政府職能轉變視角下的社會中介組織角色和作用研究

陳思詩（西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120）

政府職能轉變視角下的社會中介組織角色和作用研究

陳思詩
（西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶 401120）

改革開放以來，中國從傳統社會向現代社會轉變，其內容涉及經濟、政治、社會領域的各個方面，其中一個重要內容就是國家權力的轉移①國家權力要從經濟、社會領域有序退出，即還權于民，還權于企業，還權于社會。。當前，隨著有限政府的建設、職能轉變的深入，政府將從越來越多的社會管理領域“退居二線”②政府職能轉變不再走體制內循環的老路，而是把市場失靈作為政府干預范圍的基本標尺，只有市場自身無法解決的，才由政府介入干預，而不再是由政府大包大攬。，向社會放權，由社會中介組織來接管原來由政府承擔的大量社會管理職能，這樣就有利于降低政府運作成本，增加社會效益。本文試圖從政府與社會中介組織的關系出發，通過對社會中介組織的內涵、特征、功能作用及其發展中所面臨的一些難題的探討，從而提出社會中介組織未來發展的方向和路徑選擇的相關建議。

政府職能轉變；社會中介組織；角色和作用

0　引言

政府與社會是相互影響、相互制約、相互推動的關系，社會中介組織的發展是政府職能轉變的動力，促進政府職能轉變的一個重要途徑就是加快中介組織的培育和發展。近年來中介組織迅速崛起，但由于相應規范與制度沒有及時出臺，管理體制沒有理順，導致中介組織發展中存在諸多問題，如官方色彩濃厚、法律法規滯后、出現誠信危機③政府誠信危機則是政府在取信于民、執政為民、行使權力等方面出現了問題，使國家法律、法規和政策得不到良好的落實，公民對政府出現信任危機，從而導致政府合法性出現問題。等。為確保中介組織更好地發揮作用，就必須理順政府與中介組織的關系，加快社會中介組織管理的法制化，進一步規范社會中介組織的內部治理結構。

1　社會中介組織的界定

1.1社會中介組織的內涵

在哲學上，“中介”是指不同事物的間接聯系或聯系事物的間接性。在我國現有的管理體制中，可以認為：社會中介組織就是按照一定的法律、法規、規章或根據政府委托建立的，遵循“獨立、客觀、公正”的原則，在社會經濟活動中發揮服務、溝通、監督、鑒定、公證等功能，實施具體的社會性、技術性、執行性、服務性行為和部分監督性行為的社會組織。簡言之，社會中介

1.2社會中介組織的特征

（1）依法而立。社會中介組織的法律地位決定它必須依法登記注冊，成為單獨承擔民事責任的法人組織。它既不是政府的附屬物，也不是政府與社會、政府與市場、政府與企業之間的行政管理層次，更不是政府的派出機構，而是介于政府與社會、政府與市場、政府與企業之間的橋梁與紐帶，具有一定的獨立性。

（2）依法而行。社會中介組織運行機制要求它一方面必須按照有關法律、法規、規章進行各項中介業務活動；另一方面必須按照組織章程或有關規定進行自我管理和自我約束，發揮自律機制的作用。

（3）覆蓋社會。社會中介組織的服務對象是全社會，包括了社會各個領域，而不是社會的某一部分，因此，社會中介組織往往也因為社會生活的豐富性而體現出多樣性的特點。

（4）專業性強。社會中介組織必須具有一定的專業知識和技能。中介服務是一種智力性勞動，只有具備符合社會需要的專業知識或技能，才能建立一個組織。

（5）提供服務。社會中介組織運行的實質是提供服務。目前，由于我國社會中介組織大部分尚處于政府主管與市場運營相結合的準政府狀態，④準政府狀態是指那些雖不屬于政府系統但卻承擔著某些公共職能的、半自治非政府組織狀態，他們介于公共部門與私人部門之間。主要承擔的是政府在改革過程中逐步分離出的一部分社會管理和公共服務職能。社會中介組織的具體服務行為是實現社會管理的具體方式，相對于市場中的服務而言，社會中介組織的服務是規范性的，同時又是競爭性的，不是強行或壟斷的。

1.3社會中介組織在政府職能轉變中的角色定位

隨著中國體制改革的進一步深化和政府職能的轉換，在政府與市場主體之間將會出現一個“斷裂層”，于是，客觀上需要在政府與企業之間有一個中間連接層，用以協調政府與企業間的關系，對下向企業傳達政府的意圖，對上向政府反映企業的呼聲。社會中介組織首先承擔了政府為適應市場經濟體制而轉移出來的一部分經濟、社會職能，這些職能因大部分都比較具體、繁雜，故由中介組織承擔，使政府職能從微觀管理中解脫出來，集中精力抓好宏觀管理；同時，隨著體制轉變的不斷深入，經濟、社會中的新事務也層出不窮，在過去政府全權統制、控制微觀的條件下，一旦新事務出現，便順理成章的歸口到政府部門或設立新的政府機構來管理，而今，由于社會中介組織的存在，大量不宜由政府來承擔的事務便由中介組織來承擔了，從而大大減輕了政府職能轉變的壓力。

2　社會中介組織對轉變政府職能的意義

政府職能的轉變影響社會中介組織的發展，中介組織的成長則推動著政府職能的調整。社會中介組織作為政府與私營部門之外的“第三種力量”，它的主要職責是承擔一定的社會性、公益性、事務性的社會職能以及受政府授權的公共服務職能，以溝通政府與社會，為社會和經濟生活提供廣泛的服務。目前，我國社會中介組織的發展及其功能的發揮對政府職能調整的意義主要體現在以下幾個方面：

2.1提高了社會運行質量

在政府與社會的關系上，任何一國政府職能的宏觀體系和配置要與生產力發展水平決定的社會化程度相適應。王滬寧（1990）把社會各種因素的綜合對社會的作用概括為一個綜合指標：社會質量。⑤社會質量是指民眾在提升他們的福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區的社會、經濟與文化生活的程度，用以衡量公民的日常生活質量達到社會可以接受的水平的程度。社會質量的抽象指標是社會有序化程度，因而政府職能轉變的程度和成功與否在很大程度上取決于社會質量的高低。

政府職能轉變的重要目的就是為了更好地履行社會管理和服務效能，降低管理成本，提高社會質量。一個善于治理的高質量的現代小政府總是與一個發達的現代社會中介組織聯系在一起，因此可以說：發達的社會中介組織是政府職能轉變十分重要的社會資本，這種社會資本的積累于政府職能轉變而言具有特殊的意義。簡言之，社會質量高，社會中介組織發展程度良好，社會就能有效地進行自我運作和管理，解脫政府重負，從而使職能轉變順利進行；反之，政府就會陷入繁雜的社會管理事務中，職能轉變就難以向前推進。

2.2承擔微觀的社會服務和管理職能

政府職能轉變，要求把大量原來由政府承擔的微觀管理和服務職能轉移出去，交給中介組織來承擔，因此，大力培育社會中介組織是推進政府職能轉變的一項重要工作。中介組織的發展與市場經濟體制的建立有著直接的關系，目前，中國市場經濟遠不發達和完善，其原因固然很多，但市場中介組織的不發達和不完善也是其中一個重要原因。社會中介組織種類繁多，所起作用的領域極為廣泛，中介組織承擔著重要的社會管理功能，替代政府對經濟活動進行監督、提供服務，使政府從直接的、微觀的管理轉變為間接的、宏觀的監督管理，協調了政府與企業、政府與市場的關系，使政府擺脫了許多具體事務，提高了宏觀調控和監督管理的能力與效率，為政府職能轉變提供了廣泛的空間。

2.3提高公共物品的供給效率

斯蒂格利茨說：“政府同私人市場一樣是有缺陷的。政府并不是某種具有良好意愿的計算機，總是能夠做出對整個社會有益的無私決策。”在完成政府、企業、社會都能夠承擔的工作方面，政府效率往往是低下的。鑒于此，無論是在資本主義國家還是在社會主義國家，都有越來越多人主張，只要社會能做的事，政府就盡量不要插手。從世界范圍看，一些原來由政府承擔的實施性、操作性的工作，正逐步轉移到社會中介組織去完成。愈來愈多的國家把中介組織當作服務合同的簽訂者，當政府將一部分執行性工作分離出來交予社會中介組織時，一方面，政府能更好地發揮它“掌舵”的專門職能；另一方面，中介組織的興起也有助于將市場機制引入到公共服務領域，從而提高服務效率。

2.4滿足社會多元化需求

現代社會是多元社會，人們的興趣、價值觀念、經濟利益都高度多樣化，而政府是純公共物品的提供者，需要對全體社會成員負責，其服務行為具有一定的“普遍性”，這就使它很難對社會多元化需求作出及時、恰當的反應。社會中介組織則是準公共物品⑥準公共物品是指具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，它介于純公共產品和私人產品之間。包括俱樂部物品、有線電視頻道和高速公路等。的提供者，其產生與發展本就是社會需求和利益格局多元化的結果，中介組織所追求的也正是滿足特定群體的利益需求。因此，政府可以專心于提供純公共物品，而讓社會自己組織起來生產自己的俱樂部產品。

2.5制約政府權力

任何公共權力都需要制約，不受制約的權力是危險的權力，絕對的權力導致絕對的腐敗。政府內部的分權制衡是必要的，但最重要的制約來自于政府之外的社會，分散孤立的個人是沒有能力對政府進行制衡的，只有強大的社會中介組織尤其是社團組織，才是制約政府權力的重要力量。

3　當前社會中介組織的發展困境

3.1獨立性差、帶有明顯官辦色彩

社會中介組織主要有三種產生類型：一是由政府機構改革轉化而來；二是由原國有企業某些職能部門轉化而來；三是由社會自身產生。目前，我國社會中介組織絕大多數屬于第一、第二種類型，第三種類型為數甚少，也就說明大多數中介組織都是從政府的“母體”中衍生而來，是政府有關職能部門的轉化物，是權力的產物，這就異化了中介組織本應是市場經濟本身產物的性質，再加上長期的官本位思想，使其緊緊“掛靠”政府主管部門，具有相應的行政級別，就成了政府的附屬機構。職能的錯位，使得中介組織在社會發展中缺少動力和活力，在經營管理上普遍缺乏獨立性、自主性，遇事喜歡依靠政府解決，創造性地開展工作及主動克服困難的精神顯然不夠，不能真正獨立面向社會、面向市場，導致社會中介組織的作用難以真正發揮。3.2功能不全、環境缺失

由于計劃經濟中政府與企業直接面對面互動，能夠滿足用行政手段驅動達到政府宏觀管理的體制要求，沒有產生中介組織的合適土壤。進入市場經濟軌道后，市場規則和政府職能分工迫切需要社會中介組織來扮演政府與企業之間的紐帶角色，由于產生社會中介組織的內因和環境尚不成熟，迫使政府干預并自上而下地組建各類社會中介組織，導致中介組織的管理職能、組織結構等都沒有得以很好地規范，由發育不良而引發功能不全，使社會中介組織沒有找到合適的位置。一方面政府部門及其工作人員還習慣于大包大攬的作風，不想或不愿把有些過去屬于政府的權力下放或分解給中介組織，影響了社會中介組織職能的發揮；另一方面，市場主體還不善于利用中介組織為其服務，許多企業有困難仍習慣于找政府或主管部門。

3.3總量不足、結構不合理、發展不平衡

相對于我國國民經濟發展和市場經濟體制的進程，社會中介組織無論在規模上還是在結構上，都遠不能滿足需要。市場主體類型豐富、層次復雜、數量眾多，對社會中介組織有相當大的需求，就現有的社會中介組織來看，數量不夠，種類不全，資金來源不足，一些急需建立的中介組織還未建立起來。從空間地理分布上看，各地區發展不平衡，建立市場經濟的步伐、成熟程度也有很大差別，這就造成社會中介組織系統的發展也存在很大不同，我國目前已有的社會中介組織大多數都分布在東部沿海一帶和大中型城市中，而廣大的內地和鄉鎮仍是社會中介組織的空白地帶。在一些傳統行業中，社會中介組織初具管理規模和網絡，而在新興行業中，社會中介組織還很弱小，發展不平衡本身就會影響市場經濟的資源配置方向和形式，對于政府職能轉變和企業發展都是不利的。

3.4管理體制混亂、法律規范滯后

社會中介組織中大多數都是由行政機關運用行政手段建立的，直接依附于行政機關，有的就干脆被作為行政機關或事業單位來對待，定級別、定編制、財政撥款，在人、財、物上直接受制于行政部門，并且政出多門，多頭管理，不同行業的社會中介組織受同一部門領導或同一個組織受不同部門的領導，造成不必要的人為管理矛盾與摩擦，形成部門壟斷，不利于同行業公平競爭。此外，目前我國社會中介組織的性質、地位、作用等都缺乏明確的法律規范，已有的關于社會中介組織的政策法規也還有待完善，由于這方面立法建設的滯后，有的法規政策頒布施行后，隨著改革開放向縱深方向發展，新問題、新情況的出現對已有的法規政策提出了一些新的要求，因此，管理體制的混亂和政策法規的不健全都嚴重影響了中介組織的正常運轉和健康發展。

4　社會中介組織未來發展方向和路徑選擇

4.1轉變思想，統一認識，為社會中介組織的發展創造積極良好的氛圍

由于社會中介組織在我國應該還算新生事物，人們習慣于對政府權威的信任和依賴，往往忽視了中介組織的作用，對其存在的必要性和重要性認識還遠遠不夠。因此，必須加強普及和宣傳工作，逐漸形成社會各界對中介組織的正確認識，糾正錯誤思想觀念：一是糾正社會中介組織“可有可無”的認識，要認識到中介組織是市場經濟體制不可缺少的組成部分；二是糾正社會中介組織是“安置型”機構⑦“安置型”機構的功能僅僅只是安置，沒有割斷與政府的臍帶關系，不具有非正式的社會管理服務組織或監督服務組織的特征，無法充分實現社會中介組織的公正和優化職能。的認識，要明確中介組織是聯系政府與社會、政府與企業之間的橋梁和紐帶；三是要加強社會中介組織是“非官辦”機構的認識，要保障中介組織作為第三方力量的獨立性質。

4.2明晰政府與中介組織的關系，充分發揮社會中介組織的職能作用

影響社會中介組織職能正常發揮的主要原因是政府職能與社會中介組織職能相互混淆，界限不清，要想讓中介組織充滿活力并發揮作用，首先要解決的問題就是明晰和規范政府與社會中介組織的關系，讓中介組織獨立于政府，除了少數官辦中介機構外，其他社會中介組織不得由政府組建，也不得掛靠政府部門。對于由原政府部門轉化而來的社會中介組織，應逐步實行分離和脫鉤，使其成為完全具備獨立性和中介性的組織，在行政隸屬關系和利益關系上徹底切斷與政府的直接聯系。另外，要重新確認社會中介組織，對一些承擔部分政府職能的行業組織，能夠實行職能分離的堅決分開，難以分開的應歸為政府部門，把發展社會中介組織與轉變政府職能結合起來，轉變觀念，改變政府部門包攬一切的做法，使政府有計劃、有步驟地把一些行政職能轉移給社會中介組織，并積極地有重點地扶植一批與政府職能轉變密切相關、又為社會和企業所需要的社會中介組織，如此才能使社會中介組織的職能得以充分發揮。而政府只需對社會中介組織進行必要的監管，如制定適合各類社會中介組織發展的政策法規并監督其執行情況，對社會中介組織及其構成人員的資格進行審核和確認等，一般情況下，政府不得干預其具體業務活動。

4.3建立科學的運行機制，規范、提高社會中介組織內部治理結構和治理水平

我國社會中介組織大多屬于事業單位管理機制，缺乏像企業那樣的市場競爭壓力，自律性較差，存在科層化、官僚化、低效化傾向，有必要重新探索建立良好的內部治理機制，提高管理和運營水平：一是可以采用合伙制、公司制等權責清晰、治理結構清楚的組織形式，使社會中介組織在成立伊始就在體質上以獨立的姿態存在于政府與企業之間，并依靠自我發展、自我約束樹立起良好的社會信用；二是要建立健全組織內部章程，嚴格違規處罰制度，這種內在機制是社會中介組織有效運作、健康發展的重要保證；三是要加快行業協會建設，強化對社會中介組織的監督、管理功能。

4.4加強相關法律法規建設，優化社會中介組織發展的外部法律環境

這就應根據現階段實際情況，借鑒外國經驗，逐步制定并形成配套的、不同層次的法律法規體系，用法律形式明確社會中介組織的性質、宗旨、地位、組織形式、經費來源、權利和義務等，并依據法律對其進行規范、引導和監督，徹底扭轉將中介組織當作行政機關或事業單位來管理的傳統做法，使社會中介組織的運行和管理盡快走上合法化、規范化、法制化軌道，使社會中介組織的日常活動有法可依、有章可循，形成一整套自我約束、自我管理的內在機制。

總的來說，一個健全的公民社會不僅需要有健全的政府體系和市場體系，還應有健全的社會中介組織體系。政府應該將自己不該管、管不了、管不好的事情交還給社會，為社會中介組織的發展壯大提供廣闊的空間，這也有助于政府實現從“直接微觀管理”到“間接宏觀調控”，從“大政府、小社會”到“小政府、大社會”，從“全能政府”到“有限政府”的角色轉變。因此，在加快政府職能轉變的任務下，大力推進社會中介組織的培育和發展也是當務之急。

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2016-04-20組織就是為各種社會主體提供中介服務的組織、機構的總稱。