公共財政支持政策績效相關研究

謝婷玉

（湖南農業大學，長沙 410128）

公共財政支持政策績效相關研究

謝婷玉

（湖南農業大學，長沙 410128）

隨著績效管理與政策科學理論的發展，公共政策的績效評估成為政策科學理論與實踐研究的新關注點。我國政府的眾多問題都是通過制定公共政策來進行規范和解決，公共政策績效評估不僅對社會的和諧發展以及經濟的穩定增長尤為重要，而且隨著民主政治日益發展，公眾對自身權利的保護意識逐步增強，公共政策績效評估還有效監督政府在政策制定和執行時是否更多地考慮公眾利益。改革開放以來，公共政策數量越來越多，伴隨的政策風險也逐步增大，公共政策的經驗總結成為政府下一步決策的重要依據，所以政策績效的評價顯得尤為重要。

公共政策；績效評估；財政支持

1　公共政策

不同學者對公共政策的界定不盡相同。學科創始人哈德羅·拉斯韋爾在政策學科創立初期時在《權利與社會：一項政治研究的框架》一書中提出公共政策就是一種大型計劃，這計劃包含目標、價值和策略。伍德羅·威爾遜是行政學科的始祖，他認為公共政策是由具有立法權者指定的并由國家公務人員執行的法律和法規。戴維·伊斯頓于《政治系統：政治學現狀研究》一書中指出公共政策是對全社會價值的權威性分配。中國臺灣學者伍啟元指出：公共政策是政府所采取的對公私行為的指引；公共政策是將來取向的；公共政策是目標取向的；公共政策是與價值有密切關聯而受社會價值影響的；公共政策是由政府或有決策權者所采取或選擇的；公共政策是具有拘束性而受大多數人接受的行動指引。

綜合各學者的觀點，筆者得出：公共政策是指特定主體對社會公共資源進行權威性分配的過程。主要從3個方面進行理解：①我國從中央到地方各級黨委和政府是公共政策的主體；②社會公共資源是公共政策的客體，可分類為有形和無形資源、實際和潛在資源；③公共政策由政策制定、執行和評估3個動態過程構成。

2　公共政策績效評估

在“服務型”政府建設的大背景下，公共政策績效評估成為政府績效的一個有效評估因素。黨的十八大報告提出，必須依法堅持決策科學民主，建立健全決策機制和程序，充分發揮思想庫作用，建立嚴格的決策問責、糾錯制度。政府公共政策績效評估是基于結果導向，運用科學方法、規范流程、相對統一指標及標準，對政府公共政策的投入、產出采取綜合性測量與分析的活動。從政治學角度分析，績效評估不但考量公民滿意度，還能通過政策績效評估過程中的雙向溝通機制，更好地向公眾闡明政府制定政策的目的，減少公眾與政府之間由于認知誤差引起的摩擦，維護和穩定政府在公眾面前的良好形象，增強公眾對政府的信任，以便更好的地持和推動政策的運行和實施。從行政學角度分析，公共政策績效評估是對政府機構的一種監督和問責，能使政府機構在制定和執行決策時更加民主科學。

從20世紀末開始，公共政策績效評估研究工作在國外不斷取得進展，例如：美國的政策規定績效分析法、法國的公共政策評估、日本的政策評價以及韓國的制度評估。對比之下，我國的公共政策績效評估還存在很大缺陷。

首先，缺乏配套的制度和法律。2000年的部門預算制度改革，是我國公共機構績效評估的開端。制度的改革使財政資金的使用率大大提高，公共部門的服務效率也有所提升。其次，政策主體轉型緩慢。發達國家政策主體正發生著深刻轉型，而我國還是發展中國家，科技文化發展水平相對落后，政策主體正由精英主體轉向共同體主體，要想使公眾主體成為主流政策主體還有很長一段路需要走。再次，我國政策評估技術落后，即實證評估發展落后。一些專家學者，把注意力更多地放在公共政策的執行力方面，而政策執行部門，在工作中很少采用實證評估，沒有深入到社會現實中去發現問題，解決問題。

3　國內不同財政支持政策績效評 估

劉倫武 等提出我國林業政策績效評價體系應該包括政策目標實現度、政策成本和政策相關社會效果3個方面，而肖澤忱則認為其應從生態效益、社會效益、經濟效益和成本-效益4個方面選擇評價指標。樊勝岳從生態環境因素、農戶生態意識和農戶經濟因素3方面選取影響西部區域生態治理政策實施效果的評價指標，以此逐級選取不同層次的評價指標，并運用層次分析法分配指標權重。甘亞冰從農業保險功能角度出發，選擇農業保險參保率、農業保險供求規模和農戶收入水平對財政支持農業保險政策進行績效評價。武深樹對湖南省養殖業進行實證研究得出財政支持養殖業績效低下的主要原因包括投入重點不突出、配套資金足額落實難、投入渠道分散、資金監管難等。齊曉娟匯總梳理了對內蒙古礦區的相關財政投入，分析得出公共財政投入優先順序，并采用定性與定量相結合的方法構建了礦產資源可持續發展財政支出政策績效評估體系，對財政支出績效進行評價。

李燕凌使用DEA-Tobit回歸模型以湖南省14個市的截面數據為數據源，分析財政支農支出的效率水平及財政支農效率的影響因素。譚術魁從數量保護的視角出發，采用DEA的C2R模型根據輸入輸出指標之比，評價多個DMU的相對有效性，得出我國2000-2007年度耕地保護政策績效差異性。余亮亮基于農戶滿意度，采用熵權改進的TOPSIS法以及障礙度模型對耕地保護經濟補償政策的績效進行了實證研究，并分析其障礙因子。陳瑩 等采用模糊綜合評估法從農民福利視角對征地的補償安置政策進行了系統的績效評價。

公共政策績效評估不僅能檢驗公共政策的3E（闡述、效率、效果），而且能有效引導政府資源的優化配置。公共政策績效評估有利于決策部門對不良政策進行調整和改進，亦能間接監督決策參與人員，增強其責任心。為了更好地促進決策的科學民主化發展和決策有效性，應該不斷加強公共政策的績效評估工作。

4　公共財政支持養殖業發展政策

隨著農業的逐步發展，財政支農政策逐步成為農業發展研究的新核心內容。1933年，美國推行的《農業調整法》中農業政策主要目標調整為支持農民收入。而歐洲共同體直到1958年才開始將財政農業政策作為一項專門領域來進行研究，“共同農業政策”規定歐洲共同體要實行統一的農業財政政策，這些政策包括對農產品實施價格支持、農產品出口補貼和生產者直接補貼等。隨著財政支農政策的調整，世界各國的養殖業政策也都發生了極大的改變，日本、美國和歐盟先后于1995年的WTO農業規則生效前后調整了養殖業保護政策。

日本為強化農業補助金制度，于1995年修訂“新農業法”“農業經營政策大綱”，隨后在1999年出臺《糧食、農業、農村基本法》，此法旨在加大日本畜禽水產品行業資源環境、科技人才，基礎設施等方面的財政支持力度。

美國養殖業產品總產量一直排名世界前列，養殖業是其國民經濟的基礎，政府部門對養殖業的財政支持力度大、范圍廣。為了大幅增加農業補貼，美國于2002年頒布《農業保障和農村投資法》，2003年又通過制定《農業援助法案》對牛羊魚等畜禽水產品實行災害補償并直補貼養殖損失。

隨后，歐盟也就《2000年議程》舉行中期審議，此次政策調整主要包括3個方面：①突出農產品食品安全、環境保護以及動物福利，構筑新的貿易技術壁壘。②減少與產量掛鉤的補貼。③減少大中型農場的直接財政補貼，提高財政對農村發展的支持水平。旨在完善養殖業的保護政策，加大對農產品的價格支持和直補力度，突出支持農村發展。其中，法國還成立了專門的政策性農業保險機構，將其與商業保險區分開來。

林祥金、林旭英提出我國畜牧業經濟已經迎來了營銷時代，公共部門應該幫助農民建立畜產品營銷合作組織，并不斷拓寬銷售渠道。中央屢次大會提出要加快畜禽水產等勞動密集型產業的發展，促進農業整體素質和市場競爭力的提高。然而我國養殖業一直處于弱勢地位，也一直是農業結構戰略性調整的重中之重。此外，我國養殖業發展主要依靠的是生產主體自身的力量來推動，發展速度嚴重受限。因此，國外眾多的政府財政支持養殖業發展政策的成功經驗是我國借鑒的寶典，養殖業持續健康的快速發展需要不斷加大財政支持力度，發揮財政支持的導向、膨化吸附作用。

5　結 語

通過文獻檢索可以看出，國外關于公共政策績效評估技術已經相當成熟，我國的績效評估技術還有待加強。由于市場失靈和政府財政干預，我國制定了大量的公共財政支持政策以保證各項產業的健康發展。目前，關于財政支持政策的績效評價方法也很多，在進行政策績效的研究時，應通過對公共財政支持政策的投入與產出，對財政效果、效益、效率進行分析，找出影響績效的因素，從而完善公共財政支持政策的績效制度，充分發揮每一筆財政支持資金的用途，為政策的制定和修改提供指導依據。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.079

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