完善行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的思考

文/何薇雅

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完善行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理的思考

文/何薇雅

摘要：本文闡述了當(dāng)前行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理中普遍存在的預(yù)算執(zhí)行率低、結(jié)余體量大、支出結(jié)果與部門評價缺少關(guān)聯(lián)以及績效評估制度不完善等問題，并從績效預(yù)算管理控制模式以及制度建設(shè)兩個層面深入分析和思考，提出管理建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；績效預(yù)算‘管理

行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理是一個應(yīng)用型概念，是行政事業(yè)單位預(yù)算和績效管理的有效結(jié)合。是對行政事業(yè)單位預(yù)算在資金支出環(huán)節(jié)上的績效管理，通過評價等手段提高資金支出效益，從另一方面也更好體現(xiàn)了資金投入價值。同時這對提高政府本身的行為效能也存在一定的現(xiàn)實意義。然而目前的現(xiàn)狀并不理想，并一直成為社會關(guān)注的焦點，究其原因，雖然不少由于管理主體機構(gòu)設(shè)置弊端引起的，但這種改變需要自上而下，需要時間，因此文中不再贅述。本文基于實踐的視角，從客觀的管理模式和制度建設(shè)角度，以期對當(dāng)前的行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理提出建設(shè)性和可操作意見。

一、行政事業(yè)單位績效預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算執(zhí)行率低且結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余體量較大

年初預(yù)算批復(fù)后，不少預(yù)算單位沒有及時啟動部門預(yù)算，且經(jīng)費支出大多發(fā)生在下半年或三季度，并于年末形成大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。從其構(gòu)成來看，項目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余占有較大比重；而基本支出結(jié)轉(zhuǎn)中公用經(jīng)費結(jié)轉(zhuǎn)是主要內(nèi)容。

（二）支出結(jié)果對部門評價效果幾乎沒有影響

對于預(yù)算執(zhí)行率低，支出的結(jié)果不夠理想的部門，無論是對當(dāng)年度部門評價或是次年度預(yù)算安排，都缺少相應(yīng)的制約措施。

（三）支出績效評估制度尚不夠完善，亟待突破現(xiàn)有框架

首先是績效戰(zhàn)略目標(biāo)缺乏“確定性”和“可持續(xù)性”。預(yù)算單位對于本職工作需要達到的目標(biāo)描述較為模糊，過于宏觀。且在考慮組織目標(biāo)時，短期目標(biāo)和長期目標(biāo)之間沒有有效銜接。其次是由于項目類型、評估主體等差異的存在以及指標(biāo)的不完整導(dǎo)致評估結(jié)論差別較大。

二、原因分析

（一）績效預(yù)算管理控制模式方面的原因

1.經(jīng)費投入控制過于細化。財政部門在審核部門預(yù)算時，對基本支出和項目支出的預(yù)算審核較為嚴(yán)格。以徐匯區(qū)財政部門預(yù)算審核要求為例，基本支出按“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出”以及“對個人和家庭補助支出”三類共35條細目分別進行核定；項目支出審核時則依據(jù)預(yù)算單位提供的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、對象數(shù)、工作計劃、市區(qū)相關(guān)文件等審核。最后將支出用途、資金來源、執(zhí)行方式以及資金支付方式都一并作為預(yù)算批復(fù)。

2.支出部門缺少自主權(quán)。預(yù)算單位按照規(guī)定在沒有政策允許下不允許發(fā)生調(diào)整預(yù)算，從而一定程度上對預(yù)算單位自主調(diào)配、提高資金使用率的主觀能動性造成影響。

（二）績效預(yù)算管理制度方面的原因

1.現(xiàn)有績效考評制度存在缺陷。以“后評估”為主要手段的單一化評估手段是其一。其二是評估指標(biāo)缺少合理的依據(jù)。每個部門具有各自的特點，比如衛(wèi)生系統(tǒng)、教育系統(tǒng)都具有部門特有的業(yè)務(wù)內(nèi)容，因此在指標(biāo)運用上應(yīng)充分考慮到合理性需求。

2.政府收支分類改革科目設(shè)置、支出范圍需要進一步明確。根據(jù)規(guī)定，目前政府收支分類主要包括收入和支出功能分類以及支出經(jīng)濟分類。但由于沒有對每個分類的“款”級和“項”級科目下的“其他”科目作出清晰解釋，而預(yù)算單位將無法區(qū)分的經(jīng)費都放入該科目，造成無法真實、完整反映預(yù)算單位的支出內(nèi)容。

3.國庫單一賬戶體系相關(guān)配套制度需要及時完善。在預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)中，國庫單一賬戶和集中支付制度不能僅作為“資金撥付”工具，還應(yīng)結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的要求，對支付流程加以規(guī)范和優(yōu)化，加快制定有關(guān)的資金支付監(jiān)管和使用控制管理辦法，充分發(fā)揮最大效用，從技術(shù)上對預(yù)算執(zhí)行和績效管理提供必要保證。

4.現(xiàn)有會計核算方式從某種意義上制約了現(xiàn)有支出績效管理。企業(yè)廣泛應(yīng)用的是以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會計核算方式。凡是本期已經(jīng)實現(xiàn)的所有收益以及已經(jīng)發(fā)生的所有費用，無論款項是否收付，都應(yīng)將其作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費用；同樣的，如果該款項并不屬于本期已經(jīng)實現(xiàn)的收益或者已經(jīng)發(fā)生的費用，即便該款項已在本期收付，也不應(yīng)將其作為本期的應(yīng)稅所得和應(yīng)扣除費用。①然而，目前行政事業(yè)單位普遍實行的是以“收付實現(xiàn)制”為基礎(chǔ)的核算方式，當(dāng)發(fā)生實際的收付行為時，財務(wù)上才確認為收支。在這種制度下，無法全面反映行政事業(yè)單位的負債狀況；由于成本和費用核算的弱化，從而也不能很好地衡量和評估預(yù)算單位的資金使用效率。此外，由于年終結(jié)余的處理方法還有可能被利用作為調(diào)解成本和費用，從而造成會計信息不真實，支出績效評估效果打折的情況。

三、行政事業(yè)單位績效預(yù)算的管理建議

（一）以“項目支出”為突破口，有針對性地強化預(yù)算支出管理

由于基本支出有明確的標(biāo)準(zhǔn)，且支出內(nèi)容較為固定，因此對其進行支出績效管理缺乏實際意義。而項目支出預(yù)算與基本支出預(yù)算相比，不僅具有較為明確的支出目的和標(biāo)準(zhǔn)要求，而且在支出績效與資金投入之間存在較強的相關(guān)性，能夠圍繞項目構(gòu)建起包括績效規(guī)劃制定、績效評價實施、績效結(jié)果應(yīng)用等一系列內(nèi)容組成的績效管理制度體系。②

（二）適當(dāng)下放“自由裁量權(quán)”，延展“預(yù)算控制”廣度

一是按照行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)性質(zhì)并結(jié)合機構(gòu)規(guī)模、人數(shù)擬定標(biāo)準(zhǔn)，實行綜合定額管理。將部分設(shè)備購置、維護等費用統(tǒng)籌納入核算并在額度內(nèi)可調(diào)整。二是發(fā)揮主管部門能動性，給予適當(dāng)自由裁量權(quán)。比如衛(wèi)生系統(tǒng)在現(xiàn)有衛(wèi)生綜合改革背景下，不僅要加強對下屬醫(yī)院業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并要結(jié)合其工作量和績效來考核和安排資金。因此賦予主管部門適當(dāng)?shù)馁Y金分配權(quán)，一方面將更能有效促進業(yè)務(wù)與資金績效掛鉤，提高主管部門能動性和責(zé)任心；另一方面能有效盤活系統(tǒng)資金，避免資金結(jié)存量大的情況。當(dāng)然，在賦予權(quán)利的同時，一定要把握好靈活性尺度，防止出現(xiàn)資金濫用、亂用的情況。

（三）合理運用并看待“績效結(jié)果”對預(yù)算分配的影響

首先是將控制重點由“預(yù)算投入”控制向“投入結(jié)果”控制逐步轉(zhuǎn)移。加大對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理力度。年中根據(jù)執(zhí)行進度定期清理，除特殊情況外，三季度尚未啟動的項目原則上調(diào)減當(dāng)年預(yù)算，年末則將全部結(jié)余收繳國庫，次年重新申請并安排項目，連續(xù)多年滾動且未支出的項目原則上不再予以安排。加強對支出績效的審計評估力度。要求各預(yù)算單位委托經(jīng)認可的第三方出具年度支出績效評估報告作為當(dāng)年政府績效考核的一部分，并作為政府信息公開的一部分和年度預(yù)算一起向社會公開。其次在審核部門“彈性支出”時，適當(dāng)考慮支出績效管理評估結(jié)果，實現(xiàn)獎懲掛鉤。雖然財政部門不能依據(jù)績效結(jié)果來決定某個部門的資源配置水平和預(yù)算分配關(guān)系，但是可以靈活運用這項“工具”，找尋平衡點。工作經(jīng)費是目前預(yù)算審核中較為缺少硬性規(guī)定的支出內(nèi)容，具有“可壓縮的”的特點，因此可以利用這部分“軟性支出”實現(xiàn)與部門支出績效結(jié)果的掛鉤，作為激勵和制約的一種嘗試。

（四）科學(xué)完善部門預(yù)算支出績效管理評估指標(biāo)制度

一方面重視過程管理，在“項目績效”指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加“項目決策”、“項目管理”指標(biāo)，構(gòu)建完整的評價體系；另一方面適當(dāng)區(qū)分共性和個性指標(biāo)。通用指標(biāo)是所有單位必須達到的基礎(chǔ)指標(biāo)，然后結(jié)合業(yè)務(wù)特殊性，項目類別等因素，分類制定個性化指標(biāo)。比如，部分民生項目不涉及“經(jīng)濟效益指標(biāo)”、衛(wèi)生系統(tǒng)更多的應(yīng)結(jié)合床位流轉(zhuǎn)速度、就診人數(shù)等工作標(biāo)化量指標(biāo)等。

（五）加快推進國庫單一賬戶和以績效為導(dǎo)向的政府預(yù)算會計制度等配套制度建設(shè)

首先是盡快將所有預(yù)算單位及其所有財政性資金納入國庫單位賬戶支付范圍。強化平臺的監(jiān)控、經(jīng)費支出分析功能，為資金安全、真正實現(xiàn)部門預(yù)算單位“零余額”提供技術(shù)保證。其次是盡快研究如何構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的“政府預(yù)算會計制度”。將預(yù)算會計信息與績效管理信息有效結(jié)合，形成具有提升政府部門預(yù)算支出績效意義的會計報告。在會計信息的披露中，關(guān)注對非財務(wù)的預(yù)算績效信息披露，并與財務(wù)會計信息成為互補，充分并完整體現(xiàn)政府綜合預(yù)算績效狀況。

綜上所述，改革從方法創(chuàng)新到制度推進，總會遇到瓶頸。控制模式和制度建設(shè)的完善會在不斷的實踐中得以驗證，作為行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作的實踐者，我們?nèi)沃囟肋h。

注釋：

①王丹宇.預(yù)算的國際比較與借鑒［J］.開發(fā)研究，2009，40-59.

②孫克競.部門預(yù)算支出績效管理改革框架分析［J］.財政監(jiān)督，2011，30-34

參考文獻：

［1］王丹宇.預(yù)算的國際比較與借鑒［J］.開發(fā)研究，2009，40-59.

［2］孫克競.部門預(yù)算支出績效管理改革框架分析［J］.財政監(jiān)督，2011.

［3］王秀芝.部門預(yù)算制度研究［M］.北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.

［4］［美］A·普雷姆詹得.預(yù)算經(jīng)濟學(xué)［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1989.

［5］胡學(xué)奎.財政支出約束優(yōu)化的框架分析［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2007，（11）.

（作者單位：上海市徐匯區(qū)財政局）

上接（第71頁）

在民營企業(yè)財務(wù)管理中，離不開高素質(zhì)的財務(wù)管理人員。為了打造一支專業(yè)技能強、職業(yè)道德素質(zhì)高的財務(wù)管理隊伍，必須進行財務(wù)管理人員綜合素質(zhì)培訓(xùn)。如：加強民營企業(yè)會計規(guī)范，使用會計科目和會計報表進行結(jié)算等基礎(chǔ)性工作。從而使基礎(chǔ)工作明確而完整，帳目憑證完整、正確和合理，保證帳戶及時準(zhǔn)確的計算。

（二）金融體制改革和創(chuàng)新

民營企業(yè)在財務(wù)管理過程中，一個不得不面對的問題就是缺乏健全完善的財務(wù)管理體制。無論是內(nèi)部控制，還是不相容職務(wù)分離，崗位合理設(shè)置，職責(zé)明確等都需要根據(jù)企業(yè)自身實際情況，進行一步一步的建立健全，才能真正推動企業(yè)的長遠可持續(xù)發(fā)展。

（三）采用多種方法對民營企業(yè)融資問題進行改善

融資難是困擾民營中小企業(yè)發(fā)展的一個重要原因，貸款成為民營企業(yè)解決資金困難的一個有效途徑。這在一定程度上給民營企業(yè)發(fā)展帶來機遇，利于進一步推動我國經(jīng)濟整體發(fā)展。當(dāng)然，采取行之有效的措施不斷的拓寬民營企業(yè)融資渠道也是不錯的選擇。可以積極推進中小企業(yè)資本改革發(fā)揮股權(quán)融資功能，重組，兼并，聯(lián)合等形式，吸納民間資本，民營資本和外資股。在股市融資上市的條件下，明確責(zé)任和權(quán)利。

（四）合理分配企業(yè)資產(chǎn)和完善財務(wù)管理制度

1.建立符合企業(yè)發(fā)展的財務(wù)管理機制

提高對金融風(fēng)險、資金使用率、現(xiàn)金流等的認識，建立健全一套利于降低金融封信，提高資金使用率，實現(xiàn)現(xiàn)金流增長的財務(wù)管理機制，是促進企業(yè)發(fā)展的不二法寶。

2.對企業(yè)運營資金進行強化管理

在所有的企業(yè)中周轉(zhuǎn)基金占據(jù)了很大的比例，而短的周轉(zhuǎn)形變量是進行財務(wù)管理的一個重要因素。加強對民營企業(yè)資本管理，可以強化企業(yè)在財政方面的控制與管理權(quán)，建立科學(xué)合理的資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，并不斷的完善企業(yè)財務(wù)管理的相應(yīng)措施制度。結(jié)合市場環(huán)境，企業(yè)自身內(nèi)部情況分析，股票型基金結(jié)構(gòu)是民營企業(yè)資金管理的最科學(xué)的模式，利于保障企業(yè)利潤的最大化。加強應(yīng)收賬款管理。

3.利潤的合理分配

利潤分配不可能是均勻的，應(yīng)考慮到各方的利益，采取股票，期權(quán)激勵等先進典型方式。

［1］林建平.淺談中小企業(yè)財務(wù)管理存在的問題及對策［J］.企業(yè)會計，2015（11）.

［2］賴琛.淺淡我國中小型民營企業(yè)財務(wù)管理問題和對策［J］.中國總會計師，2013（01）.

［3］中國注冊會計師協(xié)會.財務(wù)成本管理［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2016.

（作者單位：南京鐵馬信息技術(shù)有限公司）