社會權利貧困視角下的城市反貧困研究

楊堅楨（華東政法大學　政治學與公共管理學院，上海 201600）

社會權利貧困視角下的城市反貧困研究

楊堅楨
（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201600）

我國城市貧困問題日趨嚴重，已經成為快速城市化的一個重大阻礙。由于對平等的社會權利保障不足、規定的社會權利難以保障、貧困群體參與權不足等原因，城市化效果不甚理想。通過對我國城市反貧困的經驗及政策分析，發現導致城市貧困的根本原因在于社會權利的貧困。立足于權利平衡的視角，消除權利貧困，才是我國城市反貧困的根本之道。

城市貧困；城市反貧困；社會權利貧困；社會權利平衡

0　引言

2011年，我國的城市人口達到6.91億，并首次超過農村人口，占比51.27%。至此，我國將由“農村時代”進入“城市時代”。近年來，我國社會已經進入快速城市化階段。而突出的城市貧困問題，已經嚴重阻礙了我國城市化的發展。本文試圖從社會權利貧困的視角分析城市貧困，以求找到反貧困的根本之道。

1　社會權利貧困的概念及理論梳理

社會權利貧困概念的發展得益于三大理論。第一，“社會剝奪”和“社會排斥”理論。1979年英國學者提出“相對剝奪”，認為當個人、家庭和集團缺乏必要的資源，獲取食物、參加活動、擁有工人的居住和生活條件，并且被排除在一般的居住條件、社會習慣和活動之外時，即為貧困。社會排斥則指被排斥在一般社會大眾所應享受的各種社會經濟待遇之外。第二，能力理論。能力理論由阿瑪蒂亞·森提出，他的核心觀點認為，能力不足才是導致貧困的根本原因，只有能力才能保證機會平等。他的觀點對能力不足造成的貧困現象提供了一個新的思路，但是許多貧困群體并不是缺乏能力，而是缺乏一個發揮能力的公平的機會與公正的權利。第三，公民權利理論。公民權利的實現是一個循序漸進的過程，首先是實現公民的自由權利，其次是實現公民的政治權利，最后才是公民的社會權利。

一般認為，社會權利貧困，是指當事人獲取和參與涵蓋社會公正和適當的資源分配權、工作權、醫療權、住房權、教育權等權利的機會嚴重匱乏，且一旦失去就難以復得的一種窮苦窘迫狀態。其內涵如下：首先，社會權利數量相對不足。與貧困相關聯的社會權利，主要包括資源分配權、工作權、醫療權、住房權、教育權、遷徙權等。從表面上看，經濟權利的平等與否與貧困與否的原因直接相關，但是社會權利才直接影響和改變著經濟權利。社會權利的數量和質量，既是衡量社會權利貧困的一個重要指標，也是影響經濟權利的一個重要因素。其次，社會權利貧困是指獲取社會權利的機會和渠道不足。即使有了社會權利數量，卻沒有獲得這些權利的機會，數量再多也是空談。社會權利貧困的一個重要表現是，城市貧困群體難以享受到許多基本的權利，包括工作的權利、接受教育的權利、資源分配的權利。最后，社會權利貧困還需要有穩定和明確的法律作為保證。有了相當數量和質量的權利，以及獲得權利的機會，但是沒有法律保證的話，社會權利易得易失，失而復得會十分困難。

2　社會權利貧困：城市貧困的根本原因

自1984年起，我國開始制訂以促進區域經濟發展為核心的反貧困計劃。但是直至當前，我國城市貧困人口不降反增，表明我國反貧困政策的不足。究其原因，主要是沒有找到城市貧

2.1公共政策沒有保障平等的社會權利

公共服務的本來目的是為了使社會成員的發展更加公平。然而，20世紀90年代以來的市場化改革的使得住房、教育、醫療等成為暴利行業，優質的資源只能由富人享用，而城市貧困者獲取優質資源的難度增大，造成了這些公共領域的不公平。社會政策人為得將貧困群體排斥在公共資源的分享之外，使富者愈富，窮者愈窮，并且易造成一個家庭的長期性貧困。

首先，住房政策的不公平。市場化改革使得城市房價飛漲，許多城市家庭沒有經濟能力承擔高額的房價。住房政策的《個人住房貸款辦法》要求是“有穩定職業和收入，信用良好，有償還本息能力等條件，這對于貧困群體而言，沒有一項能夠達到申請貸款的標準。而公積金制度，要求預交費，在溫飽的壓力下，他們沒有能力繳納住房公積金。經濟適用房政策則很大一部分被利益者歪曲，真正惠及到城市貧困群體的少之又少。其次，教育政策的不公平。優質的教育資源有限性使得家庭背景，經濟實力成為優質教育資源的評判標準。貧困家庭的孩子只能接受普通的教育，這對于他們能力的獲取處于不利地位，將來在幫助家庭擺脫貧困也就增加很大的難度。最后，醫療保險政策的不公平。我國《醫療保險制度的決定》明顯規定，城鎮職工新型的醫療保險制度覆蓋城鎮所有的正規就業部門。而城市貧困群體很多無業人員或者是非正規就業人員，貧困群體也被排除在醫療保險制度外，高昂的醫療費用往往使得一個家庭陷入貧困。

2.2法律規定的社會權利難以保障

法律法規保障的已有權利執行難的問題，使得公民的這些權利也被大量剝奪。例如，許多城市片面解釋國務院的《失業保險條例》，有一個表現是，只要一個家庭中的成員有經濟收入，整個家庭成員就往往被排除在“低保”的對象之外。其實，按照國務院規定，“一個家庭成員在領取工資或最低工資、基本生活費后，其家庭人均收入仍低于低保標準的居民”，均在保障對象之列。有些家庭是三代同堂，所以應該將所有同住的親屬人口合并計算。但是有些干部提出，年齡在18－50歲之間，身體健康的不被納入“低保”的范圍。而即使這些人群有勞動能力，卻沒有獲得勞動的機會和途徑，也應當獲得救助。

2.3貧困群體對政策制定的參與權不足

強調權利平等和社會公正的一大要義是需要弱勢群體“參與修訂游戲規則”并促使現有的規則趨于更合理、更公平。由于城市貧困群體長期無法參與反貧困政策這項關乎自身命運的政策的制定，他們成為公共政策中的消極接受者，公共服務就成了政府部門的單向輸出。一方面，貧困群體的真正需求得不到反饋，從而產生與主流社會的疏離感，容易在貧困群體當中形成固化的貧困文化。一旦貧困文化形成，想擺脫貧困將會變得十分艱難。另一方面，容易產生權力凌駕權利的現象。政府部門成為公共服務絕對主導者，官本位思想使得公共權利被大量剝奪，侵蝕本應屬于貧困者的權益。

3　社會權利平衡：我國城市反貧困的路徑分析

從我國城市反貧困要取得成功，就需要解決社會權利貧困的問題。就必須從權利平衡的視角出發，強化社會權利的平等和保障社會權利的公正，發展貧困群體的社會權利。

3.1反貧困政策要保障平等的社會權利

羅爾斯指出“正義是社會制度的首要價值正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體之名也不能逾越。”那么，社會政策也理所應當得維護這一價值，而城市反貧困本來就是“作為正義的治理”。

城市反貧困政策保障平等的公民社會權利，可以采取的措施有：加大城市貧困人口的基本生活保障、失業保險等扶持力度，繼續提高其收入水平；進一步完善城市最低生活保障制度線制度，拓寬社會保障制度的覆蓋范圍，并在保障標準、資金投入方式等方面進行積極的探索；借助社會組織的力量，鼓勵引進公益組織，實現多元化的城市反貧困渠道；在落實低保制度的基礎上，同時制定多元化有彈性的保障標準，逐步建立一個統一有效的綜合性社會救助體系。

3.2保障貧困群體參與權

就現狀而言，城市貧困群體在制定反貧困政策方面缺少參與權與主動權。長此以往，貧困群體與非貧困群體的心理距離逐漸拉開，并且被日益邊緣化，對主流社會和主流價值出現反叛行為和認同危機。根據社會排斥理論，貧困的個人權利最容易受到傷害，個體的窮人只有成立自己的團體，才能形成一種集體力量，有效保護自身的權益。這樣，不但不利于城市反貧困進展，反而不利于社會融合。因此，這種狀況必須在政策層面加以改善，本文提出以下建議：

首先，制定完善相關參與機制，確保貧困群體城市政策參與權。如在城市貧困線標準制定、城市城中村改造等方面，邀請貧困群體代表參與到政策制定的過程當中，傾聽他們的真實想法。其次，通過政策，保證城市貧困群體有享受城市經濟、社會發展成果的權利。城市貧困標準要因時而變，要跟上城市經濟社會發展的步伐，不斷做出合理的調整。

3.3落實貧困群體就業與再就業權利

就業權利作為公民的一項基本的社會權利，在城市貧困群體當中，卻經常缺失。促進就業是解決貧困的根本措施，這既是對貧困群體社會權利的尊重，更是對貧困人員“造血”能力的提升。主要有以下兩點思路：

第一，通過宏觀政策調整，增加貧困群體的就業機會，大力發展個體私營經濟，發展吸納勞動力較多的社區服務業，并且落實各項優惠政策。第二，引入其他社會力量，如，企業、非營利組織等共同對貧困人口提供職業介紹、職業指導、職業培訓等服務，提高貧困人口的文化素質和職業技能，增強他們的反貧困能力。在我國，社會企業在一些城市社區中悄然興起，它不以營利為目的，利用商業手段，鼓勵社區成員參與社區自治，并且為弱勢群體提供就業機會，在一定程度上，可以為貧困群體就業提供幫助。

主要參考文獻

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C913.7

A

1673-0194（2016）17-0200-03

2016-07-11困的根源，權利貧困才是城市貧困的根本原因。具體而言，表現在以下方面。