糧食主產區財政政策幫扶研究

劉 萌，畢 鵬

（佳木斯大學 經濟管理學院，黑龍江 佳木斯 154007）

糧食主產區財政政策幫扶研究

劉 萌，畢 鵬

（佳木斯大學 經濟管理學院，黑龍江 佳木斯 154007）

糧食主產區是我國糧食生產和提供商品糧的主要地區，主產區的糧食產量很大，它直接影響著我國總體糧食生產的效益，主產區農民收入的高低對糧農糧食生產的積極性有著較大影響，這又決定著我國整體糧食供需格局情況。中央也提出“始終重視”支持糧食主產區的財政幫扶政策。本文研究糧食主產區財政幫扶政策的情況，發現糧食主產區財政幫扶政策還不夠完善，因此，經過研究分析，提出了糧食主產區財政幫扶的優化建議，以期改善財政政策幫扶效果，增加糧農的經濟收入，使財政幫扶政策發揮出更大效果。

糧食主產區；財政政策；幫扶；政策優化

我國是一個人口大國，糧食產量一直是我國政府關心的一個問題，因為糧食安全生產直接關系著人民生存，并對國家安全造成影響。農業，作為我國的三大產業之一，始終得到國家的重視，并一直在我國的國民經濟發展中發揮著無可替代的作用。糧食主產區的農民收入問題一直是我國“三農”問題中的一個重要部分，解決“三農”問題，是促進農民就業、推動國民經濟發展必須要做的事情。如今，在我國的糧食生產中，有新的問題需要解決，糧食主產區的糧食產量及糧食價格依然不能使糧農獲得理想收入，這嚴重打擊了糧農糧食生產的積極性。為此，國家采取了一系列政策來幫扶糧食主產區的糧食生產，提升糧農的收入，其中財政幫扶政策取得了一定的效果，但效果依然不夠顯著，如何才能有效提升財政幫扶政策的效果，保證糧食主產區農民獲得穩定的收入，并形成健康的糧食生產體系，已經成為我國政府極其關注的一個問題。

1　糧食主產區的概念

糧食主產區，顧名思義，就是糧食生產的主要地區，我國的糧食主要來源于這些地區。對糧食主產區的概念和定義，主要可以從以下幾個特征來理解：糧食主產區有著適宜糧食生產的自然條件，糧食生產的規模較大，糧食生產區的地理位置較為集中，并且糧食主產區內一般有多個糧食生產基地，糧食產量較高，除了能夠滿足本地區的需要外，還能為其他地區提供大量糧食。我國主要的糧食主產區分布在東北區、西南區、黃淮區以及長江中下游等地區，這些糧食主產區的面積雖然不到全國的50%，但是產出的糧食占全國糧食總量的75%。由此可見，糧食主產區對于我國的重要性。

2　糧食主產區財政幫扶狀況及問題

自從我國成立以來，人民的生活在國家的各種政策制度規定下，得到了明顯改善。糧食生產作為民眾生存之根本，始終是國家關注的焦點，為保障糧農民種植糧食的積極性，國家一直采取財政幫扶政策，而隨著社會的發展和經濟的進步，國家的財政幫扶政策也在不斷變化，從最初的以農補工、工農自補政策到如今的以工補農政策，說明國家對農業生產的保護程度在逐漸增加。如今，在糧食主產區采取的財政幫扶政策已經取得了一定效果。

從已有的財政幫扶政策來看，第一，我國對糧食生產的財政幫扶力度和強度有所增強，各級政府的財政部門投入到農業的資金比財政經常性投入高。第二，財政幫扶政策已經基本覆蓋整個農村基層。近年來，我國文化、衛生、教育等方面的財政收入有了大幅增加，這些財政收入基本都投入到農業糧食生產中，如農村基礎設施建設、糧種補貼支等，財政幫扶政策已經覆蓋了整個農村基層，特別是在糧食主產區，投入的資金量大大增加。第三，國家對農業稅進行了改革。農業稅制在我國已經存在了兩千多年，為減輕農民負擔，國家廢除了農業稅，直接提升了農民的收入。第四，自從財政幫扶政策實施以來，通過不斷調整，已經實現了對農民的直接性補貼。第五，在過去的2015年，糧食生產扶持新政最突出的特點有兩個：加大對規模種糧的財政補貼力度和推進糧食生產全程機械化及社會化服務。國家在糧食主產區內為糧戶提供水稻統一育插秧、病蟲害統防統治等服務。從以上情況可以看出，為跟上社會發展步伐，國家一直在調整財政幫扶政策，從而形成了與當前社會主義新市場和新農村建設相適應的農業發展政策體系。

從近幾年我國財政政策幫扶的效果以及現有的相關法律法規文件來看，我國的財政幫扶政策對于糧戶來說只是一種臨時性政策，其發揮的效果也是短期的，這對于糧食主產區的長期發展有著不利影響，因為，臨時性的政策容易受到農業發展與變動的影響，并且，目前實施的財政幫扶政策，所支出的資金并沒有形成固定的、比較理想的結構，只是暫時緩解了糧食生產部門和其他部門的矛盾，卻沒有從根源上徹底遏制住這種矛盾。因此，糧食主產區的財政幫扶政策仍然需要優化和改進，國家應將眼光放遠，制定長期的財政辦法政策，加強對糧食主產區的財政幫扶管理，改變投入結構，從根本上改善糧農困境，制訂較為長遠的目標，徹底擺脫糧食主產區存在的管理不合理、財政幫扶政策結構不合理等問題。

3　完善和優化糧食主產區財政幫扶政策的建議

3.1 優化財政支出規模與結構

3.1.1 建立一套綜合性的財政投入機制

對于農業投資資金的來源，國家應當從多方面整合籌資渠道，包括國家政府、地方部門、企業和農業個人等，有效利用各個組織和個人資源，比如：建設高標準的基本農田，將一些國家閑置土地用于農業土地開發，分配到糧食大戶手中，增加糧食產地的種植面積，從而最大限度提升財政幫扶政策的效果。

3.1.2 將財政幫扶資金和其他資金結合

對于財政幫扶政策，其資金的投入應當具有多樣性，以滿足不同地區糧食主產地的不同需要。

具體方式包括有償投入和無償投入結合、直接投入和間接投入結合等多種資金結合的方式，以全面實現對主產區幫扶資金的有效支持。當然，政府財政幫扶政策的實施必須按照“農業法”的相關規定進行執行，既要保證財政幫扶資金的增長幅度高于財政經常性收入的增長幅度，又要保證幫扶糧食生產的資金在總幫扶資金中占據較大比重，并且保持增長幅度穩定。除以上方式外，國家應當加強糧食產銷區之間的聯系，投入資金建立糧食生產基地、倉儲基地、糧食加工設施和糧食銷售區經營主體，在糧食加工區和銷售區，國家應該實施一些優惠和幫扶政策，提升糧農的收入。

3.1.3 調整和優化糧食幫扶資金的結構

為確保有充足的資金支持糧食產業的發展，應當使國家支出的糧食幫扶資金發揮出最大效用，這就需要國家調整和優化糧食幫扶資金的結構。一方面，應保證農業固定資產投資資金、農業綜合開發資金、土地復墾資金等應優先向主產區提供資金支持，各級政府在農業方面的資金投入應當保持穩定增長，倡導糧食主產區積極引進外資，國家應為糧戶提供低息貸款項目，鼓勵農戶進行優惠貸款，改善糧食主產區的生產條件。另一方面，各級政府應建立農產品發展基金及儲備金制度，當糧食主產區遭遇重大自然災害時，幫助糧農度過災年，從而確保糧食主產區農民的基本收入。

3.1.4 注重在重大農業基礎工程建設中的資金投入

糧食種植離不開水的灌溉，在糧食主產區，為保障糧食生產的穩定，各級部門應注重增加對基礎工程建設的資金投入，增加糧食主產區農田的有效灌溉面積，加強農田的水利設施建設。另外，為增加糧食產量，國家應當在財政幫扶政策中加強對化肥、農藥、農膜、農機等農業用品的財政支出，在糧食主產區建立大型農用工業骨干企業，以支援糧食生產，為廣大糧農提供方便和優惠。

3.2 加強糧食市場體系建設

國家對糧食的財政幫扶政策不只是體現在對主產區的資金投入上，在糧食市場體系中實施財政幫扶政策，同樣可以對我國的糧食生產發揮帶動和引導作用。在當前這一時期，相關的糧食幫扶部門，應加強對國家級糧食批發市場的建設和發展，增加在糧食市場中的資金投入，提升其功能，優化和完善糧食銷售渠道，逐步建立起以國家級糧食交易市場為中心、地方性和區域性糧食批發市場為骨干、城鎮的攤位市場為基礎的多層次、多結構的糧食市場體系，從而使糧食市場獲得重大發展，并進一步帶動整個糧食主產區的經濟發展。除此之外，糧油市場發展也應該受到政府監督，在糧食市場發生變故時，能夠及時應對。

3.3 完善財政幫扶政策的管理模式

對糧食主產區采取的財政幫扶政策無疑促進了糧食生產的安全和糧食市場的發展，取得了一定成效，但是，在糧食生產方面支出的幫扶資金并沒有全部有效發揮出其應有的作用，存在著巨大的損耗。分析損耗原因，可以發現，除財政幫扶政策結構不合理方面的因素外，還有財政幫扶政策投資項目的管理模式不合理方面的因素，尤其是在投資項目執行的過程中，出現監管問題時，幫扶資金往往會被白白浪費。因此，國家應完善和規范財政幫扶政策的管理模式。為保證幫扶資金得到有效利用，糧食主產區的相關部門應當選擇合理的管理模式，下文列舉了目前我國主要的幾種財政幫扶管理模式，并說明了其適用范圍，以幫助糧食主產區選擇適合的管理模式。

3.3.1 政府投資—政府管理模式

此種模式是由政府直接投資于糧食主產區糧食生產以及相關的產業，這些產業最終發展成為國有資產，并由政府組織專業的人員對其進行管理。這種模式主要適用于投資規模比較大、建設周期比較長、具有服務共享特征、經濟效益偏低的基礎設施的建設與管理。

3.3.2 政府投資—政策性金融機構介入—分類管理模式

此種模形成是由政府和政策性金融機構籌資，并投資于糧食主產區糧食生產以及相關產業，最后，這些產業有的發展成為國有企業，有的發展成為類似于事業型、行政型機構資產類的非國有企業。這種模式主要適用于投資項目運營之后，必須能獲得一定的經濟效益，并具備投資回收能力。

3.3.3 政府補助—鄉村組織—農戶及其相關產業組織管理模式

此種模式是由政府提供財政補助資金，調動鄉村合作經濟組織、農戶及其與糧食生產相關的產業對糧食主產區進行投資。這種模式適用于糧食主產區小型基礎設施建設項目投資。

3.3.4 政府補助—保險公司介入—鄉村組織—農戶—其他相關產業組織管理模式

此種模式是由政府向保險公司和農戶提供一定的財政補貼，來幫扶和建立政府支持下的商業性農業保險機制，從而幫助用戶分散風險，并促進保險公司向農業及其相關產業方面擴展業務，提升農戶投保的積極性，最后達到保護糧食安全生產的目的。這種模式適用于糧食生產、加工、儲運、貿易等產業項目。

通過對以上幾種模式的分析，可以在仔細分析糧食主產區的經濟狀況以及相關產業的發展情況后，根據發展需要，選擇合適的財政幫扶管理模式，從而提升財政幫扶資金的使用效率，確保其發揮出良好效果。

3.4 重視財政支農資金整合

如今，我國財政部門對糧食主產區的支持導向發生了變化，過去的支持重點主要放在農業產業的發展和大型水利建設方面，而如今，支持的重點則放在了農村公共物品供給方面和農業生產能力的提高方面。這種支持導向的改變使得財政支農投資方向發生了改變：增加了農村公共物品供給和農村基礎設施建設方面的投資，減少了公共財政對農村競爭性行業的投資和政府行政管理支出。這種形式下，我國相關部門應加強對財政支農資金進行整合，在整合的過程中應當注意以下幾點。①應完善行政體制改革配套措施，切實保證財政支農資金整合順利進行。②中央應適當放權給下面的行政部門，這一方面可以減輕中央負擔，另一方面可以提升各部門參與財政支農資金整合的積極性，從而提高部門工作的效率。③改革和完善現有的財政管理體制，激發地方政府整合財政支農資金的能動性。我國現有的財政管理體制中，財政大權主要集中于中央和省級兩級政府，糧食主產區的財政投資也主要集中于這兩級政府，這特別不利于對糧食主產區幫扶資金的直接發放，資金發放時需經過層層的轉接，浪費了大量人力和時間，對此，政府可以考慮在財政支農資金整合過程中，將一些小項目的資金處理權交由地方政府靈活安排，并適當將財權均攤到下面各級政府，發揮政府支農資金的能動性。④建立支農資金投入的長效機制，從多方面支持財政支農資金整合，對已經確定的項目，應按項目建設所需資金及時足額撥付，避免資金不足引起資金浪費和使用低效率。

4　結 語

糧食主產區財政幫扶政策對于我國糧食生產產業發揮了巨大的作用，能夠提升糧食主產區的經濟效益，對社會的穩定發展具有重要意義，雖然我國一直在不斷改進和完善財政主產區財政幫扶政策，但一些相關政策還不夠完善，本文通過分析糧食主產區財政幫扶政策的狀況及問題，提出了一些參考性建議，以期提升糧食主產區財政幫扶效果，促進糧食主產區經濟效益的增長，使糧食產業實現健康、穩定發展。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.080

F326.11

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1673-0194（2016）10-0117-02

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