區域金融發展中地方政府干預的行為邊界及影響

吳婭玲，潘林偉

（1.重慶工商大學會計學院，重慶400069；2.重慶交通大學經濟與管理學院，重慶400074）

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區域金融發展中地方政府干預的行為邊界及影響

吳婭玲1，潘林偉2

（1.重慶工商大學會計學院，重慶400069；2.重慶交通大學經濟與管理學院，重慶400074）

摘要眼演地方政府的影響和干預，成為區域經濟與金融發展產生差異的主要原因之一。在金融市場和實體經濟都不發達的情形下，需要政府的適時介入和主導實現對市場機制的補充。隨著金融市場的逐步完善，則需明確政府參與金融市場發展的合適領域和方式，發揮市場機制的基礎性作用，提高資源配置效率。

關鍵詞眼演區域金融發展差異；地方政府干預；金融資源配置；市場機制

網絡出版網址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160105.1408.012.html網絡出版時間：2016-1-5 14:08:45

政府主導下的漸進式發展是我國金融改革的主要特征和模式，學界歸結為政府把金融作為優先發展經濟目標的工具，從而實現持續的金融供給，證明了政府參與具有“市場增進”的作用。對金融發展中政府干預的研究有以下觀點：一種觀點是認為政府干預使金融市場處于抑制狀態，應當減少干預而加強金融市場化，如何德旭和姚戰琪(2006)、高雷等(2006)、馮濤和崔光慶(2007)、周業安（2007）等。另一種觀點則認為政府干預在中國金融發展中具有重要的作用，尤其是保證金融穩定和促進經濟發展方面，需要強調政府的干預。陳雨露和馬勇(2008)認為在開放過程中，應強調國家控制金融的能力和目標以及合理的實現方式。張杰等（2008）、史恩義（2009，2011）的研究認為金融發展需要合適的政府干預方式和機制。還有一種觀點認為現階段政府已完成金融體系的建設，政府應退出，由市場機制來進一步完善金融體系。如林波（2000）、虞群娥（2004）、李義奇（2005）、高蘭根（2006）等。

與區域間經濟發展存在較大差異相適應的是，金融發展的區域差異比較明顯，即使在中央政府統一部署的基礎下，各地的金融發展仍然不完全一致。已有研究只能表明來自中央政府的制度安排并沒有明顯影響金融市場的正常發育，但不能證明地方政府的干預行為沒有影響區域內的金融發展。現行金融管理體制推動了地方政府發展區域經濟，但沒有很好地推動區域金融發展，出現了明顯的區域性差異，成為地方政府干預的集中表現。部分研究認為地方政府的參與行為短期內促進了區域金融發展，但不利于發揮市場機制的作用，需要調整地方政府的角色和功能（李澤明等、2012，馬林、2012，皮天雷、2010，陳邦強等、2007，馮濤等、2007)。

應當承認，各地區經濟發展的初始條件不盡相同也是區域金融存在差異的一個重要原因，但不能由此忽視地方政府對區域金融發展差異的影響。有必要重新認識地方政府干預對區域金融發展的動因和行為邊界，在下一輪金融改革中合理、準確地定位政府與市場在金融業發展中的角色和作用，找準各自的位置，發揮地方政府推動區域金融發展、提升金融資源配置效率的作用。

一、地方政府參與區域金融發展的動因

研究認為由于我國經濟和金融處于發展和完善階段，金融市場的功能并不能得到完全發揮，政府干預作為市場機制的非正式補充，較好地避免了金融風險并合理發展，成為經濟持續穩定增長的供給[1]。在區域發展的實際過程中，金融市場發育先天不足和政府主導并控制金融資源的慣性特征，使地方政府成為區域金融發展和市場化過程中不可替代的重要因素。為了彌補地方財政不足和急需發展經濟的窘境，地方政府轉向區域內有限的金融資源。可能的原因是地方政府面臨經濟發展的區域競爭加劇和地方財政收支缺口擴大的雙重壓力，從一開始就“選擇”了與中央政府穩定金融、均衡發展不同的目標。通過對區域內金融機構實行直接或間接的干預，以保證金融資源能配置到符合地方政府偏好的項目和產業中，達到并出現預期的結果。地方政府的干預與金融機構市場化改革的進程同時進行，使區域金融發展從一開始就呈現政府干預和市場化共同影響的特征。

財政分權制度和分稅制改革使地方政府擁有了增加和自主支配財政收入的權利，同時也加重了區域經濟發展的壓力。早先進行的財政體制改革明確了中央和地方的兩級預算管理體制，但降低了地方政府的預算收入在GDP中的比率，加大了地方政府的財政收支壓力。在沒有足夠的中央政府轉移支付提供補充的前提下，地方政府轉變為“攫取”區域內經濟發展的成果來平衡收支。

另外，國地稅分別征收制度提高了中央政府的財政能力，進一步加強了地方政府的權利和責任，強化了地方政府追求區域經濟發展的動機和意識[2]。與中央政府考慮全國均衡發展所不同的是，地方政府迫切需要在短期內提高預算收入以平衡收支，更多關注的是區域內金融資源的流向是否有利于自身利益的實現。目標就是在短期內實現區域經濟增長，在與其他地區的比拼中提高“競爭力”。

中央對地方的經濟發展（主要是GDP）考核機制成為地方政府干預區域金融發展的另一個重要原因。區域發展初始條件不足和經濟優惠政策及措施的不同，使部分地區處于落后位置。這也促使當地政府不顧金融發展與實體經濟發展水平、資源稟賦等因素的相互匹配，選擇干預區域內金融資源的配置以求短期內迅速提高GDP以完成考核。可以看出，地方政府出于緩解財政壓力、發展本地經濟的考慮，利用金融發展和改革中的制度缺陷，競相爭奪本地區的金融資源（主要是干預區域內金融機構的信貸配給），最終形成的結果就是區域內金融資源配置受到不同程度的影響[3]。

地方政府干預區域金融發展的重點對象是區域內金融機構，原因就是現有的金融管理體制使地方政府不能對轄區內全國性金融性機構的信貸配給產生足夠影響。當地政府只能選擇本地金融機構資源，施加各種形式的干預以影響或控制信貸流向，以達到滿足自身發展的需要、提高與其他地區的競爭力的效果。這樣的無奈選擇在區域金融發展先天不足的基礎上，進一步扭曲了區域金融配置效率。實證研究支持了這一結論，即地方政府對區域金融發展的干預行為，其動機多出于財政收支壓力、對區域內國有經濟扶持和與其他地區的GDP競賽等方面。同時，對地方性財政收入依賴性越大、財政支出占GDP比重越大的地區，政府對經濟干預的動機越強。其結果就是影響了區域金融市場發育和金融資源配置效率，長期來看不利經濟的穩定增長[4]。

總起來看，經濟發展的初始條件差異和市場發育水平不同影響了區域對外來資金的吸引力，是造成區域金融發展差異的首要原因。更重要的原因則是地方政府面臨外來金融資源投入嚴重不足的情況，為促進經濟增長以獲得競爭優勢、完成相應考核，一方面需要改變預算收支結構、通過財政支出加大對區域經濟的扶持；一方面又通過影響轄區內金融機構的信貸配給，確保金融資源的流向符合自身需要，如區域內重點項目和企業的資金需求等。金融資源稟賦和考核機制使地方政府陷入了“加大財政支出提高經濟—財政收支失衡—發展經濟以平衡收支”的“怪圈”，扭曲了轄區內金融資源聚集和配置市場化。

二、地方政府參與區域金融發展的影響

金融市場完全自由化而產生的危機已經表明，單靠市場機制也不是金融資源配置的最佳途徑。資本逐利和追求短期回報的驅動下，金融資源經常發生實際需求和信貸資金的“錯配”。需要指出的是，上述關于政府行為對區域金融發展影響的研究針對的是轉型時期，金融市場發育所需的條件并未完全具備，在這一時期內市場機制不能完全發揮資源配置作用。再加上各級政府在刺激經濟中的偏好不同，造成不同類型企業在融資能力和融資效率方面存在較大差異。此時，政府干預成為一種有效的補充或替代手段，短期內確實促進了金融發展。但并不能由此認為政府的干預行為是一種好的資源配置方式，可以替代甚至否定市場機制的基礎性作用。

過去的發展歷程和成功事實表明，在政府主導的金融體制改革和金融市場發展過程中，政府參與對市場機制可能起到保護和促進作用。就區域性金融市場來說，地方政府往往具有中央政府無法比擬的優勢。一方面，由于更接近市場和企業，在掌握區域金融需求上，地方政府比中央政府具有信息優勢；另一方面，地方政府擁有的信息優勢促進他們誘導金融機構增加或改善區域市場的有效金融供給，從而體現為更好的市場增進功能，影響區域金融資源配置。原因在于，地方政府的金融市場增進行為加強了信息的傳導作用，降低了資金供求雙方的交易成本，因而有可能提高金融資源的配置效率。

但是，這種效率的提升作用是有限的。原因是地方政府的干預降低了微觀金融機構的風險，增進了雙方的交易機會；但卻加大了區域內金融市場的宏觀風險，破壞了市場機制。在金融發育和改革的市場化進程中，資金供給者和需求者的交易以契約為基礎，才能實現市場紀律的有效約束。地方政府試圖對信貸資源進行模擬配置，背離了交易雙方利益最大化的追求、破壞了供求雙方的信貸契約，導致銀行信貸資源配置無效率[5]，以局部的“交易效率”提升為代價導致了宏觀的資源配置效率的低下。

從經濟增長的長期性來看，地方政府的不適當干預也可能阻斷經濟的可持續性。在與其他區域的經濟競賽中，地方政府可能采取措施直接或間接限制資金在本地使用，從而實行地方保護主義、地方市場分割和重復建設等行為。短期內提高GDP產出迎合了地方政府的需求，掩蓋了政府干預的不利后果。地方政府影響信貸配給的行為，直接或間接使有限資源流向了效率和效益明顯很低甚至面臨虧損的投資項目和企業，降低了資金的運用效率，不利于發揮市場機制配置金融資源的作用，不能有效促進經濟長期增長。

從金融結構方面來看，區域金融體系的建立和完善需要建立大型商業銀行為主體的骨干結構，也需要存在中小金融機構。這些中小金融機構主要為區域內企業提供融資和其他金融報務，一同成為區域金融發育中不可或缺的要素。金融資源的爭奪伴隨著區域金融的建設，全國性商業銀行爭相上市給地方政府影響區域金融資源配置的行為帶來了巨大壓力和挑戰，促使其積極推動轄區內金融機構建設，催生了一大批城市商業銀行和農村金融機構。這些區域性中小金融機構的出現和發展，顯然是地方政府有意干預的結果，卻成為大型金融機構的補充，無意地優化了區域金融結構。所以，地方政府對轄區內金融機構建設的參與在一定程度上促進了區域金融市場的競爭程序，使區域金融結構更趨于合理，有利于金融市場的發育和完善。

從金融規模方面來看，在地方政府主導并推動下，區域出現了許多中小金融機構，提高了資金籌措能力，增加了有效市場供給。金融資源總量的提高使地方政府擁有更大資金空間，可以統籌和規劃區域經濟與金融的協調發展。可能的原因是，地方政府的金融經驗日益成熟，注意到了金融經濟的非理性發展，力圖在財力許可的范圍內努力降低金融機構的風險。從區域經濟結構現狀和發展的實際情況出發，積極推動小微金融機構的發展，逐步改善城鄉的金融不均衡發展。因此，在區域經濟不斷發展和金融市場逐漸成熟的基礎上，直接融資和間接融資的協調成為金融資源爭奪的新熱點，地方政府開始積極籌劃和推動轄區內企業的上市工作，以期未來獲得更大的金融控制范圍。所以，地方政府并非一味向區域金融市場索取和控制，而是在維護間接融資市場發育、保證經濟穩定增長的同時，有意識地建立直接融資市場發育所需要的制度條件和金融生態環境，從而保證區域經濟持續發展。

有研究認為，經濟發展水平使各地方政府面臨著不同的財政壓力，因而對金融發展的干預在強度和范圍上也不同，造成區域金融不同的起始條件，導致了金融市場發育的地區性差異[2]。也就是說，區域金融發展的初始條件在一定程度上決定了地方政府干預的最終效果，即地方政府間高度相似甚至重復的干預行為在不同區域得到的結果也不盡相同，為區域經濟增長提供了無效率或低效率的金融支持。自東向西逐次展開的經濟改革和發展，使東部地區與中、西部地區具有了不同的初始條件，地方政府的干預結果自然有所不同。可能的原因是東部地區的信息和市場機制的傳導效率要更高一些，政府干預對區域金融發展不適當影響也就小得多。相比較而言，西部地區地方政府參與并未產生市場增進作用，而是抑制作用[6]。因此，我們可以認為，金融發展確實有助于減少金融市場潛在的信息不對稱問題，但前提是信貸決策不受政府部門的干預。現實的情況是在金融發展水平較低的地區，銀行的獨立性較差，更容易受到所在區域地方政府的干預和影響。

三、地方政府參與區域金融發展的行為邊界

2008年金融危機后的教訓就是金融市場的過度自由化，隨后各國進行的一系列金融監管改革可以認為是政府加強市場監管的一種回歸[7]，表明來自政府的宏觀審慎監管與金融市場主體的微觀審慎經營一樣，成為保證金融發展不可缺少的要素之一。從我國金融發展和變革中的歷史軌跡來看，政府主導和參與成為不可回避的事實特征，更加表明討論我國金融發展時必須考慮政府的參與問題。需要在提高資源配置效率的前提下，明確政府參與金融市場發展的合適領域和方式。要努力減少的是政府的不適當干預和影響，而鼓勵發揮政府合理調控金融發展并促進經濟增長的作用。

如前所述，區域間金融發展受到了地方政府的各種影響和干預，金融資源沒有得到有效配置。其中，政府行為的不適當和邊界不清晰，成為市場配置金融資源的根本桎梏。政府行為成為金融資源配置的必要手段時，必須滿足的條件之一就是政府干預的效果應當好于市場獨立運行的效果，而不是相反。要讓市場而不是政府成為資源配置中的決定作用，就必須約束政府對金融資源的濫用和掠奪。因此，需要考慮的問題是確定政府與市場發揮作用的合理邊界，使二者在經濟發展的過程中發揮各自的最佳效能。

從政府與市場的相互關系來看，政府部門不能過多干預金融活動，但金融發展需要在宏觀調控的框架下進行，不能過度脫離實體經濟。微觀金融主體的理性選擇和市場行為，可能誘發宏觀發展的不理性后果和系統性風險。2008年金融危機的重要教訓之一就是市場紀律不足于應對伴隨經濟周期而來的宏觀審慎風險。實施宏觀審慎監管的首要目的在于確保金融市場的平滑運行，避免金融動蕩影響實體經濟的發展，同時防止實體經濟的盛衰對金融業的沖擊。希望保證金融市場中的供求基本達到平衡，同時又能夠以適當的創新來推動金融業自身的發展。

從金融與經濟的關系方面來看，政府主導是中國金融發展的路徑和事實特征，但不能由此認為任何時候條件下的政府參與都有利于金融發展和經濟增長。過去幾十年成功的發展只是金融資源總量方面的積累促進了經濟的市場增長，而金融市場的資源配置效率提高帶來的經濟促進作用并沒有完全得到釋放。下一階段經濟增長方式的重點在于提高發展的質量與內涵，需要重視改善并發揮金融市場的資源配置效率，達到新的經濟發展水平。

從區域發展的均衡方面來看，金融發展和改革道路選擇以及模式形成是各利益相關方依據自身利益最大化對制度進行局部選擇，然后通過這些局部制度選擇間的利益博弈，最后才得出最大可能包括各方利益需求的制度和模式[8]。對于區域金融發展來說更是如此，不僅受到中央政府在統一金融政策方面的導向影響，同時也受到所在區域地方政府的干預[9]。從經濟發展和金融市場的現實方面來看，區域經濟增長不能脫離地方政府的支持和推動，而地方政府也需要從區域金融發展中提高財政能力，平衡財政收支。地方財政的不斷投入和金融市場的逐漸發育完善，都是區域經濟增長的驅動力。不能只是簡單否定政府對金融市場改革和發展的正向作用，而是協調并利用好金融和財政的經濟功能，提高區域經濟增長的質量和成效。

金融發展與經濟增長的區域差異性表明，在經濟和社會發展的不同水平及階段條件下，政府行為對市場運行的效果是不同的。同時，市場發育水平和經濟增長的實際情況不斷變化，決定了政府與市場的界限也是不斷變動的。所以，必須明晰在不同發展階段、不同發展條件下政府與市場在經濟活動中的合理邊界，以保證各自的經濟功能得到充分發揮。政府參與市場發展和金融資源配置的前提和目的是提高市場競爭的有效性，促使市場主體的行為和結果符合預期而不是相反。相應地，政府行為的界限和范圍也應當是不影響市場秩序和市場主體的自主性。金融市場的自發性和滯后性等失靈為政府參與提供了空間和可能，但政府應當減少或退出對微觀經濟體獨立經營行為的影響和干預，而是主要關注宏觀經濟政策和競爭環境的建設及維護。當金融規模和實體經濟都不發達的情形下，需要政府的適時介入和主導實現對市場機制的補充，才可能推動金融發展和經濟增長。政府通過制定政策和使用政策工具刺激金融市場的發展，從而提高社會資源的配置效率，增加儲蓄，刺激投資，推動經濟發展[10]。

四、結論與啟示

政府參與對金融市場發展的作用是推動還是抑制，在政府具體行為的領域和方式以外，還取決于區域金融發展的具體情況，需要從資源稟賦、產業結構和經濟增長方式等方面綜合考慮。政府和市場是金融市場發展和資源配置的兩種基本手段，不能把二者的資源配置作用對立起來，簡單認為政府與市場的關系是交互替代。在社會主義市場經濟體制逐步完善的時代背景下，處理好政府與市場的關系是進一步深化經濟金融領域改革和發展的關鍵[11]。

區域經濟與金融發展的事實差異，要求我們更多關注地方政府對區域金融發展的影響和干預，減少而不是擴大這種差異。地方政府在參與區域金融發展時應首先明確自身的行為邊界，減少對區域金融發展的強制性干預，增加服務功能；為市場主體提供和維護良好的金融發展環境，促進市場機制發揮作用。

在中央政府統一規劃金融發展的基礎上，可以考慮實行區域間的差異化策略，制定符合實際需要的具有針對性的政策和措施。對于市場不完備和金融發育水平較低的西部地區而言，經濟發展不能獲得足夠的金融市場支持，需要地方政府采取干預行為來彌補上述不足，模擬和促進市場的某些功能，培育金融發展所需的市場環境，增強西部地區自身金融資源的開發和吸納能力，逐步完善市場機制并提高其在資源配置中的基礎性作用。對于東部地區而言，發達的經濟水平使資本市場顯得越來越重要，地方政府應當減少對金融市場運行的不適當干預行為，把政府職能轉變與促進金融市場發展結合起來，逐漸弱化參與具體金融經濟事務，轉向為金融業發展提供更多的公共服務方面，維護區域金融市場和經濟的健康和有序發展。

當然，政府合理干預的前提是市場機制的不斷完善和資源配置效率的提高，也是政府干預的最終目的。金融市場自身應當繼續提高和推進金融體系的市場化水平，加強市場機制在資源配置中的決定性作用，也有利于減少地方政府對金融發展的不適當干預。為了更好發揮金融發展對經濟增長的促進作用，金融體制改革應當與國有企業改革、財政體制改革等一并進行。通過建立健全財政體制改革，避免政府對金融的過度干預，使金融市場能夠在市場機制作用下充分發揮促進經濟增長的金融功能。

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（責任編輯：李萌）

The Behavior Boundaries of Local Governments' Intervention on Regional Finance Development and Its Influence

Wu Yaling1，Pan Linwei2
（1.Accounting School，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400069，China；2.School of Economic and Management，Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China）

Abstract:The influence and intervention from local government has been a significant cause which leads to differentia in regional economic and financial development. When financial market and entity economy are both underdeveloped，the appropriate government intervention and dominance are necessary supplement to the market mechanism. With the gradually improvement of financial market，the right fields in which government could participate in the development of financial market and the methods it would take need to be clarified，thus to exert the fundamental effects of market mechanism and improve its resource allocating efficiency.

Key words:regional finance development differentia；local government intervention；finance resource allocating efficiency；market mechanism

作者簡介：吳婭玲（1975-），女，四川簡陽人，博士，重慶工商大學會計學院副教授，主要研究區域經濟增長；潘林偉（1976-），男，云南陸良人，博士，博士后，重慶交通大學經濟與管理學院工商管理系副主任，副教授，主要研究金融發展與區域經濟增長。

基金項目：國家社會科學基金項目《基于政府行為邊界界定的政府行為與金融市場的契合機制研究》（14XJL004）；重慶市教委人文社會科學研究項目《重慶金融發展中的政府行為及其與市場機制的契合研究》（14SKG09）；重慶交通大學2013年度青年基金。

收稿日期：2014-10-21

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.01.012

[中圖分類號]F832.5；F832.0

[文獻標識碼]A

[文章編號]1673-0461（2016）01-0064-05