我國農村土地流轉中存在的問題及對策建議

牛一帆

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028)

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我國農村土地流轉中存在的問題及對策建議

牛一帆

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，黑龍江 哈爾濱 150028)

摘要：通過回顧新中國成立以來我國農村土地制度的變遷，分析我國農村土地流轉制度的現狀與存在的問題，重點對我國農村土地流轉制度的深化改革進行了思考與展望，提出以下對策：完善土地流轉相關法律政策，保證農民擁有完整的承包經營權；對流轉土地實施全過程監管，解決征地補償費的截留問題；健全農村土地流轉機制，擴展農村流轉市場；形成土地收益分配機制，切實保障農民利益。

關鍵詞：土地制度；土地流轉；改革

土地是農民的主要生產資料和生存資料，是“三農”問題的核心，是實現農村經濟發展的突破口。土地流轉問題能否合理解決，關系到農村和整個社會的穩定以及中國夢的實現。新中國成立六十多年來，中國農村土地制度大體上經歷了“分—合—分”的演變歷程。從土改到初級、高級合作社再到人民公社，走的是“從分到合”的路子；而自1978年黨的十一屆三中全會之后，走的又是“從合到分”的路子。2008年10月，中共中央在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出“建立健全土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營”的重大戰略決策。這是再次走向“合”的嘗試。2014年召開的中央農村工作會議上指出：“要積極發展多種形式適度規模經營”，“要引導和規范土地經營權有序流轉”。可以預見，這必將再度引起農村土地流轉制度的巨大變革，并為土地改革指明方向。

一、我國農村土地制度的變遷

我國農村土地制度的變遷分為以下三個階段：

1.土地改革階段，始于1950年七屆三中全會。會上指出：土地改革的總路線應該是依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟地有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產，并在同年《中華人民共和國土地改革法》中加以完善。該法指出，土地改革的目標是：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。1952年底，土地改革基本完成。

2.合作和集體經營階段。此階段又分為以下四個小階段：一是農業生產互助組階段。該階段規定要按照自愿互利的原則，激發農民勞動互助的積極性。二是初級農業生產合作社階段。該階段要求完成農業的社會主義改造，目標是使農業能夠由落后的小規模生產的個體經濟變為先進的大規模生產的合作經濟。三是高級農業生產合作社階段。該階段鼓勵合作基礎較好并且已經辦了一批高級社的地區，在1957年基本上完成高級形式的農業合作化。四是人民公社階段。在該階段，人民公社是形勢發展的必然趨勢。在這一制度下，土地和農具等生產資料和生活資料都歸公社集體所有。

3.家庭聯產承包責任制階段。此階段包括兩輪土地承包時期。第一輪土地承包期是1978—1993年，在此期間土地雖不許包產到戶，但肯定了包工到組、聯產計酬的管理方式。第二輪土地承包期是從1993年至今，在此期間肯定了土地流轉制度，提出“按照依法自愿有償原則，農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。在2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中再次強調“大力發展土地流轉和適度規模經營”和“賦予農民更多財產權利”，為下一步農村改革指明了方向。

二、我國農村土地流轉中存在的問題

從1978年至今，我國農村土地實行家庭聯產承包責任制，實現了集體土地所有權與土地使用權“兩權分離”。在此制度下，土地歸集體所有，承包經營權歸農戶所有，即農民擁有的土地權利是不完整的。尤其在土地財政盛行的大背景下，農民的土地承包經營權和宅基地使用權面臨國家土地征收權的過度干預，這大大阻礙了農民集體參與工業化和城市化的積極性，損害了農民的利益，導致了征地糾紛，影響了社會和諧。目前我國農村土地流轉中主要存在以下問題：

1.土地產權關系與經濟關系不對等，農民利益受損。按照我國法律規定，農村土地所有權屬集體所有，土地要想流轉，只能由政府征用并支付一定的補償，即土地一級市場上的受讓方只能是政府，由政府再將土地在二級市場進行轉讓或直接劃撥。因此，農村土地在一級市場上的出讓價格遠低于市場價格，農民潛在的經濟利益嚴重受損，而政府卻可在二級市場上獲得高額利潤，土地財政也由此衍生。

2.征地補償款存在截留現象，農民利益進一步受損。由于我國相關立法未對土地補償費的留存發放作出具體規定，一些地方鉆法律的漏洞，在分配管理主體、行政截留、村委會留存、分配的公正性等方面存在著許多問題。同時，多數農民文化水平較低，對土地補償費認識模糊，維權意識淡薄，在土地補償費的留存與發放中喪失了決定權，致使利益進一步受損。

3.土地收益分配欠公平，政府與民爭利時有發生。受計劃經濟的遺留影響，目前我國城鎮化仍多為地方政府推動型，行政機制遠強于市場機制的作用，因此農村土地的流轉過程具有鮮明的強制性和壟斷性特征，由此導致土地收益在政府、村集體、農戶等主體間的分配比例有失公平。而作為弱勢群體的農戶，在土地收益分配中占比很少，地位更是難以得到保障，導致農民利益受損，失地之后生存失去保障，各類社會問題頻發。

三、完善我國農村土地流轉制度的對策建議

正是由于認識到現行的土地流轉政策、利益分配政策等方面的不足，中共中央在2014年召開的中央農村工作會議上指出：“要積極發展多種形式適度規模經營”，“引導和規范土地經營權有序流轉”，為下一步農村改革指明了方向。針對我國農村土地問題，提出以下對策：

1.完善土地流轉相關法律法規，保證農民擁有完整的承包經營權。通過立法賦予農村土地與國有土地同等入市和同價交易的權利，允許部分農村土地進入土地二級市場進行交易。具體可根據土地性質進行劃分：對于多數經營性用地，允許農民或集體進入土地二級市場自由交易；對于公益性用地，仍需在土地一級市場進行，政府可以通過征收的方式對被征地農民進行補償，補償的標準應該接近經營性用地收益水平。

2.對流轉土地實施全過程監管，解決征地補償費的截留問題。再完善的法律制度，如果沒有嚴格的監管措施，也只能是一紙空文。因此，要加強對分配管理主體、政府相關部門和村委的監督，對征地實施過程、征地補償費分配過程、征地后農村集體以及失地農民安置過程進行監督。同時，強化對征地行為的監督，保障人民群眾對征地行為的知情權，增加征地行為的透明度，充分發揮人民群眾的監督作用。

3.健全農村土地流轉機制，擴展農村流轉市場。依托“互聯網+”建立農村經營管理和土地承包管理信息化網絡，為農村土地流轉提供農村土地承包政策咨詢和信息化網絡平臺。同時，落實人員配置，登記和匯集流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開發布，并認真做好土地流轉信息提供、政策咨詢、合同簽訂等服務工作。

4.形成土地收益分配機制，切實保障農民利益。通過法律限制地方政府的征地權，明確規定政府不得以行政命令侵犯農民土地財產權。并根據土地地租、土地稅收和土地收益費進行劃分：土地地租歸屬承包經營土地的農民或擁有農村土地所有權的集體；土地稅收歸屬國家，由政府代為征收；土地收益費歸屬投資人，作為對投資方投入資產的補償。同時建立“租、稅”調節的土地收益調節體系，從宏觀角度進行調控，切實防止土地收益分配不公。

[參考文獻]

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[2]陳良敏，黎桃桃.中國農村土地流轉問題的研究現狀及展望[J].湘潮(下半月)，2013(8):54-55.

(責任編輯：喬虹)

中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-3283(2016)02-0118-02

[作者簡介]牛一帆(1991-)，女，碩士研究生，研究方向：財政理論與政策。