治理視域下武漢市養(yǎng)老機構發(fā)展問題研究

杜力

【摘 要】 隨著武漢市人口老齡化速度的加快，如何發(fā)揮武漢市養(yǎng)老機構的功能，如何定位地方政府、社會組織等主體在養(yǎng)老問題中的角色顯得十分重要。本文選取了武漢市中心城區(qū)和遠城區(qū)多家養(yǎng)老機構作為研究對象，通過實地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，找出了武漢市養(yǎng)老機構發(fā)展過程中存在的問題，并以治理理論為依托對如何解決武漢市養(yǎng)老機構發(fā)展過程中的問題提出了一系列對策和建議：明晰多元治理主體的角色定位，發(fā)揮多中心治理主體在社會問題治理過程中的功能，變革傳統(tǒng)單一主體主導的治理模式，促進武漢市養(yǎng)老社會化。

【關鍵詞】 治理 養(yǎng)老機構 發(fā)展問題

1 問題提出的背景

2013年黨的十八屆三中全會提出：創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序[1]。這是執(zhí)政黨第一次在公報中使用“社會治理”一詞。公報指出改進社會治理方式，在發(fā)揮政府主導作用的同時，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。同時提出要激發(fā)社會組織活力，正確處理政府和社會關系，將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?？梢?，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府不再是唯一的公共管理主體，市場主體和社會組織都應該是社會治理的主體，都應該而且必須參與到社會治理的場域當中，承擔相應的社會責任，協(xié)同共治，從而實現(xiàn)善治的目標。

2015年政府工作報告提出：加強和創(chuàng)新社會治理。深化社會組織管理制度改革，加快行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤。支持群團組織依法參與社會治理，發(fā)展專業(yè)社會工作、志愿服務和慈善事業(yè)。鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老設施，發(fā)展社區(qū)和居家養(yǎng)老[2]。政府支持群團組織參與社會治理，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老設施，發(fā)展多種養(yǎng)老模式，發(fā)揮社會組織在養(yǎng)老問題治理過程中的作用，緩解人口老齡化帶來的家庭和社會壓力。隨著人口老齡化的不斷加劇，“單位中國”下政府包辦養(yǎng)老機構解決公民養(yǎng)老問題的模式已經(jīng)無法適應社會需要，政府倡導社會力量參與養(yǎng)老問題的治理，實現(xiàn)養(yǎng)老社會化。

我國養(yǎng)老問題多元主體共同參與的現(xiàn)實要求有著深刻的理論基礎——治理理論。治理是指民間組織運用必要的公共權威和制度規(guī)范，與政府分享公共權力，共同管理公共事務的持續(xù)過程[3]。從公共物品的分類上來看，養(yǎng)老服務屬于準公共物品，而非純公共物品。因此在養(yǎng)老服務的供給上，政府不是唯一的主體，社會企業(yè)、社會組織和公民主體都可以參與養(yǎng)老公共服務的生產(chǎn)和供給的過程中。正如美國學者登哈特所說“政府既不應該掌舵，也不應該劃槳，而應該服務”[4]。因此，在實現(xiàn)養(yǎng)老社會化的過程中，只有明確多元主體的角色定位，倡導協(xié)同共治，發(fā)揮多中心治理主體在養(yǎng)老問題的社會治理過程中的功能，才能實現(xiàn)養(yǎng)老事業(yè)的長足發(fā)展。

2 武漢市養(yǎng)老機構的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 養(yǎng)老機構基本情況

“單位中國”體制下，大部分人都是“單位人”，養(yǎng)老問題基本依靠單位解決，而城鎮(zhèn)低收入群體和農(nóng)村“三無”、“五?！崩先说酿B(yǎng)老問題主要由政府興辦的養(yǎng)老院、福利院解決。然而計劃經(jīng)濟條件下的“單位”，也基本上是由政府行政主導的。因此在“單位中國”體制下，政府是養(yǎng)老問題治理的唯一主體。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老機構這種政府興辦的“內(nèi)源式”發(fā)展路徑給政府財政帶來了沉重的負擔，在新形勢下必須向多元主體共同參與的“外源性”發(fā)展路徑轉變。

從養(yǎng)老機構的數(shù)量上來看，自2005年以來，武漢市共新增的民辦養(yǎng)老院超過100多個，床位數(shù)超過3萬余張，民辦養(yǎng)老機構數(shù)量出現(xiàn)良好上升勢頭。其中，2009年武漢市民辦養(yǎng)老機構115家，床位11211張，入住率56.65%，民辦養(yǎng)老機構數(shù)量是公辦的8.2倍，床位數(shù)為2.6倍。但民辦養(yǎng)老機構工作人員給只有公辦的1.2倍。從市場貢獻來看，民辦養(yǎng)老機構所占市場份額高出公辦23個百分點，對低收入人群的貢獻尤為重要。到2014年底，武漢市各類養(yǎng)老服務機構總計200余家[5]。

從養(yǎng)老機構的投資主體來看，政府公辦和國企創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構規(guī)模大，入住率高，甚至出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；一般民辦養(yǎng)老機構則規(guī)模較小，設施簡陋，入住率不高，但是由社會企業(yè)作為投資主體，創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構以及由社會知名人士或者團體集資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構，其養(yǎng)老機構也呈現(xiàn)規(guī)模大，設備全，入住率高的特點。例如：蔡甸區(qū)僑亞頤樂園老人村是由武漢僑亞集團投資建立的占地100000平方米。擁有床位數(shù)800張的大型養(yǎng)老機構，而黃陂區(qū)木蘭銀齡老年公寓則是由一群退伍軍人集資創(chuàng)辦占地面積26000平方米。擁有床位數(shù)184張的養(yǎng)老機構。

從上述現(xiàn)象來看，武漢市養(yǎng)老機構的數(shù)量呈現(xiàn)上升趨勢，且以民辦養(yǎng)老機構的增長為主。這就說明社會資本和社會力量開始參與到養(yǎng)老問題的社會治理過程中來，公民主體的協(xié)同參與意識和社會力量的協(xié)同共治能力在不斷增強。這種“外源性”養(yǎng)老機構的增長更能適應養(yǎng)老需求的多樣化，為公民提供多種不同層次養(yǎng)老服務。

2.2 養(yǎng)老機構的資金來源

投資主體的多樣化是多元主體參與養(yǎng)老問題社會治理過程的具體體現(xiàn)?！皢挝恢袊斌w制下，養(yǎng)老機構的投資和運營主體主要是政府或者公有制單位，這種投資主體結構單一，資源嚴重依賴政府公共資源的“內(nèi)源式”發(fā)展路徑，雖然可以實現(xiàn)人人享有均等化的養(yǎng)老服務，但是服務質(zhì)量普遍不高，不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要。通過“外源性”發(fā)展路徑，不僅可以拓寬資金來源渠道緩解政府投資的壓力，而且多元主體的共同參與，有利于實現(xiàn)社會公共資源的有效配置，增強社會組織和公民主體參與社會治理的能力。

目前武漢市養(yǎng)老機構的類型，從資金來源上分類可以分為三種：公辦型、社會企業(yè)創(chuàng)辦型和私人創(chuàng)辦型。

公辦型。這類養(yǎng)老機構主要是由政府出資和公辦企業(yè)或事業(yè)單位出資建立的養(yǎng)老機構。例如：江漢區(qū)社會福利院、武昌區(qū)社會福利院、武鋼南山老年公寓、武鋼陽光福利院都屬于公辦性質(zhì)的養(yǎng)老機構。這些養(yǎng)老機構的投資主體是政府和公辦企業(yè)或事業(yè)單位，資金充足，資源獲取能力強。因此，在用地審批，規(guī)劃設計以及配套設施等方面都具有一般養(yǎng)老機構無法比擬的優(yōu)勢。但是，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政企分開等政策的推行，這些公辦養(yǎng)老機構在后續(xù)資金的投入上，呈現(xiàn)出“去公辦化”的趨勢，政府和公辦企業(yè)或者事業(yè)單位在這類養(yǎng)老機構的運營資金來源構成中所占比重不斷減少。此類養(yǎng)老機構在資金來源方面開始形成機構自籌與公共財政投入相結合的局面。

社會企業(yè)創(chuàng)辦型。這類養(yǎng)老機構的出資人是社會企業(yè)。例如：蔡甸區(qū)僑亞頤樂園老人村和合眾優(yōu)聯(lián)老年社區(qū)都屬于社會企業(yè)創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構。在對養(yǎng)老機構的數(shù)據(jù)分析中，筆者發(fā)現(xiàn)社會企業(yè)出資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構占養(yǎng)老機構總數(shù)的比例較小。這類養(yǎng)老機構具有資金規(guī)模大德特點，其資金來源主要是企業(yè)自籌和入住老人所繳納的費用，以及市、區(qū)兩級民政局所給的兩級床位補貼。

私人創(chuàng)辦型。這類養(yǎng)老機構的出資人主要是公民主體。例如：武昌區(qū)陽光福利院、江漢區(qū)永康老年公寓等養(yǎng)老機構都屬于私人創(chuàng)辦型。這類養(yǎng)老機構的運營資金主要來自私人自籌和民政局補貼。而民政局的補貼又分為建設補貼和床位補貼，其中建設補貼是養(yǎng)老機構在建成后，經(jīng)民政局檢查驗收達標后，政府一次性給予的資金補助；床位補貼則是民政局對機構住滿六個月及以上的床位數(shù)量給予的補貼。因此，可以說機構入住率對私人創(chuàng)辦型的養(yǎng)老機構具有重要影響。

不同投資主體創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務質(zhì)量有所差別，收費標準也有差異，能更好地適應不同層次收入群體的養(yǎng)老需求，與政府單一投資主體下的養(yǎng)老機構相比，服務方式多樣，服務內(nèi)容豐富，服務水平也有所提高，更有利于實現(xiàn)養(yǎng)老問題社會治理的目標。

2.3 養(yǎng)老機構的人才隊伍建設

作為公共管理主體的公民，也應該是養(yǎng)老問題社會治理的主要參與者，而養(yǎng)老機構內(nèi)部人員更是養(yǎng)老服務的直接提供者。他們的專業(yè)能力直接影響了養(yǎng)老機構的服務質(zhì)量，影響著入住老人的生活質(zhì)量?！皢挝恢袊毕率且粋€封閉式的社會，西方的組織管理理論、護理知識和觀念沒有傳到中國，養(yǎng)老機構的管理人員主要是政府或者機構興辦單位選派的人員，采取的管理方式和組織結構主要是一種行政組織管理的架構，缺乏有效性和專業(yè)性；在老人護理方面主要采取的是“照顧”而非“護理”，缺乏護理技能和知識，依靠生活經(jīng)驗照顧入住老人。養(yǎng)老機構的“外源性”發(fā)展，除了投資主體的多元化以外，還應該有專業(yè)人員的外部引入。

從養(yǎng)老機構的護工來源看，既有通過正式的投簡歷招聘進入養(yǎng)老機構的，也有通過非正式渠道進入養(yǎng)老機構的。通過與養(yǎng)老機構負責人的訪談了解到，通過正式渠道招聘進入養(yǎng)老機構的護工基本上都取得了專業(yè)護工執(zhí)業(yè)資格證，而通過非正式渠道進入養(yǎng)老機構的多為未取得專業(yè)護工執(zhí)業(yè)資格證的下崗職工、離退休人員以及進城務工的農(nóng)民。

從養(yǎng)老機構的護工培訓來看，醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構不僅有完整的培訓體系還有自己的培訓機構。護工人員的培訓通過養(yǎng)老機構附屬的醫(yī)療機構進行。例如：新洲區(qū)仁生老年公寓的護工培訓，主要是通過仁生醫(yī)院護理部進行的專業(yè)培訓，注重實際操作的培訓。而一般的傳統(tǒng)型養(yǎng)老機構自身沒有培訓體系，員工培訓主要由武漢市民政局組織，這種參觀式培訓缺乏實際操作指導，培訓時間短，加之大多數(shù)護工年齡偏大，學力較低，培訓提高的可能性較低，因此培訓作用甚微。

從養(yǎng)老機構的護工的待遇來看，目前武漢市具備執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)護工的基本工資水平一般在2500—3000，缺少執(zhí)業(yè)資格證的護工的基本工資在1500—2000。由于護工的勞動強度較大，很少有長時間從事此項工作的人。因此，大部分護工未能與養(yǎng)老機構簽訂勞動合同，也沒有社會保險。除此之外，社會對護工的認可度較低，大多數(shù)社會成員認為照顧老年人是一項不光彩，類似于封建社會傭人的工作，所以很少有年輕人和專業(yè)人員從事護工工作。

公民主體參與養(yǎng)老問題社會治理的方式主要是人員參與，可以簡單地分為專業(yè)人員參與和非專業(yè)人員參與。在專業(yè)人員參與方面，主要是專業(yè)護理人員和專業(yè)社工的引進，專業(yè)護理人員為入住老人提供專業(yè)的護理服務，專業(yè)社工為入住老人提供心靈關懷，而非專業(yè)人員的參與主要是指志愿者參與養(yǎng)老機構的日?；顒?，豐富入住老人的生活。因此養(yǎng)老機構的人才隊伍建設是實現(xiàn)公民主體參與養(yǎng)老問題社會治理的有效途徑。

2.4 政府購買公共服務

公共選擇理論指出公共物品的生產(chǎn)與供給是可以分開的?！皢挝恢袊斌w制下養(yǎng)老公共服務的生產(chǎn)和供給是由政府承擔的，存在資源配置效率低，服務質(zhì)量差的問題。而養(yǎng)老服務屬于準公共物品，從公共物品的性質(zhì)來看，不能完全交給生產(chǎn)私人物品且以盈利為目的的市場企業(yè)進行生產(chǎn)。由于存在政府失敗和市場失靈的風險，因此在養(yǎng)老機構的生產(chǎn)和供給上應該采取政府購買公共服務的方式進行，一方面彌補政府資源配置效率低的缺陷，另一方面避免市場失靈帶來的養(yǎng)老服務的匱乏和高成本。

所謂政府購買養(yǎng)老服務，是指政府為了履行服務的社會職能，在公共財政的社會福利預算中拿出經(jīng)費，向社會各類服務機構，通過公開招標或直接撥款資助服務的形式購買養(yǎng)老服務[6]。因此政府購買養(yǎng)老服務分為兩大類：政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務，政府購買機構養(yǎng)老服務。當前武漢市養(yǎng)老服務主要采取“內(nèi)包”的方式進行，直接購買公辦養(yǎng)老機構的服務，而對民辦養(yǎng)老機構服務的購買較少。在武漢市各區(qū)10家不同層次和地域的養(yǎng)老機構實地調(diào)查中，只有兩家養(yǎng)老機構有政府購買的經(jīng)歷，一家是公辦的江漢區(qū)社會福利院，一家是新洲區(qū)仁生老年公館。其中陽邏街街道辦事處購買了仁生老年公館老人“一鍵通”的服務。簡而言之，武漢市政府購買公共服務還處于初級階段，政府購買大多以“內(nèi)包”的方式進行，沒有通過公開招標的方式，引入市場競爭，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置。

“單位中國”下政府是養(yǎng)老服務的直接生產(chǎn)者和提供者，這是計劃經(jīng)濟時代政府是唯一合法的公共管理主體的直接體現(xiàn)。部門失靈理論闡明了現(xiàn)代社會因為市場失靈和政府失敗對社會運行機制的影響，通過探討市場、政府和社會組織這三種制度形式的差異及其互補性，來論證民間組織的存在以及同政府建立合作關系的必要性。因此，政府購買養(yǎng)老機構公共服務，是多元主體協(xié)同參與養(yǎng)老問題社會治理的有效路徑。在“大政府，小社會”的中國，只有政府讓渡活動空間，養(yǎng)老機構、其他社會組織以及公民主體才有發(fā)揮作用的可能。

3 武漢市養(yǎng)老機構發(fā)展過程中的問題及原因分析

3.1 中心城區(qū)與遠城區(qū)養(yǎng)老機構供求矛盾突出

公共物品的供求矛盾是指公共物品的供給和需求之間不匹配的問題，主要存在供過于求和供不應求兩種情況。傳統(tǒng)觀點認為隨著我國人口老齡化的發(fā)展，家庭養(yǎng)老功能的衰退，養(yǎng)老機構的床位將供不應求，因此得出政府應該加大養(yǎng)老機構建設的投資，增加床位量以避免供不應求的供求矛盾。這種觀點固然有一定的道理，但是它忽視了經(jīng)濟成本、距離成本以及信息不對稱給入住老人帶來的影響。

通過對武漢市中心城區(qū)與遠城區(qū)10家具有代表性的養(yǎng)老機構，發(fā)現(xiàn)以市中心為圓心，距離市中心遠近程度對養(yǎng)老機構的入住率具有直接的影響。江漢區(qū)永康老年公寓，地處江漢路步行街附近，入住老人123人，入住率100%；武昌大家庭養(yǎng)老院，地處武昌徐家棚社區(qū)，擁有200張床位，入住老人110人，入住率約56%；新洲區(qū)仁生老年公寓，地處新洲區(qū)陽邏街，擁有床位536張，入住老人80人，入住率約為15%；黃陂區(qū)紅葉康復養(yǎng)老院，地處黃陂區(qū)城關地區(qū)，擁有床位93張，入住老人37人，入住率39%。

江漢區(qū)永康老年公寓受訪老人說道：“我是今年4月份才住進這里的，不知道哪個養(yǎng)老院比較好，收費在承受限度內(nèi)，只能四處打聽，之前去過江漢區(qū)福利院，根本沒有床位，好不容易找到這里，還是找熟人幫忙安排的?，F(xiàn)在城里的養(yǎng)老院床位都比較緊張?！倍谂c新洲區(qū)仁生老年公館負責人的訪談中，該機構負責人說：“新洲區(qū)是郊區(qū)，與中心城區(qū)相比，交通不夠便捷，老人子女在城里工作，每周看望老人存在一定困難，所以市中心的老人都不怎么愿意來；而郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老人，拋開經(jīng)濟條件不談，觀念就是一個很大的阻礙，鄉(xiāng)里的老人普遍都認為進養(yǎng)老院是兒女不孝的表現(xiàn)，也都不愿意來，因此，入住率一直很低。”同樣，黃陂區(qū)紅葉康復養(yǎng)老院的院長說道：“這兩年入住老人增多了，主要是因為我們與區(qū)下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村醫(yī)生建立了聯(lián)系，讓他們推薦一些有意愿入住養(yǎng)老院的患病老人到機構一邊養(yǎng)老一邊治病，并給鄉(xiāng)村醫(yī)生一定的提成費，所以入住率比一般郊區(qū)的養(yǎng)老院要高一些，根據(jù)我對這個行業(yè)的了解，郊區(qū)養(yǎng)老院的入住率一般都在30%左右，床位空缺比較嚴重?！?/p>

從上述數(shù)據(jù)對比和受訪人員的訪談記錄中，我們不難看出，武漢市中心城區(qū)養(yǎng)老機構入住率高，床位量飽和，少數(shù)養(yǎng)老機構出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；遠城區(qū)養(yǎng)老機構入住率低，床位空缺量大，床位供給相對中心城區(qū)養(yǎng)老機構來說更充足。因此，武漢市養(yǎng)老機構床位相對充足，其供求矛盾主要表現(xiàn)在與中心城區(qū)與遠城區(qū)的“供需倒掛”的矛盾，而非傳統(tǒng)意義上的供給小于需求導致的供求不平衡。

3.2 養(yǎng)老機構缺乏社會認同

權力一般是指一個人或者一個群體和機構操縱以及形塑民眾的觀念和能力[7]。它是一個人讓另一個人去做某事的能力。而權威是指博得他人尊敬和使他人自愿按照自己的意愿做某事的能力[8]。由此可以看出權威與權力相比，更容易獲得治理主體地位的合法性。而合法性又是把權力進一步轉化為權威過程中的關鍵因素。這實質(zhì)上正是認同感和信任感才是社會和政治機構得以持續(xù)和持久的運行的基礎。政府在所有的公共管理主體中最具權威性，也是擁有權力的實體，而養(yǎng)老機構作為公共管理的主體，它不像政府那樣為大眾所認同。因為政府權威有法律作為支撐和保障，而養(yǎng)老機構的權威來源于社會大眾的認同。

養(yǎng)老機構社會認同度的獲得主要通過自身宣傳和媒體報道兩種方式獲得。目前武漢市養(yǎng)老機構的宣傳方式多為發(fā)放宣傳單、張貼宣傳海報，少部分機構通過公交實體廣告，戶外廣告牌以及自身網(wǎng)站進行宣傳，極少的養(yǎng)老機構通過報刊等新聞媒體進行宣傳。由此可見，武漢市養(yǎng)老機構的宣傳方式單一且傳統(tǒng)，受眾有限，無法對養(yǎng)老機構進行全面有效的宣傳。宣傳方式有限，宣傳效果不佳制約了養(yǎng)老機構獲得社會認同，取得社會治理權威的能力。

除此之外，媒體的報道也是對養(yǎng)老機構的宣傳和形象塑造，是間接獲取社會認同的基礎。江漢區(qū)舞臺社區(qū)養(yǎng)老院的負責人說“老人在養(yǎng)老機構、經(jīng)常生病、因故去世或者發(fā)生意外就會對養(yǎng)老機構造成負面影響，這是顯而易見的事情。也是我們從事這個行業(yè)的最大風險。其實，老人患病、因故去世或者發(fā)生意外，很多時候不是機構的責任，或者不完全是機構的責任。因為，老人本身身體功能退化，較一般人更容易生病，正常死亡也應該被理解。但是，一旦發(fā)生此類事情，家屬就會找機構扯皮，或者找來記者采訪報道，而媒體在未弄清楚事實的情況下進行一系列報道就會對機構造成極其不利的影響，也會讓原本計劃入住養(yǎng)老機構的人打消入住的念頭?！?/p>

只有信任存在的地方，制度和權威才有實施的基礎，而失去了社會認同的地方，權威和其各種各樣的制度也將難以維系。養(yǎng)老機構屬于社會組織，與作為傳統(tǒng)公共管理主體的政府相比，其權威不是來源于法律，而是直接來源于社會。因此，武漢市養(yǎng)老機構缺乏社會認同，限制了其參與社會治理的作用。

3.3 養(yǎng)老機構護理人員結構不合理

治理主體的多元化要求不同主體明確自身的角色定位，各盡其能，各擔其責，從而實現(xiàn)善治。 護理人員是養(yǎng)老服務的直接生產(chǎn)者，也應該是養(yǎng)老問題社會治理過程中的參與者。他們的專業(yè)素養(yǎng)直接影響到養(yǎng)老機構的服務水平和入住老人的生活質(zhì)量。

在實地訪談中，一位護工就“是否懂得護理知識”談到“這不就是照顧人嗎，以前在鄉(xiāng)下也照顧過自己家的老人，一些基本經(jīng)驗還是懂的”；而一位機構負責人則說“這個工作有人來做就不錯了，有證的人很少會來養(yǎng)老院，都去了醫(yī)院或者診所，誰來做這個照顧人的辛苦事呀”。關于人員培訓一個機構負責人說“我們養(yǎng)老院沒搞過，但是民政局每年會組織幾次，不過說實話，也沒什么用，就是去參觀一下其他做得好的養(yǎng)老院的培訓時怎樣開展的，培訓時間短，以觀摩為主，基本學不到什么”。

從訪談資料可以看出，當前武漢市養(yǎng)老機構中的護理人員結構不合理，主要體現(xiàn)在個方面：一是年齡結構不合理。目前武漢市養(yǎng)老機構的在職護工多為40—50歲左右的中年婦女，年齡偏大，繼續(xù)學習培訓的能力有限，客觀上限制了養(yǎng)老機構服務水平的提高；二是學歷結構不合理。在職護理人員中只有少數(shù)人士持證上崗，大部分人缺少護理從業(yè)資格證，學歷一般多為初中、小學學歷，文化程度低。從當前護理人員的結構來看，存在自主學習能力差、文化程度低、專業(yè)水平低的問題，這些廉價但不專業(yè)的護理人員影響了養(yǎng)老機構服務水平的提高。因此，加強養(yǎng)老機構護理人員隊伍建設顯得尤為重要。

3.4 養(yǎng)老機構服務水平有限，承接政府職能轉移的能力不足

養(yǎng)老機構社會化是指由政府通過政策和資金的主導，引進社會力量（包括企業(yè)、個人、非政府組織）采取合作、政府購買服務或政府予以資金補貼社會運營的方式[9]。“單位中國”下養(yǎng)老機構是政府化的運作方式，政府是養(yǎng)老公共服務的直接生產(chǎn)者和提供者。隨著多元共治的社會治理體系的形成，養(yǎng)老機構承接政府職能轉移，參與養(yǎng)老公共服務的生產(chǎn)和供給是必然趨勢。

2014年武漢市社會組織評估結果公示中僅有3家養(yǎng)老機構獲得5A，17家養(yǎng)老機構獲得4A，50家養(yǎng)老機構獲得3A，而參評機構達到123家[10]，養(yǎng)老機構達標比約為56%。從這一數(shù)據(jù)來看，目前武漢市養(yǎng)老機構發(fā)展水平參差不齊，總體服務水平有限，無法順利承接政府養(yǎng)老公共服務職能的轉移，能夠按照政府標準完成政府購買服務的養(yǎng)老機構屈指可數(shù)。因此，政府購買養(yǎng)老服務主要采取“內(nèi)包”的方式進行，或者直接與服務能力高的養(yǎng)老機構合作，沒有采取公開招投標的方式。

政府購買服務是養(yǎng)老機構與政府合作治理養(yǎng)老問題的直接體現(xiàn)，而要實現(xiàn)多元共治的善治目標，一方面需要政府有讓渡空間，購買服務的意愿，另一方面需要養(yǎng)老機構具備承接政府職能轉移，接受政府購買的能力。因此，養(yǎng)老問題的社會治理不是簡單地政府還權于社會，而是需要政府正確定位和養(yǎng)老機構順利補位相結合。

4 基于治理視角的武漢市養(yǎng)老機構有效發(fā)展路徑

治理，意味著公共管理主體的多元化，公共部門、第三部門、社會企業(yè)以及公民主體在建立“伙伴關系”的基礎上，協(xié)同參與社會問題的治理。市場失靈理論、政府失敗理論向我們揭示了市場和政府存在弊端。因此，在社會問題的治理過程中，充分發(fā)揮各個管理主體的積極性，強調(diào)協(xié)同參與顯得尤為重要。

4.1 運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，構建養(yǎng)老機構信息服務平臺

治理理論認為善治的基本要素包括六個方面：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效[11]。其中透明性就要求政府、養(yǎng)老機構以及公民主體之間信息共享，政府失敗和市場失靈的共同體現(xiàn)就是信息不對稱帶來的政府行政效率低下，尋租以及市場失序。因此，通過多元主體的信息共享，實現(xiàn)多元主體的相互監(jiān)督和高效運作，有利于增強政府對公民需求的回應能力，提高市場對顧客的有效回應，從而實現(xiàn)善治。

目前武漢市養(yǎng)老供給不平衡，主要是中心城區(qū)與遠城區(qū)養(yǎng)老機構之間出現(xiàn)的“倒掛”現(xiàn)象。造成這種“倒掛”現(xiàn)象的主要原因是需求者與供給者之間的信息溝通不暢、不對稱。

在與新洲區(qū)仁生老年公館入住老人的訪談中，一位汪姓老人說到“我住過幾個養(yǎng)老院，公辦的住過，民辦的也住過，原來在中心城區(qū)住，很擁擠，活動場所有限，早想搬出來，但是一直苦于找不到新的養(yǎng)老院，直到今年跟兒女出來旅游，看到了戶外廣告，打電話咨詢以后，在這試住了一個月，這里環(huán)境也好，服務也不比公辦的差，活動場所也大，比市區(qū)的養(yǎng)老院還好，就是很多人對郊區(qū)有偏見，覺得這里的服務肯定沒有市區(qū)的好”。

因此運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，將互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相融合，構建武漢市養(yǎng)老服務信息平臺?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”就是通過互聯(lián)網(wǎng)技術及其平臺，將供給者的基本信息，通過數(shù)據(jù)分享和處理，在養(yǎng)老服務信息平臺上，對外公布，需求者可以通過用戶端查找相關信息，如價格、床位量、服務評價、服務特色、專業(yè)人才隊伍，對武漢市養(yǎng)老機構的現(xiàn)狀及動態(tài)有一個直觀的了解，可以根據(jù)自己的需要，選擇合適的機構[12]。除此之外，作為監(jiān)管部門的民政部門，可以通過養(yǎng)老服務信息平臺的內(nèi)網(wǎng)，對全市范圍內(nèi)的所有養(yǎng)老機構進行實時監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)布培訓公告等等。通過“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的新模式，不僅可以了解用戶需求，做到以人為本，而且可以通過信息透明化，實現(xiàn)信息共享，緩解“倒掛”現(xiàn)象帶來的公共資源的浪費和配置不合理，還可以發(fā)揮政府部門的監(jiān)督功能，實現(xiàn)多元主體，協(xié)同參與，各負其責。

4.2 創(chuàng)新宣傳方式，增強社會認同

治理理論認為統(tǒng)治意味著由正式權力和警察力量支持的活動，以保證其適時制定的政策能夠得到執(zhí)行，而治理則既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制[13]。作為非政府機制的養(yǎng)老機構，沒有正式權力作為基礎，也就缺少權威，而權威的獲得源于社會認同。因此增強社會認同是養(yǎng)老機構參與社會治理的前提。

增強養(yǎng)老機構的社會認同，同樣需要多元主體發(fā)揮各自的作用。作為公共部門的政府應該主動搭建公共宣傳平臺，引導社會輿論朝著有利于培育養(yǎng)老機構的方向發(fā)展。例如：組織開展尋找“武漢養(yǎng)老機構最美護工”活動，通過新聞媒體宣傳優(yōu)秀護工的感人事跡，來正面塑造武漢養(yǎng)老機構的形象，同時也可以提升護工人員的社會地位；作為養(yǎng)老服務生產(chǎn)者的養(yǎng)老機構應該“開放辦院”，讓社會大眾走近養(yǎng)老機構，了解養(yǎng)老機構的生活。

新洲區(qū)仁生老年公館負責人談到“我們院建有一個電影院，每周都要跟入住的老人放一次電影，每次都會邀請街道、社區(qū)的老人跟入住老人一起看，活動室也是開放的，附近的老人經(jīng)常過來跟入住老人下棋，打牌，鄰里街坊都很認可我們，入住的老人也不覺得孤單，慢慢地，還有街道里的老人帶著老伴一起住進來了?！?/p>

可見，“開放辦院”不僅能豐富養(yǎng)老機構入住老人的生活，讓老人盡快適應新環(huán)境，重新建立熟人社會，減少孤獨感，還可以增強社會大眾對養(yǎng)老機構的認可，塑造良好的公共形象；作為公共輿論窗口的新聞媒體應該本著公正的原則，對養(yǎng)老機構的報道多樣化，不應放大負面報道，而不宣傳正能量。通過多元宣傳主體，構建多樣的宣傳渠道，發(fā)揮不同主體的宣傳功能，增強社會大眾對養(yǎng)老機構的認同。

4.3 加強養(yǎng)老機構自身能力建設，提高專業(yè)水平

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程[14]。它一方面強調(diào)政府與社會組織對社會問題的合作共治，另一方面善治作為治理的最佳狀態(tài)，它的理想目標是公共利益最大化。在養(yǎng)老問題的社會治理過程中，政府與養(yǎng)老機構協(xié)同共治，一方面需要政府還權于社會，而另一方面要養(yǎng)老機構具備治理能力，順利承接政府職能轉移。因此加強養(yǎng)老機構自身能力建設，提高專業(yè)水平，是養(yǎng)老機構有效參與治理的必然要求。

作為公共資源的掌握者，政府應該加強對養(yǎng)老行業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)，為養(yǎng)老機構的發(fā)展輸送專業(yè)人才。通過建設和完善社會工作專業(yè)人才隊伍建設，與高校合作培養(yǎng)專業(yè)社工人才，彌補養(yǎng)老機構專業(yè)社工不足的問題；通過公共服務外包的方式，將護工培訓服務交給專業(yè)培訓機構運作，增強培訓效果，提高護工專業(yè)水平。養(yǎng)老機構自身要完善內(nèi)部培訓體系，為工作人員提供繼續(xù)學習提高的機會；機構之間應該加強行業(yè)交流，通過經(jīng)驗分享會、發(fā)展論壇的形式學習現(xiàn)金管理經(jīng)驗，提高管理水平。而社會工作者和護理人員則應該樹立終身學習的觀念，積極參加專業(yè)培訓，通過自我學習不斷提高服務水平。

4.4 積極發(fā)展政府購買服務，增強多元主體協(xié)同共治的能力

英國學者斯托克提出了治理的“五種觀點”：①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；②治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性；③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴；④治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡；⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威[15]。簡而言之，就是說在社會問題的治理過程中的多元主體之間存在著相互依賴的關系，并最終將形成一個治理網(wǎng)絡。

中國是行政主導型社會，社會組織的發(fā)展走的是“內(nèi)源性”發(fā)展道路。社會組織對政府公共資源的依賴是當下社會組織發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題。在養(yǎng)老機構自身能力有限，人才隊伍不健全的背景下，通過政府購買服務的方式，引入其他社會組織進入養(yǎng)老領域，提供專業(yè)服務有利于增強多元主體協(xié)同共治的能力。例如：政府通過購買專業(yè)社工機構的服務，向養(yǎng)老機構派駐專業(yè)社工，有利于緩解養(yǎng)老機構社工人才缺乏的現(xiàn)狀；通過購買專業(yè)培訓機構的護理人員培訓服務，有利于提高培訓的效果，增強養(yǎng)老機構護理人員的專業(yè)素養(yǎng)；通過購買養(yǎng)老機構的養(yǎng)老服務，有利于促進養(yǎng)老機構內(nèi)部建設，增強養(yǎng)老機構的社會認同。因此，通過政府購買的方式不僅能實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，而且能夠促進多元共治的治理網(wǎng)絡的形成。

5 研究結論與討論

研究表明：當前武漢市養(yǎng)老機構的發(fā)展困境主要是由于內(nèi)部建設不足和缺乏外部支持和認同造成的。而通過多元主體協(xié)同參與，合作共治的多中心治理模式，一方面需要加強養(yǎng)老機構基本能力建設，創(chuàng)新宣傳方式從而增強社會認同，提高養(yǎng)老機構參與治理的權威，另一方面需要政府轉換自身角色，鼓勵和引導社會力量參與治理，同時加強對養(yǎng)老機構的監(jiān)督評估，從而形成一個多中心治理模式，實現(xiàn)善治的目標。

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