不同主體在政府購買公共服務中的風險分析

羅 霄

（西北師范大學 社會發展與公共管理學院，蘭州 730070）

不同主體在政府購買公共服務中的風險分析

羅 霄

（西北師范大學 社會發展與公共管理學院，蘭州 730070）

政府購買公共服務起始于西方國家，福利危機爆發后，西方國家開始在公共服務供給領域引入私人資本，私營化使傳統的政府壟斷公共服務局面被打破。近年來，我國各級政府紛紛效仿西方國家通過向社會組織購買的方式提供公共服務，政府部門、社會組織、社會公眾則構成了購買公共服務過程中的主體，但是由于價值訴求的不同，在購買公共服務中的過程中不同主體所面臨著結構性的風險.本文基于市場視角對不同主體的風險進行分析，以期更好地進行風險防治。

政府購買公共服務，社會組織，社會公眾，風險防治

為了加速實現國家治理能力現代化，政府開始在公共服務領域內與社會組織開展更深層次的合作，以期形成多元主體的治理結構，更好地為社會公眾提供優質的公共服務，這不僅是國家治理能力現代化的要求，也是世界各國提供公共服務的主流趨勢。從近幾年的發展進程來看，國務院辦公廳于2013年印發的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為政策的推行提供了方向性的指導；黨的十八屆三中全會《決定》中關于公共服務領域內“加大政府購買公共服務力度”的內容則進一步為我國政府部門向社會組織購買公共服務提供了強有力的支持；2014年的兩會政府工作報告中，李克強總理明確提出了政府向社會力量購買公共服務的要求，充分表明中央對推行政府購買公共服務的決心和期待。

但是人們應當注意到，雖然各地各級政府都已積極開展購買公共服務的項目，公共服務的公私合作已經取得了較大的進展，但政府購買公共服務還尚處于起步階段，除了要進一步完善合作方式，建立合作體系之外，還應當對購買公共服務過程中的不同主體加以分析，從價值取向、工作方式、組織結構等角度著手，分析在此過程中不同主體的行為特征，以界定不同主體在購買公共服務過程中所面臨的風險，在系統和結構上為避免公共利益受損提供理論依據。

1　政府購買公共服務的風險

1.1 關于政府購買公共服務風險的界定

無論政府職能是否轉移，在不斷變化的治理環境中不可變的是政府實現公共利益的目標。為了實現這一目標同時也是為了體現政府為人民服務的宗旨，政府仍然需要合理配置社會公共資源，保障社會成員共享發展成果，在最大程度上保障公共利益的實現，這就要在購買公共服務的過程中規避可能發生的風險，盡量減少與目標實現發生沖突。

由政府單一主體提供公共服務尚是一個復雜的過程，多元主體提供公共服務更是形成了一個龐大的委托代理體系，其對細節和行為過程的精密要求是避免風險發生的前提條件。在此過程中如果沒有健全的法律制度約束，沒有完善的監管體系監督，沒有合理的合同模式參考，就極有可能使其中任意一個環節發生偏差，而這種偏差經系統放大逐步影響整個多元參與的公共服務供給體系，形成公共服務領域內的“蝴蝶效應”。但是偏差的發生也是可以避免的，除了依靠多主體作為實現目標的“向心力”以外，還可以通過制度手段、技術手段、經濟手段等多種操作工具來為避免風險增添“安全閥”。

綜上所述，筆者認為政府購買公共服務的風險是指，在購買公共服務的過程中由于目標失準、行為失當、外部不可控因素影響等原因導致公共利益受損、公共服務供給缺失的可能性。

1.2 風險的特征

從購買公共服務風險的特征來看：第一，風險發生造成的社會影響是深遠的，政府購買公共服務的目標是公共目標，因此，其行為過程是為了保障公共利益實現最大化，因而其對象是社會中的絕大多數成員，一旦風險發生形成對公共利益的損害就可能會影響到一個或多個地區的不同群體，使所處的整個社會系統受到影響；第二，風險發生的突發性較強，政府購買公共服務的體系十分龐大，在風險轉換為實質損害之前，風險發生的誘發因素或許就存在于體系內的某個環節中，但是由于缺乏有效的監督和測評機制，誘發因素沒有能夠得到妥善的處理，而是隨著購買公共服務的進程而不斷發酵，問題出現時往往是具有突發性的；第三，防御難度大，公共服務的提供涉及社會中各個方面，因而政府購買公共服務的輻射范圍非常廣泛，雖然政府在治理方面具有天然的優勢，但是并不能因此認為政府在各個領域內都是“行家里手”，因而政府在面對多領域內的專業問題時會出現意愿與能力的偏差。

2　購買公共服務過程中不同主體面臨的風險

2.1 過程中的主體

有學者認為“按照公共服務供給的主體角色地位將其劃分為公共服務的生產者、公共服務的提供者，公共服務的消費者三種。”還有學者“按照提供或生產公共服務的實體進行劃分，有‘兩分法’‘三分法’‘四分法’，但無論采取幾分法，都是將政府部門、非政府公共部門（包括公立部門和公共企業）、非營利部門和私人部門按照不同的屬性劃分。”筆者認為政府購買公共服務的主體可以劃分為：①委托中心（政府部門）；②生產主體（社會組織）；③消費主體（社會公眾）。

政府部門在購買公共服務的過程中，不僅與社會組織之間存在著生產委托的有形契約關系，同時與社會公眾之間還存在著供給委托的無形契約關系，因而是整個體系中的中心，這種中心地位是由政府部門與社會組織和社會公眾間的雙向委托關系決定的。社會組織根據一定的標準向政府提供產品，政府部門則以擇優選擇的原則確定提供公共服務的非政府部門，在此過程中，社會組織不參與政府決策過程，僅僅充當公共服務的提供者，其工作重心在產品的完善和升級上。而無論公共服務的提供主體是單一的還是多元的，社會公眾都是公共服務的最終消費者，其價值訴求的滿足是其他兩個主體訂立合同的最重要參考標準。

2.2 委托中心：政府部門面臨的風險

政府賴以存在的基礎是其行為被公眾理解和支持，比如：哈貝馬斯認為政府的合法性源于政府建立的某些規則被公眾接受乃至認可、同意。因此，政府無論是由自身提供公共服務還是與社會組織合作提供公共服務，都需要通過產品的初始檢驗和有效的監督體制來保障公眾接受某種服務。但是政府部門卻有可能出于責任推脫、謀取私利的原因為其購買行為的合法性招致風險。從責任擔當的角度來看，政府部門在簽訂購買合同時扮演談判者和選擇者的角色，如果一個政府沒有必要的責任心，就有可能在簽訂合同時主觀上的弱化選擇標準，使公共服務在產出階段是就是不達標的。從謀取私利的角度看，有些政府購買公共服務的行為僅僅是政治上的“作秀”，這種作秀是雙層面的，第一，可以使政府獲得名義上的職能轉移，完成上級政府的政治任務；第二，政府的購買行為不是為了實現公眾利益，而是為了利用購買體系的漏洞以獲取私利。無論政府部門是出于私利還是推諉責任的考慮，都將逐漸失去民眾的支持，產生合法性風險。

同時，應當注意到，政府購買公共服務除了有滿足公眾多元化需求的目標之外，還有降低政府管理成本的目的，但是在實際的操作過程中，政府通過購買方式提供公共服務卻不一定能夠做到降低成本，相反卻會增加政府的財政壓力。這是由于在此過程中，政府存在著尋租性腐敗的可能性，造成了政府運用市場機制的額外支出，因此可以看到，政府部門在購買公共服務的過程中，還面臨著尋租性腐敗和增加成本的風險。

2.3 生產主體：社會組織面臨的風險

首先，公共服務與公眾生活息息相關，因此對產品的產出需求較大，同時政府出于穩定的考慮往往與某一社會組織簽訂長時間的生產委托合同。因而從本質上來講，某一公共服務被一個組織提供，還是帶有壟斷性質的。眾所周知，競爭是一個組織保持活力的根本源泉，一旦形成壟斷就很有可能使組織喪失前進的動力，從這種層面上來看，政府購買公共服務中社會組織面臨壟斷風險。

其次，我國現階段政府購買公共服務的公眾認知度并不是很高，公眾更為接受的是有政府單一主體提供公共服務的傳統模式。因此，如果社會組織提供的公共服務在第一時間不能夠使公眾滿意，就有可能使公眾對這種供給模式產生質疑，對產品的質疑可以通過技術的提高來逐漸消除，但是對于制度的不信任則在短時間內難以改變，或者說是會對未來的公共服務的提供增添附加難度和額外標準，因此社區組織還面臨著公信力喪失的風險。

最后，之前的探討都是在社區組織具有良好道德標準的情況下進行的，但是從社區組織自身來看，如果合同中沒有完善激勵懲罰機制，社區組織的生產責任完全是由道德約束的，這就可能使政府希望的專業社會組織以更有效率的方式提供公共服務的目的無法達到。這是由于社區組織缺乏必要的責任心，道德的約束力對于無良的企業而言并不具有應有的效力，因此，社會組織在此過程中還面臨著道德風險。

2.4 消費主體：社會公眾面臨的風險

無論公共服務的提供者是誰，最終的服務對象依舊是社會公眾，公共服務的提供過程雖然需要完善的監督機制來約束，但是其結果——公共服務的質量優劣才是公眾最為關注的，過程的監督也是為這一目標而服務的。如果與政府結成合作關系的生產主體是企業，雖然依照合同要求企業應當首先以政府提出的標準為生產產品的準繩，但是就企業的本質而言其目的并不是實現公共利益，而是為了實現利潤最大化。因此，與政府簽訂合同的企業有可能在提供公共服務的過程中為了降低成本而獲得更大的利潤空間，使公眾面臨公共服務質量下降的風險。

還需要注意的是，政府提供公共服務需要公眾的監督，而政府以公共財政支出購買公共服務的行為更要在陽光下進行。但是由于信息不對稱、反饋渠道不健全、相關法律不完善的條件下，公眾的監督很有可能達不到預期的效果。由此所帶來的，是當公眾在明確了自己的監督行為不能取得預期效果時，就會淡化監督的思想，長此以往很有可能從實質上放棄監督權，使還在進行的政府購買行為愈加不能滿足公眾的需要，形成惡性循環，因而社會公眾在政府購買公共服務的過程中存在監督無效的風險。

3　結 語

政府購買公共服務是近幾年的新生事物，無論是思想、政策還是制度都沒有在我國真正的生根發芽。實踐證明這一模式并不是沒有漏洞，有時基于公共服務供給者追逐利益的動機，其所提供的公共服務良莠不齊，魚龍混雜，可謂機遇與風險并存，因此還需理論界和實踐部門對可能存在的風險進行系統性研究，為找出風險防范策略提供依據，為政府購買公共服務供給模式的健康發展提供科學的理論支撐。

主要參考文獻

［1］高斌.政府購買體育公共服務的可行性研究［D］.蘇州:蘇州大學，2010.

［2］關瓊.治理視角下政府購買公共服務的主體間關系研究［D］.長春:吉林大學，2014.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.10.143

D630

A

1673-0194（2016）10-0205-02

2016-04-20