。從我國傳統政治制度看，盡管皇帝專制制度缺乏平等、民主，但是協商、討論、批評和諫議的傳統一直被后世傳襲，如皇帝朝會制度、諫議制度、監察制度和平民議政制度等。傳統文化與政治制度中所蘊含的思想內涵和實踐指向，為當前探索基層協商式治理奠定了良好思想基礎。

（二）中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度

在馬克思主義民主理論的指導下，中國共產黨同各民主黨派、無黨派人士、社會各界賢達和廣大人民群眾一道，不斷探索政治協商、民主合作、共謀國是的民主實現形式，極大地深化了社會主義民主實踐，形成了以人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度為主要組成部分的中國特色社會主義民主制度。其中，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度貫穿統一戰線的各領域、各環節，蘊含豐富的民主協商資源，是當代中國協商民主制度設計的核心和價值指向，是基層協商式治理的制度源泉和實踐支撐，為基層協商式治理提供了重要理論支撐和寬松政治環境。

（三）群眾觀點和群眾路線

群眾觀點是中國共產黨及其全體黨員干部必須牢牢把握的觀點。群眾路線是中國共產黨的生命線和根本工作路線。改革開放以來，多元化的社會格局導致社會思想意識紛繁復雜。黨在執政過程中要避免脫離群眾的危險，必須擴大基層協商民主。基層協商式治理的本質是對黨的群眾觀點和群眾路線實踐的具體化。它推崇黨和各級政府與群眾之間、干部與群眾之間、群眾之間的社會協商對話，具有民主協商主體廣泛性、內容豐富性和機制規范化等優勢。堅持群眾觀點和群眾路線，要把探索基層協商式治理作為當前和今后一個時期的重要任務。

三、安吉縣“政協委員工作室”的個案分析

（一）個案的選擇

一直以來，安吉縣的基層黨政機構齊全，只有人民政協缺少能將工作延伸到基層的履職平臺和工作載體，這導致政協在基層的履職處于懸空運轉狀態。縣政協委員一年只參加一次政協全會，政協常委一季度只參加一次常委會。除部分委員參與縣級政協組織的視察、調研等活動外，大部分委員在政協會議休會期間，無政協工作可做。對此現象，群眾不滿意，委員有意見。這對政協和政協委員的形象帶來了負面影響。因政府與市場、社會組織的職能定位不明確，政府在基層社會治理中存在“越位”“缺位”現象。為協助政府解決民生問題、化解基層社會矛盾，安吉縣政協充分發揮自身包容各界、聯系廣泛、人才聚集的優勢，利用政協委員來自不同行業、代表不同階層的特點，建立了一個通民情、解民意的窗口——政協委員工作室（以下簡稱“工作室”）。自2009年運行以來，工作室在服務民生、協助基層治理方面發揮了積極作用，成為地方政府與群眾溝通的重要橋梁、重要渠道。

（二）工作室的運行機制

1.制度性要素，即工作室的權限與職責在政協履職中的結構配置。一是工作室的定位。工作室站在客觀公正的角度監督政府、反映社情民意，既不是職能部門，也不是法律部門、信訪部門。在責任主體設置上，工作室不是縣政協的下派組織，而是政協委員為更好地履職為民、服務民生，在縣政協的支持和引導下，自愿申辦、自主運作的履職平臺。工作室在縣政協的指導下獨立運作，完全體現了委員的主體能動作用。二是工作室的人選標準。工作室的委員必須具備較高社會知名度和群眾威信，具有一定的專業理論知識和群眾工作經驗，了解國家和地方的方針政策，熟悉當地經濟社會發展的基本情況。工作室工作是一項純粹的義務勞動，沒有任何物質報酬，需要長期堅持，這對委員的工作熱情和吃苦耐勞、無私奉獻精神提出了較高要求。三是工作室的運作規范。首先是制定《工作室管理辦法》。設立工作室既可由政協委員個人申報，也可由黨派、界別、委組集體申報。申報程序包括提出書面申請、實地考察調研、制定工作方案、主席會議決定、報紙電視公布、正式掛牌成立等環節。縣政協成立工作室領導小組，由縣政協秘書長任組長，負責統籌協調。縣政協各專門委員會（以下簡稱“專委會”）和辦公室負責人為領導小組成員，負責具體協調落實。縣政協辦公室具體負責保障后勤工作。工作場地由辦公室、提案委和所在鄉鎮協調落實。縣政協提案委具體負責對工作室的業務指導。工作室按照《政協章程》的有關規定和自身職責的具體要求開展工作。其次是制定《工作室工作職責》。定期接待群眾來訪，收集、登記、整理社情民意；不定期召開群眾代表座談會，聽取意見和建議；調查研究群眾反映強烈和普遍關心的重點、熱點、難點問題，以提案、信息、調研報告等形式向政府及其有關部門提出意見建議，并及時反饋；協調、督促有關部門解決群眾反映的問題，對目前一時難以解決的問題，約請有關部門向當事人作出說明。再次是制定《工作室工作制度》。建立定期接待制度、走訪群眾制度、登記存檔制度、結果反饋制度、總結匯報制度。定期接待制度，即每周安排不少于半天的接待時間，傾聽民聲、了解民情、反映民意、關注民生。走訪群眾制度，即以平時走訪和重點走訪相結合的方式經常走訪群眾，傾聽群眾意見、建議和要求。登記存檔制度，即做好來訪、來信、來電登記工作，如實反映群眾意見建議，做好相關材料的整理、歸檔。結果反饋制度，即對群眾反映的社情民意辦理結果及時向當事人反饋。總結匯報制度，即工作室工作開展情況在年終以書面形式向縣政協匯報。四是工作室的支持保障措施。作為一項新生事物，工作室在探索之初就得到了安吉縣政協的大力支持和指導。縣政協積極爭取當地鄉鎮（社區）領導的支持，幫助工作室協調辦公場所，選擇群眾較集中、交通通訊便利的辦公場地，承擔工作室辦公用品、電話通訊等費用，協助工作室制定完善工作規程和管理制度。

2.過程性要素，即工作室的運作流程。一是收集信息。民意信息主要來自3個方面：首先是面詢接待，委員們每周按規定時間接待來訪群眾，通過面對面座談掌握來訪群眾意見和訴求，做好詳細記錄；其次是視察調研，委員們根據本地區一段時期內在經濟發展、民生保障、社會管理創新等方面的形勢和要求，開展有計劃、有目標的視察調研活動，通過訪談鄉鎮黨委政府相關領導、村“兩委”干部和走訪普通黨員群眾相結合的方式，深入求證、系統梳理所掌握的相關問題；最后是會議收集，委員們通過參加所在鄉鎮舉行的黨代會、人代會、議政會、懇談會等把握當地發展大勢，了解掌握當地經濟社會發展特別是民生各領域相關信息，并加以記錄整理。二是傳遞民意。委員們對收集的信息根據涉及領域、受理時效和辦理部門的級別等分類梳理，形成相關意見建議進行報送。報送途徑主要有三種：首先是涉及縣級層面或需協調鄉鎮和相關部門共同辦理的，形成《工作室社情民意專報》報縣政協，由縣政協以《安吉政協信息（社情民意）》的形式報縣委縣政府主要領導和分管領導處理；其次是片區、鄉鎮本級可解決的問題，形成《工作室建議書》，提交鄉鎮黨委政府相關領導解決；最后是涉及本地民政、教育、人力社保等部門的具體民生問題，以相關片區的政協工作地區聯絡委員會（以下簡稱“聯絡委”）的名義，向相關部門提交材料。三是督辦反饋。工作室的意見建議凝聚了群眾期望和政協委員心血，關鍵在落實。凡由縣政協上報縣領導的工作室社情民意信息，均冠以《信息專報》紅頭，設“領導批示”欄，抄送全體政協領導和材料所涉鄉鎮、部門。其中，獲縣領導批示的，由縣督查辦統一轉相關部門辦理答復；未獲縣領導批示的，由縣政協辦公室以《社情民意信息轉辦》形式送相關部門辦理答復。直報鄉鎮和部門的信息由聯絡委存檔并定期了解意見建議的辦理情況，及時向工作室通報。對涉及片區鄉鎮經濟、民生發展的重要問題和意見建議，由縣政協牽頭組織鄉鎮和相關部門召開議政會研究和推進。議政會邀請政協委員參加，并形成《會議紀要》，定期向工作室通報相關意見建議的辦理情況。

3.工作室取得的成效。一是開辟了政協委員立足基層、履職為民的新領域。安吉縣政協通過工作室推動政協委員圍繞基層中心工作參政議政、建言獻策，既為街道、鄉鎮領導廣泛、準確了解社情、掌握民意提供了可靠保證，也為街道、鄉鎮領導決策咨詢、釋疑解惑、化解矛盾提供了幫助。因此，工作室在基層備受歡迎和重視。一些鄉鎮一方面開始主動給基層政協委員出題目、交任務，引導委員開展定向、專題調研，針對問題拿出對策意見；另一方面利用政情通報會等形式，定期介紹轄區內相關情況，讓委員知情明政，并有針對性地組織委員參與轄區重點工作和重大項目建設，監督各項社會事務管理。安吉縣基層政協委員已成為基層黨委開展議政工作、群眾工作不可或缺的成員。二是搭建了政協委員為促和諧、保民生做貢獻的大舞臺。工作室建在基層，關注居住地的各種社會現象。政協委員能夠隨時隨地發現問題、反映情況、提出建議，形成了自覺建言的習慣。工作室整理的社情民意通過書面、電話等形式直接向有關部門反映；縣政協對工作室收到的較重要的社情民意，通過《社情內刊》（工作室專刊）、各專委會聯系督辦、召開民主協商會和主席督辦等形式反映或落實；對社情民意的處理結果，工作室通過當面解答、書面答復、電話回復等方式及時反饋。截至2014年底，各工作室累計接待群眾來訪1 000余人次，收到各類社情民意2000多條，其中約50%通過承辦委員直接反映解決，40%通過政協各專委會對口協商解決。尤其是梅溪“黃天福委員工作室”收集社情民意237條，為群眾協調解決困難問題96件，群眾自發送來錦旗表示感謝。三是強化了政協工作在鄉鎮基層的群眾基礎。安吉縣政協把工作室建設作為履職為民的根本措施。工作室建在臨街處和人口稠密的社區，實行坐班制度。各工作室的政協委員保證每星期參與工作室工作的時間不少于半天。2013年以來，縣政協成立聯絡委，指導工作室采取分包社區、結對幫扶、舉辦論壇、社區講堂等形式，傾聽群眾呼聲、反映社情民意，為群眾辦好事、辦實事。如今，有困難、有問題找工作室和政協委員已成為越來越多的城鄉群眾的共識，政協工作真正融入了社會、融入了廣大人民群眾心中。四是形成了基層政協委員隊伍促發展的整體合力。安吉縣有近百名鄉鎮基層政協委員。他們分布在不同行業、不同領域、不同崗位，平時工作很忙，難得見上一面。通過參與工作室工作，委員們打破了行業、界別、職務界限，經常聚到一起，共同學習，共同開展視察調研、參政議政、參與社會公益事業，彼此加深了了解和信任，促進了優勢互補和資源整合，有力推動了安吉縣經濟社會發展。

四、基層協商式治理的績效分析

（一）協商式治理的實踐價值

1.它是民意的表達與聚合，有助于提高民主決策的質量。充分表達和聚合民意，確保公共協商過程的公正、公平和真實性是決策的關鍵所在。協商式治理的發展和完善需著力解決政府與社會如何互動，如何最大限度保證公民參與的客觀性、公平性和意見表達的準確性，即要解決互動的內容、方式、程度等問題。一是協商的決策過程能包容所有受決策影響的利益相關者。他們都能平等參與決策討論，即使出現沖突和分歧，公共利益訴求會對所有人給予同等考慮。二是公共協商能改善民主決策的結果。討論和協商有助于更好地理解社會成員的利益以及社會的共同特性如何與這些利益相關聯。通過協商，決策者能獲得真實、普遍的信息，做出更好的決策。三是協商民主能通過討論、審議等賦予決策合法性。“協商過程的政治合法性不僅僅出于多數的意愿，而且還基于集體的理性反思結果，這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關懷的政策確定活動而完成的。”[1]對協商參與者來說，決策是在公民或其代表參與的公共討論和爭論中形成的，經由這種公共爭論過程的決策結果在政治上是正當的。

2.它是對多中心治理的探索，有助于促進政治共同體的形成。社會治理的發展目標是“良好的治理”，即善治。隨著政治權力日益從國家向公民社會轉移，雖然政府權力將受到更大限制，國家職能將逐步縮小，但是這并不意味著社會公共權威的消失。該公共權威日益建立在政府與公民相互合作的良好治理基礎之上，這是社會民主化進程的必然結果。相較于傳統的政府與社會相隔絕的管制模式，設立工作室是為實現善治做出的積極探索，意味著當前基層治理運行機制的變革。工作室制度的推行可為地方社會訴求提供“減壓閥”，對社會輿論壓力具有一定化解作用，使群眾在表達意見時實現“有地方說話，說了有人聽，有人能解決，有人來評判”。在協商互動過程中，基層政府逐漸從直接管制的角色中退出，在社會矛盾中由“主體因素”向“環境因素”轉型，緩解傳統的“單向管理模式”中政府與社會之間的摩擦。這既能使政府得到群眾的理解和支持，又能體現民意在公共事務治理中的重要價值和作用。可見，協商治理是實現善治、促進民主政治健康發展的重要途徑。一是協商治理能培養出民主所必需的公民美德，如政治共同體成員之間相互理解、相互尊重，尊重他人需求、節制個人需求等。二是協商治理能形成集體責任感，使人們看到政治共同體中的每個人都是社會的一部分，承擔責任有利于促進共同體繁榮。三是協商過程和程序能包容存在差異的群體。通過公開對話、交流和協商，各階層、各團體之間會維持一種深層的相互理解，構成建立參與持續性合作行為所需的社會信任的基礎。

3.它是民主監督的有效方式，有助于制約行政權力的膨脹。因各種原因，在我國傳統的公民政治參與中，個體式參與和分散式參與是普通公民參與政治生活的主要形式。一方面，政府疲于應付繁多的利益訴求，不能準確把握民意的真正走向、有針對性地實現人民的利益；另一方面，沒有聚集起來的個體參與力量對政府決策的影響力極其弱小，特別是本就處于力量對比懸殊的“國家-社會”結構體系中，這種分散式的公民個人參與很難達到民主參與的應有效果。20世紀以來，民主發展面臨的重要挑戰是行政機構的權力日益膨脹。怎樣控制行政權力已成為當前學者關心的重要問題。有學者主張通過立法機構監督來控制行政權力膨脹。因立法機構的監督權力有限，這種路徑并不被十分看好。協商民主強調運用公共理性進行對話、討論。公開性具有監督行政機構和行政制度的能力。制度改革應為政治制度與公眾之間的協商保留空間。民主監督的政治基礎是公民權利聚集和公民社會形成。在這當中，公民享有必要的政治權利和政治手段具有核心意義。工作室在一定意義上是將群眾的個體力量聚合起來，通過制度化建制形成對政府的有效制約和監督。工作室對定期接待、走訪群眾、登記存檔、結果反饋等制度的落實情況反映出其民主監督功能在一定程度上得到了實現。

（二）協商式治理的客觀局限

1.受到政府主導的壓力型體制的影響。現階段，基層壓力型體制對協商式治理的影響無疑是最主要的。當前，做好經濟工作是地方政府的首要任務。鄉鎮政府是整個壓力型體制的基層載體。當鄉鎮政府部門認為公民的參與剝奪了原由他們掌握的各項資源或妨礙了他們完成上級下達的經濟發展任務時，他們對公民參與難免會消極對待甚至抵觸。盡管工作室在運行中提高了地方政府的反應能力，但因缺乏對政府的制約能力，社會參與的積極性逐漸下降。調研中，M鎮某委員認為，雖然工作室成立之初解決了老百姓的一些實際問題，但后來發現很多問題不好解決，有的是跨部門的，有的原因比較復雜。時間久了，大家的積極性受到影響。有的委員不能真正做到每周安排一次接訪，而是打電話問問有沒有事情，如果沒有事情就不來了。

2.受到政協委員履職效能的影響。一方面，政協委員非由選舉產生，缺乏群眾基礎，多在體制之外，雖是精英，但履職能力相對較弱。從調研情況看，有行政職務、工作單位的委員的履職效能優于普通群眾委員。受委員本身能力強弱的影響，普通委員的履職環境弱化，開展工作室活動時只是被動應付或難以提出較高價值的意見建議。一些單位對工作室反映的問題敷衍應付，責任心不強。有的當面承諾很好，事后不抓落實；有的因涉及部門多，相互推諉，得不到及時辦理。在訪談中，某委員提到他們提上去的意見，在去追蹤的時候，對方很客氣，但就是不采納、不處理，導致老百姓覺得提上去的意見沒用，覺得工作室作用不是很大。

3.受到協商主體自身因素的制約。協商式治理的核心是公民間的理性商談和溝通互動。參與者的交往能力對協商式治理的質量有較大影響。公民參與的有效性除滿足一定物質條件外，參與主體的自身素質是一項重要因素。有效的公民參與需要公民具備相應的參與能力。這些能力主要包括如下幾項：一是溝通能力。掌握溝通技巧、提升溝通水平是公民參與有效性的保障。二是理解能力。公民能否充分理解政策制定過程和決策方式，能否充分理解公共問題解決的公共利益取向，能否充分理解參與者的期望受政府資源有限的制約等，是公民能否明智參與政策過程的前提。三是學習能力。公民的參與能力不是天生的，雖能通過教育、實踐得到提升，但需要公民具備學習能力和主動學習意識，懂得學習方法[2]。從工作室的協商式治理實踐看，老百姓因長期受傳統臣民文化影響，且相對缺少參與協商的實踐機會，參與協商的能力較欠缺，這在一定程度上影響了協商式治理功能的發揮。

五、結語

在探討基層協商式治理的過程中，通過對工作室的個案分析可得出一條基本結論：由于社會自治能力不足和政府職能強勢，當前基層協商式治理表現為“內向型協商”，即政府對社會訴求具有較好的反應能力，但社會對政府決策的制約能力不夠。一方面，工作室這類工作機制確實搭建了政府與社會的協商渠道，社會訴求在一定程度上對政府行為形成了影響；另一方面，政府依然掌握政策執行的主動權，對有能力解決的問題會與社會溝通并積極回應社會訴求，對難以解決或無力解決的問題則選擇性處理或擱置。因此，進一步推進基層協商式治理需要建立健全相應配套機制，如績效評估機制、跨域協作機制等。當前基層協商式治理的探索實踐只是一系列解決具體問題的方式的結合，在一定程度上不具備典型意義上的協商民主要素，有很大的改革深化空間。要進一步積累有利于改革的社會因素，積極培育協商民主文化，形成公民參與協商治理的良好氛圍。

參考文獻：

[1] Jorge M.Valadez，Deliberative Democracy， Political Legitimacy， and Self Democracy in Multicultural Socities，USA Westview Press， 2001：32.

[2] 李慶鈞.公共政策過程中公民參與的作用及其限制性因素分析[J].揚州大學學報（人文社會科學版），2007 （1）：93-97.