西方公共行政理論適用性比較研究
——老公共行政、新公共行政、新公共服務理論的價值性探討

薛瑞，朱順寧（華東交通大學，江西 南昌 330013）

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西方公共行政理論適用性比較研究
——老公共行政、新公共行政、新公共服務理論的價值性探討

薛瑞，朱順寧
（華東交通大學，江西 南昌 330013）

摘要：公共行政是對社會公共事務進行科學高效管理的公共管理活動。隨著社會的進步，公共行政不斷受到來自社會公共事務復雜性和社會公眾高標準性挑戰，公共行政的完善除自身改革之外，吸收他國理論與實踐經驗并與之交流互鑒已成必然。本文從理論概述、生態比較、借鑒原則等方面對西方理論的適用性價值進行了探討。

關鍵詞：公共行政；西方行政理論；適用性；比較借鑒

公共行政是把社會公共事務作為管理對象的一種公共管理活動。無論是在世界的東方還是西方，都能找到公共行政久遠的歷史痕跡。始建于公元前200多年的中國長城，建于公元前2800年的古埃及像齊阿普斯金字塔，都涉及了管理思想。盡管遠古時代就客觀存在公共行政管理思想，但因缺少系統性和理論化而尚未形成一門專門的學科，直到19世紀末20世紀初才真正成為一門相對獨立和完整的學科。

一、理論概述

西方公共行政管理學的理論淵源是西方近代史上的政治學，有人把二者比喻為根與樹、花與果的關系，即公共行政管理學之樹源于政治學之根，公共行政管理學之果結于政治學之花。從學科發展的歷史看，公共行政管理學是從政治學中分離出來的一門獨立學科，在19世紀末20世紀初產生于美國，后迅速傳播到西方各國。它是以曾任美國普林斯頓大學校長、美國第28屆總統的伍德羅·威爾遜1887年在《政治學季刊》上發表的《行政學研究》一文為標志。威爾遜在文章中主張將政治與行政分離，首次提出把公共行政管理當做一門獨立的學科進行研究，開創了公共行政管理學理論研究之先河，被學界公認為公共行政管理學開山之作，對公共行政管理理論與學科的建立具有劃時代的意義。

老公共行政1968年以弗雷德里克森為代表的一批年輕公共行政學者在美國紐約希拉丘茲大學的明尼布魯克會議中心召開會議采用新的研究方法探討公共行政學的發展趨勢，進而形成了一場新的公共行政運動之前的正統時期的公共行政理論和第二次世界大戰后重新建立的公共行政理論。它所追求的是一個有效、經濟和協調的行政管理系統，并把高層管理機構和政府的重要職能部門作為研究的重點，以“效率至上”為原則。老公共行政理論所形成的公共行政模式是以馬克斯·韋伯的官僚制（科層制）理論及伍德羅·威爾遜的政治——行政二分法為理論基礎。其起點可以追溯到19世紀中后期英國和美國的行政改革，尤其是1854年英國的《諾斯科特——曲里威廉報告》和1993年美國的《彭德爾頓法》。《諾斯科特——曲里威廉報告》著重倡導特殊的專業的公職，根據功績和能力招聘與任命，政治中立，文官常任，嚴格的等級制度。休斯在《公共管理與行政》一書中對老公共行政模式進行了論述，按其觀點，老公共行政理論具有四項永久性原則：一是政府組織及其結構應根據官僚體制（科層制）的原則建立，即政府管理體制以韋伯的科層制理論或模式為基礎，嚴格堅持這一原則是公共組織尤其是政府動作的最佳方式。二是一旦涉及政策領域，它將通過官僚機構或組織提供公共物品和服務，即只能由政府機構或組織提供公共物品或服務。三是主張政治事務與行政事務分開。行政是執行命令的工具，而政策和戰略的制定是政治家的事，據說政治與行政的分離可以保證責任制的落實。四是行政被當做一種特殊的管理形式，因此需要職業化的官僚，他們終身受雇并可以始終如一地為不同的政治領導人服務。這種理論和模式隨著西方由工業社會向后工業社會或信息社會的轉變已經顯得越來越不適應了。

新公共行政是以明尼布魯克會議中心召開的以弗雷德里克森為代表等年輕學者用新方法探討公共行政學的發展趨勢的會議為分水嶺。把20世紀60年代末期和70年代產生的運用現象學方法、本土方法論、符號互動論以及解釋學和批判理論等新的研究方法并且強調以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論。它不僅認為公共行政應當以經濟、有效地方式為社會提供高質量的服務，而且更強調把社會公平作為公共行政所追求的目標。正如弗雷德里克森所言：新公共行政學把社會公平加入到傳統的目標和基本原理中。這種傳統的以“效率至上”的公共行政及服務是否增進了社會公平。這就意味著公共行政人員不能取價值中立，而更應該擔負起對社會的責任，應當把出色的政府管理與社會公平作為一種新的公共行政的基本原理、應履行的必要職責和應遵循的社會準則。英國學者E·費利耶（Ewan Felie）等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有四種不同于老公共行政模式的新公共行政模式，并存在著明顯的差別和重要的特征。效率驅動模式是當代西方政府改革運動中最早出現的模式，往往被稱作撒切爾主義的政治經濟學；小型化與分權模式；追求卓越模式，該模式深受20世紀80年代興起的企業文化管理思潮的影響，更加強調價值、文化、習俗和符號等在人們實際行動中的重要性；公共服務取向模式，它倡導將私營部門與公營部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私營部門的“良好實踐”中的全面質量管理思想。另外，新公共行政理論還催生了一些重要的單一模式。如奧斯本和蓋布勒在專著《改革政府》一書中提出了“企業家政府”模式。

新公共服務理論源于美國著名行政學家羅伯特·B·登哈特、珍妮特·V·登哈特夫婦之專著《新公共服務：服務，而不是掌舵》。所謂“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。如丁煌教授所言：盡管新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，但是，并不意味著它是對新公共管理理論的全盤否定。從理論視角來看，它本身是對新公共管理的一種揚棄，它試圖在承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值并摒棄新公共管理理論特別是企業家政府理論的固有缺陷的基礎上，提出一種更加關注民主價值和公共利益、更加適合于現代公民社會發展和公共管理實踐需要的新的理論。登哈特先生在談到該書的內容時說：本書主要是從美國和西方的角度來寫的，因為我們所關注的是我們認為在政府中對市場模型的依賴方面已經成為潮流的東西。我們認為，盡管市場模型和效率及其所包含的利潤等價值觀對于私營部門很有用，但是它作為認識和解決根本治理問題的一種手段卻并非完全有用或者適用。不過，在包括美國在內的許多國家中，已經有一種思維的轉變越來越使我們不是把公民視為民主治理過程的充分參與者和真正“主人”，而是視為“顧客”。具體而言，新公共服務理論包括這樣幾方面基本觀點，即政府的職能是服務，而不是掌舵；公共利益是目標而非副產品；在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；為公民服務，而不是為顧客服務；責任并不簡單；重視人，而不只是重視生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要。

二、生態比較

老公共行政、新公共行政、新公共服務理論是西方公共行政學界極具代表性和典型意義的理論，它記載并呈現了西方公共行政理論形成與升華的歷史過程和價值印記，盡管它們不能代表西方公共行政理論成果的全部價值。

行政活動通過組織實現，公共行政的執行離不開公共行政組織。組織的生存與發展和環境生態關系密切。我國公共行政生態與西方公共行政生態有著本質差別。

1、政體不同

我國是社會主義國家，實行社會主義政治體制和以公有制為主體的多種經濟成分并存的經濟體制。中國共產黨是中國唯一的執政黨，與其他政黨形成黨派合作和政治協商的政黨執政制度。中國共產黨是代表人民利益的政黨，由人民中的先進分子所組成，其使命就是全心全意為人民服務。西方國家大多實行的是資本主義制度，經濟制度以私有制和私有化為主體，公有制成分極少。政黨輪流執政是政黨政治的顯著形式，實現政黨利益的最大化是西方政黨爭奪執政權的動力源。因此，在我國不具有也不需要西方公共行政主張的政治事務與行政事務嚴格分開的行政生態。

2、歷史不同

中華民族有著上下五千年的文明發展史。從歷史視角來看，西方世界中能與中國相媲美的國家微乎其微。中國是一個多民族聚居的國家，是以農牧業為主后逐步向家庭手工業、集市商業方向發展具有一定分工的農商結合的小農經濟體系國家。人民深受“儒、道、法”家等傳統思想影響，養成了服從、接受的被動心態，不太關心公共行政過程中的公平、權利、民主等因素，比較關注自己的個人利益。西方國家中如美國的歷史就大不一樣，它是典型的移民國家，是來自地球不同區域不同膚色不同語言不同民族人群的雜居地。人與人之間的感情顯然不同于中國，為了各自的利益長幼有序大小有別的思想在這里沒有市場。美國不是美國人的，美國人不是美國的。為了保全各自的利益分賬就需要一種規則來約束和維護。因此，他們特別關心公平、參與、民主、權利等議題，以防止自己的利益遭到侵害。

3、國情不同

新中國在中國共產黨的正確領導下，經過六十余年的奮斗，特別是改革開放三十余年的跨越式發展，重新贏得了世界聲譽和應有的國際地位。國家的經濟、科技、軍事、外交、教育、文化等都出現了發展空前的可喜局面，與世界發達國家的差距不只是逐步縮小而且在許多領域許多行業都走在了世界的前列。實踐證明：我國的公共行政管理及其改革是成功的，中國的公共行政正走在適合自己國情的正確道路上。

4、文化不同

中國文化絢麗多彩、歷史久遠、特色鮮明。首先本土化特征明顯，中國文化是在中國九百六十萬平方公里的土地上誕生，是中國各民族文化的集合與融合的結晶。盡管與國外其他民族的文化有交流也有融合，但其根源是植于中國大地之上。其次是文化底蘊深厚，中國文化具有強烈的價值認同體系，外來文化的沖擊很難突破體系圍墻，當然，并不礙于對國外文化的接納、學習和交流。西方文化體現在公共行政理論與實踐方面就是重視利益、效率、結果等理念。

5、責任不同

中西方公共行政責任有所不同。首先是責任基礎不同。中國政府是人民政府，代表人民利益。西方國家如美國政府是因政治需要而生，它因地方政府的職能缺陷或需要而成立的聯邦政府，其責任基礎既非為地方政府服務又非為美國公民服務，而是少數利益集團、政黨及院會。其次是責任對象不同。中國政府全心全意為人民服務，對人民負責。美國政府的選舉被選舉背后的利益集團所操控，其責任對象是利益集團、政黨而非民眾。最后是責任內容不同。中國政府的責任是帶領全國各族人民進行社會主義現代化建設，實現中華民族偉大復興的中國夢。而美國政府的行政責任旨在罔顧民族差別區域差別文化差別歷史差別信仰差別向世界各地推銷其文化和價值觀。

三、借鑒原則

中國與西方的公共行政無論是理論還是實踐都存在著生態上的差異，中國的公共行政學者及官員與西方也存在著很大差別。盡管存在差異，但在公共行政領域還有我們所面臨的共同主題和相似的問題。正如登哈特先生所言：我們怎樣創立一個既高效又民主、既公正又富有同情心、既有代表性又負責任的行政機構？行政職能的績效怎樣才能符合并且影響更大治理系統的價值觀？我們怎樣才能在避免市場模型的內在缺陷或者至少對這種內在缺陷有所補救的同時利用這種市場模型的力量？中國公共行政理論研究在進行理論創新和實踐創新的今天，積極借鑒西方公共行政理論很有必要，但需遵循以下幾點原則。

1、時代性原則

公共行政理論的形成與發展具有鮮明的時代性。老公共行政理論體系中，威爾遜的政治——行政二分法，韋伯的官僚制（科層級）理論，包括“效率至上”原則、公共物品和公共服務只能由公共機構或組織提供等等都是當時歷史條件和社會現實發展之需的產物。借鑒西方公共行政理論要把握時代性原則，即理論形成與發展的時代性和理論借鑒的時代性。西方理論能否為我所用，不但要考慮它形成的時代性，更要思考理論借鑒所處的時代性。兩個時代的契合性才能凸現理論的價值性。

2、適用性原則

西方新公共行政理論體系中的“企業家政府”理論曾在美國克林頓政府時代產生重大影響，并被克林頓總統奉為改革政府的經典之作。它的某些理論不僅不能被我國所接受，就是美國本土也存在理論上的爭議。如“受顧客驅使的政府——滿足顧客需要而非官僚政治的需要”理論，在新公共服務理論家看來，政府與其公民的關系不同于企業與其顧客的關系。在中國，公民不僅不是政府的顧客，而是政府的“股東”或“老板”。

3、層次性原則

就公共行政的組織結構來看，組織是行政管理的載體。組織的構成要素包括組織目標、組織成員、組織職能、組織層次及其權力和責任制度等。按韋伯的官僚制理論，行政組織具有嚴格的層級。不同的層級組織具有不同的構成要件，最重要的是有不同的組織使命。因此，借鑒西方公共行政理論不能忽視層次性原則，一定要把理論價值與組織地位、行政責任、行政目標結合起來。公共行政官員已經受到并且應該受到包括公共利益、憲法法令、其他機構、其他層次的政府、媒體、職業標準、社區價值觀念和價值標準、環境因素、民主規范、公民需要在內的各種制度和標準等復雜因素的綜合影響，而且他們應該對這些制度和標準等復雜因素負責。不同層次的政府負有不完全相同的責任。

4、綜合性原則

對老公共行政、新公共行政、新公共服務理論的借鑒尤其是理論體系中的公共行政模式的選擇與運用，要遵循綜合性原則。綜合性原則主要涵蓋三方面內容：一是公共行政理論或模式內容的綜合性，主要指公共行政理論或模式內容的豐富性和涉及的范疇。二是公共行政理論或模式運用的綜合性，主要指公共行政理論或模式運用的層級和范圍。三是公共行政理論或模式效用的綜合性，主要指公共行政理論或模式運用成效的廣度和深度。在新公共行政理論體系中，弗雷德里克森之《公共行政的精神》一書對公共行政的首要原理進行了概括，其原理與本文所強調的綜合性原則具有相似或一致性。

四、結語

科學研究的成果是推動人類發展與進步的動力源，科技共享也越來越成為國際社會認同的廣泛共識。“古為今用”，“洋為中用”早已成為國人吸收和借鑒前人及國外有益成果的經驗總結。公共行政也是如此，盡管我國擁有豐富的古代管理思想資源供我們學習借鑒，但西方公共行政管理理論也為我們提供了可以借鑒的有益經驗。本文的目的并不在于厘清西方公共行政理論體系中的老公共行政、新公共行政、新公共服務理論及模式對我國公共行政改革有用或無用之內容的物理區分，而是要闡明一種觀點，即西方公共行政理論或模式對我國公共行政改革的價值性確認是建立在理論或模式的適用性基礎之上的，而適用性是受多種因素和生態制約的理念。本文從宏觀角度用借鑒原則對此進行了基礎性、一般性的規制。公共行政不是簡單的執行公共政策的工具，而是影響國民生產、生活、學習和工作等諸多方面的重要因素，它肩負著廣泛而重大的社會責任。只有建設中國特色公共行政理論體系，才能獲得來自西方公共行政理論的既有理論價值又有實踐成效的幫助。

參考文獻

［1］［美］弗雷德里克森編，丁煌、方興譯：新公共行政［M］．中國人民大學出版社，2011．

［2］丁煌：西方公共行政管理理論精要［M］．中國人民大學出版社，2005．

［3］陳振明：政府再造：西方“新公共管理運動”述評［M］．中國人民大學出版社，2003．

［4］林志揚：管理學原理（第四版）［M］．廈門大學出版社，2011．

（責任編輯：劉彤）