不同主體在政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)分析

羅 霄

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

不同主體在政府購買公共服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)分析

羅 霄

（西北師范大學(xué) 社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070）

政府購買公共服務(wù)起始于西方國家，福利危機(jī)爆發(fā)后，西方國家開始在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入私人資本，私營化使傳統(tǒng)的政府壟斷公共服務(wù)局面被打破。近年來，我國各級政府紛紛效仿西方國家通過向社會組織購買的方式提供公共服務(wù)，政府部門、社會組織、社會公眾則構(gòu)成了購買公共服務(wù)過程中的主體，但是由于價(jià)值訴求的不同，在購買公共服務(wù)中的過程中不同主體所面臨著結(jié)構(gòu)性的風(fēng)險(xiǎn).本文基于市場視角對不同主體的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以期更好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防治。

政府購買公共服務(wù)，社會組織，社會公眾，風(fēng)險(xiǎn)防治

為了加速實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，政府開始在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)與社會組織開展更深層次的合作，以期形成多元主體的治理結(jié)構(gòu)，更好地為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是國家治理能力現(xiàn)代化的要求，也是世界各國提供公共服務(wù)的主流趨勢。從近幾年的發(fā)展進(jìn)程來看，國務(wù)院辦公廳于2013年印發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》為政策的推行提供了方向性的指導(dǎo)；黨的十八屆三中全會《決定》中關(guān)于公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)“加大政府購買公共服務(wù)力度”的內(nèi)容則進(jìn)一步為我國政府部門向社會組織購買公共服務(wù)提供了強(qiáng)有力的支持；2014年的兩會政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理明確提出了政府向社會力量購買公共服務(wù)的要求，充分表明中央對推行政府購買公共服務(wù)的決心和期待。

但是人們應(yīng)當(dāng)注意到，雖然各地各級政府都已積極開展購買公共服務(wù)的項(xiàng)目，公共服務(wù)的公私合作已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展，但政府購買公共服務(wù)還尚處于起步階段，除了要進(jìn)一步完善合作方式，建立合作體系之外，還應(yīng)當(dāng)對購買公共服務(wù)過程中的不同主體加以分析，從價(jià)值取向、工作方式、組織結(jié)構(gòu)等角度著手，分析在此過程中不同主體的行為特征，以界定不同主體在購買公共服務(wù)過程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，在系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)上為避免公共利益受損提供理論依據(jù)。

1　政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

1.1 關(guān)于政府購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的界定

無論政府職能是否轉(zhuǎn)移，在不斷變化的治理環(huán)境中不可變的是政府實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)同時(shí)也是為了體現(xiàn)政府為人民服務(wù)的宗旨，政府仍然需要合理配置社會公共資源，保障社會成員共享發(fā)展成果，在最大程度上保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，這就要在購買公共服務(wù)的過程中規(guī)避可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，盡量減少與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)發(fā)生沖突。

由政府單一主體提供公共服務(wù)尚是一個(gè)復(fù)雜的過程，多元主體提供公共服務(wù)更是形成了一個(gè)龐大的委托代理體系，其對細(xì)節(jié)和行為過程的精密要求是避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的前提條件。在此過程中如果沒有健全的法律制度約束，沒有完善的監(jiān)管體系監(jiān)督，沒有合理的合同模式參考，就極有可能使其中任意一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生偏差，而這種偏差經(jīng)系統(tǒng)放大逐步影響整個(gè)多元參與的公共服務(wù)供給體系，形成公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的“蝴蝶效應(yīng)”。但是偏差的發(fā)生也是可以避免的，除了依靠多主體作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的“向心力”以外，還可以通過制度手段、技術(shù)手段、經(jīng)濟(jì)手段等多種操作工具來為避免風(fēng)險(xiǎn)增添“安全閥”。

綜上所述，筆者認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是指，在購買公共服務(wù)的過程中由于目標(biāo)失準(zhǔn)、行為失當(dāng)、外部不可控因素影響等原因?qū)е鹿怖媸軗p、公共服務(wù)供給缺失的可能性。

1.2 風(fēng)險(xiǎn)的特征

從購買公共服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征來看：第一，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的社會影響是深遠(yuǎn)的，政府購買公共服務(wù)的目標(biāo)是公共目標(biāo)，因此，其行為過程是為了保障公共利益實(shí)現(xiàn)最大化，因而其對象是社會中的絕大多數(shù)成員，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生形成對公共利益的損害就可能會影響到一個(gè)或多個(gè)地區(qū)的不同群體，使所處的整個(gè)社會系統(tǒng)受到影響；第二，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的突發(fā)性較強(qiáng)，政府購買公共服務(wù)的體系十分龐大，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為實(shí)質(zhì)損害之前，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的誘發(fā)因素或許就存在于體系內(nèi)的某個(gè)環(huán)節(jié)中，但是由于缺乏有效的監(jiān)督和測評機(jī)制，誘發(fā)因素沒有能夠得到妥善的處理，而是隨著購買公共服務(wù)的進(jìn)程而不斷發(fā)酵，問題出現(xiàn)時(shí)往往是具有突發(fā)性的；第三，防御難度大，公共服務(wù)的提供涉及社會中各個(gè)方面，因而政府購買公共服務(wù)的輻射范圍非常廣泛，雖然政府在治理方面具有天然的優(yōu)勢，但是并不能因此認(rèn)為政府在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)都是“行家里手”，因而政府在面對多領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)問題時(shí)會出現(xiàn)意愿與能力的偏差。

2　購買公共服務(wù)過程中不同主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)

2.1 過程中的主體

有學(xué)者認(rèn)為“按照公共服務(wù)供給的主體角色地位將其劃分為公共服務(wù)的生產(chǎn)者、公共服務(wù)的提供者，公共服務(wù)的消費(fèi)者三種?！边€有學(xué)者“按照提供或生產(chǎn)公共服務(wù)的實(shí)體進(jìn)行劃分，有‘兩分法’‘三分法’‘四分法’，但無論采取幾分法，都是將政府部門、非政府公共部門（包括公立部門和公共企業(yè)）、非營利部門和私人部門按照不同的屬性劃分?！惫P者認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的主體可以劃分為：①委托中心（政府部門）；②生產(chǎn)主體（社會組織）；③消費(fèi)主體（社會公眾）。

政府部門在購買公共服務(wù)的過程中，不僅與社會組織之間存在著生產(chǎn)委托的有形契約關(guān)系，同時(shí)與社會公眾之間還存在著供給委托的無形契約關(guān)系，因而是整個(gè)體系中的中心，這種中心地位是由政府部門與社會組織和社會公眾間的雙向委托關(guān)系決定的。社會組織根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)向政府提供產(chǎn)品，政府部門則以擇優(yōu)選擇的原則確定提供公共服務(wù)的非政府部門，在此過程中，社會組織不參與政府決策過程，僅僅充當(dāng)公共服務(wù)的提供者，其工作重心在產(chǎn)品的完善和升級上。而無論公共服務(wù)的提供主體是單一的還是多元的，社會公眾都是公共服務(wù)的最終消費(fèi)者，其價(jià)值訴求的滿足是其他兩個(gè)主體訂立合同的最重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 委托中心：政府部門面臨的風(fēng)險(xiǎn)

政府賴以存在的基礎(chǔ)是其行為被公眾理解和支持，比如：哈貝馬斯認(rèn)為政府的合法性源于政府建立的某些規(guī)則被公眾接受乃至認(rèn)可、同意。因此，政府無論是由自身提供公共服務(wù)還是與社會組織合作提供公共服務(wù)，都需要通過產(chǎn)品的初始檢驗(yàn)和有效的監(jiān)督體制來保障公眾接受某種服務(wù)。但是政府部門卻有可能出于責(zé)任推脫、謀取私利的原因?yàn)槠滟徺I行為的合法性招致風(fēng)險(xiǎn)。從責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)慕嵌葋砜?，政府部門在簽訂購買合同時(shí)扮演談判者和選擇者的角色，如果一個(gè)政府沒有必要的責(zé)任心，就有可能在簽訂合同時(shí)主觀上的弱化選擇標(biāo)準(zhǔn)，使公共服務(wù)在產(chǎn)出階段是就是不達(dá)標(biāo)的。從謀取私利的角度看，有些政府購買公共服務(wù)的行為僅僅是政治上的“作秀”，這種作秀是雙層面的，第一，可以使政府獲得名義上的職能轉(zhuǎn)移，完成上級政府的政治任務(wù)；第二，政府的購買行為不是為了實(shí)現(xiàn)公眾利益，而是為了利用購買體系的漏洞以獲取私利。無論政府部門是出于私利還是推諉責(zé)任的考慮，都將逐漸失去民眾的支持，產(chǎn)生合法性風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意到，政府購買公共服務(wù)除了有滿足公眾多元化需求的目標(biāo)之外，還有降低政府管理成本的目的，但是在實(shí)際的操作過程中，政府通過購買方式提供公共服務(wù)卻不一定能夠做到降低成本，相反卻會增加政府的財(cái)政壓力。這是由于在此過程中，政府存在著尋租性腐敗的可能性，造成了政府運(yùn)用市場機(jī)制的額外支出，因此可以看到，政府部門在購買公共服務(wù)的過程中，還面臨著尋租性腐敗和增加成本的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 生產(chǎn)主體：社會組織面臨的風(fēng)險(xiǎn)

首先，公共服務(wù)與公眾生活息息相關(guān)，因此對產(chǎn)品的產(chǎn)出需求較大，同時(shí)政府出于穩(wěn)定的考慮往往與某一社會組織簽訂長時(shí)間的生產(chǎn)委托合同。因而從本質(zhì)上來講，某一公共服務(wù)被一個(gè)組織提供，還是帶有壟斷性質(zhì)的。眾所周知，競爭是一個(gè)組織保持活力的根本源泉，一旦形成壟斷就很有可能使組織喪失前進(jìn)的動(dòng)力，從這種層面上來看，政府購買公共服務(wù)中社會組織面臨壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

其次，我國現(xiàn)階段政府購買公共服務(wù)的公眾認(rèn)知度并不是很高，公眾更為接受的是有政府單一主體提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式。因此，如果社會組織提供的公共服務(wù)在第一時(shí)間不能夠使公眾滿意，就有可能使公眾對這種供給模式產(chǎn)生質(zhì)疑，對產(chǎn)品的質(zhì)疑可以通過技術(shù)的提高來逐漸消除，但是對于制度的不信任則在短時(shí)間內(nèi)難以改變，或者說是會對未來的公共服務(wù)的提供增添附加難度和額外標(biāo)準(zhǔn)，因此社區(qū)組織還面臨著公信力喪失的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，之前的探討都是在社區(qū)組織具有良好道德標(biāo)準(zhǔn)的情況下進(jìn)行的，但是從社區(qū)組織自身來看，如果合同中沒有完善激勵(lì)懲罰機(jī)制，社區(qū)組織的生產(chǎn)責(zé)任完全是由道德約束的，這就可能使政府希望的專業(yè)社會組織以更有效率的方式提供公共服務(wù)的目的無法達(dá)到。這是由于社區(qū)組織缺乏必要的責(zé)任心，道德的約束力對于無良的企業(yè)而言并不具有應(yīng)有的效力，因此，社會組織在此過程中還面臨著道德風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 消費(fèi)主體：社會公眾面臨的風(fēng)險(xiǎn)

無論公共服務(wù)的提供者是誰，最終的服務(wù)對象依舊是社會公眾，公共服務(wù)的提供過程雖然需要完善的監(jiān)督機(jī)制來約束，但是其結(jié)果——公共服務(wù)的質(zhì)量優(yōu)劣才是公眾最為關(guān)注的，過程的監(jiān)督也是為這一目標(biāo)而服務(wù)的。如果與政府結(jié)成合作關(guān)系的生產(chǎn)主體是企業(yè)，雖然依照合同要求企業(yè)應(yīng)當(dāng)首先以政府提出的標(biāo)準(zhǔn)為生產(chǎn)產(chǎn)品的準(zhǔn)繩，但是就企業(yè)的本質(zhì)而言其目的并不是實(shí)現(xiàn)公共利益，而是為了實(shí)現(xiàn)利潤最大化。因此，與政府簽訂合同的企業(yè)有可能在提供公共服務(wù)的過程中為了降低成本而獲得更大的利潤空間，使公眾面臨公共服務(wù)質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。

還需要注意的是，政府提供公共服務(wù)需要公眾的監(jiān)督，而政府以公共財(cái)政支出購買公共服務(wù)的行為更要在陽光下進(jìn)行。但是由于信息不對稱、反饋渠道不健全、相關(guān)法律不完善的條件下，公眾的監(jiān)督很有可能達(dá)不到預(yù)期的效果。由此所帶來的，是當(dāng)公眾在明確了自己的監(jiān)督行為不能取得預(yù)期效果時(shí)，就會淡化監(jiān)督的思想，長此以往很有可能從實(shí)質(zhì)上放棄監(jiān)督權(quán)，使還在進(jìn)行的政府購買行為愈加不能滿足公眾的需要，形成惡性循環(huán)，因而社會公眾在政府購買公共服務(wù)的過程中存在監(jiān)督無效的風(fēng)險(xiǎn)。

3　結(jié) 語

政府購買公共服務(wù)是近幾年的新生事物，無論是思想、政策還是制度都沒有在我國真正的生根發(fā)芽。實(shí)踐證明這一模式并不是沒有漏洞，有時(shí)基于公共服務(wù)供給者追逐利益的動(dòng)機(jī)，其所提供的公共服務(wù)良莠不齊，魚龍混雜，可謂機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存，因此還需理論界和實(shí)踐部門對可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性研究，為找出風(fēng)險(xiǎn)防范策略提供依據(jù)，為政府購買公共服務(wù)供給模式的健康發(fā)展提供科學(xué)的理論支撐。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.143

D630

A

1673-0194（2016）10-0205-02

2016-04-20