農村土地“三權分置”法律問題研究

【摘要】：農村土地“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，為農民增收提供了制度保障。農村土地三權分置如何與我國現有的法律制度相協調，獲得法律規范尤為重要。在進行農村土地“三權分置制度構建時，一個根本前提是立足我國國情很農村實際，堅持一定的基本原則和底線，要通過修改調整《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》等相關法律法規，做到賦予土地承包權和經營權以法律地位、分別設置土地承包權和經營權的流轉規則以及為土地經營權抵押提供法律依據。

【關鍵詞】：農村土地；三權分置；土地經營權

一 農村土地“三權分置”的內涵

中國共產黨十八屆三中、四中全會都提出要在我國農業經營體制中建立“三權分置”的模式。農村土地三權分置，就是土地的所有權歸集體，土地的承包權歸農民。三種權利，即歸集體的土地所有權，歸原農戶的承包權和歸實際經營者的經營權。為了順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，國家將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。“三權分置”改革最大的突破是放活土地經營權，在保護農民相應權益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉和規模經營主體的培育，將為農民進程安居和新型城鎮化提供保障。在依法治國的背景下，三權分置政策要上升為法律規范，獲得法律規范表達是實現農村土地改革法治化的關鍵。

全球化不斷向前推進的時代，農產品市場全球一體化也正在不斷形成。這就意味著中國的農產品將更多地參與到全球競爭，而背后是農業制度的競爭，包括土地制度。西方農業發達國家的農業生產組織形式是建立在私有土地基礎上的家庭農場，其優勢在于，所有權與經營權合一，克服了土地租佃制度的諸多問題，家庭農場意味著經營者與實際農業生產的勞動者合一，避免了集體勞動的低激勵和管理成本問題。

農村土地三權分置意在實現三個目標：第一，厘清農村土地產權關系，使土地權利關系明晰；第二，穩定農村土地承包權，消除離土農民的顧慮，助推城鎮化發展；第三，搞活農村土地經營權，最大程度上釋放農村土地財產權的活力。

二 農村土地“三權分置”面臨的難題

《物權法》將土地承包經營權界定為用益物權，但分離出來的經營權在法律層面是應該被視為物權，還是債權，尚未明確。經營權的性質不清楚是一個非常大的制度障礙。承包經營權和經營權，從本質上說都是為了解決使用權的問題。如果經營權還是物權的話，那么一物一權，一個物上不能設兩個物權。當初改革的目的就是為了將資源配置給生產者，但是生產者現在擁有的只是一個債權，實際上仍然面臨著投資沒有積極性的難題，而且債權容易違約。

“三權分置”，應該肯定這是一項比過去有進步的制度安排，但是這種寄希望于建立在土地集體所有制基礎之上，通過土地流轉實現農業規模經營，可謂是世界農業發展史上前所未有的制度安排，問題在所難免。

土地經營權是通過土地承包經營權流轉，并從其中分離出來的一個特殊權利。這個權利是承包方與經營者經簽訂土地承包經營權流轉合同產生的，其權利義務由雙方根據合同約定；其權利性質因土地流轉形式不同而不同，其中轉讓、互換產生承包權利讓渡，具有物權性質，而轉包、出租不產生承包權利讓渡，具有債權性質。目前，國家法律對涉及土地經營權的規定，除有農業用途管制的要求外，其他還屬于空白。在土地承包經營權流轉規模擴大、新型規模經營主體加快發展的新形勢下，加強對經營者合法權益保護、穩定土地流轉關系，已經成為推進農業經營方式轉變、發展農業適度規模經營繞不過去的又一個重大問題，通過完善法律明確經營者的土地權利性質及其權能至關重要。

當前，經營者面臨的主要問題是土地租金價格不斷上漲推動了農業生產成本的提高，土地租期短影響了經營者對農地的長期投入，這是影響我國新型農業經營主體培育的一個突出問題，從長遠看，對承租人取得的土地經營權實行物權化管理，賦予其一定的可對抗出租人的權利，有利于我國新型農業經營主體的培育和發展。

三 農村土地“三權分置”的制度構建

農村土地“三權分置”不僅是農村土地產權制度本身的改革，還會涉及到農村土地流轉制度、農村土地管理制度等與農村土地產權制度相關的一系列農村土地制度的改革，甚至還將涉及到農村土地以及“三農方面相關法律法規與政策的修改和調整。這是進行農村土地“三權分置”制度構建時首先應具備的基本邏輯與思路。從我國基本國情和農村實際出發，在進行農村土地“三權分置”制度構建時，還必須注重遵循一定的基本原則和嚴格堅守一些不容突破的底線。

3. 1 修改和完善相關法律法規

由于農村土地“三權分置”關系到土地承包、土地管理、土地產權、土地抵押等多方面的內容，因而必然涉及《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等多部相關法律法規的修改和調整。只有通過對這些法律法規作出相應修改和調整后，才能為推行農村土地“三權分置”改革提供法治保障。

第一，通過修改調整《農村土地承包法 》、《土地管理法》、《物權法》等相關法律法規賦予土地承包權和經營權以法律地位。目前，承包權和經營權分離尚屬于中央政策創新范疇，不但缺乏來自現行法律法規的法理依據支持。推行農村土地“三權分置”改革首要應該明確分離后的土地承包權和經營權的法律地位。通過修改《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律法規明確土地承包權和經營權的用益物權性質，同時對二者的權能范圍和權利內容進行明確且合理的界定。

第二，通過修改調整《物權法》、《農村土地承包法》等相關法律法規為分離后的土地承包權和經營權流轉分別設置流轉規則。農村土地承包經營權分離后，作為獨立物權而存在的土地承包權和經營權均有流轉需求，由此將產生承包權流轉和經營權流轉兩類流轉。但因各自承載著不同的權利功能，承包權和經營權的流轉并不相同，這就需要通過修改調整《物權法》、《農村土地承包法 》等相 關法律法規為其分別設置流轉規則。

3. 2 加強有關政策設計與配套

從土地承包權與經營權“兩權”流轉、經營權抵押、承包權與經營權分離的利益協調以及相關風險防范等方面加強政策設計與配套，從而發揮出政策應有的支持、指導、規范和保障作用。

第一，建立健全土地承包權和經營權的流轉規范機制。農村土地“三權分置”以土地相關權利的清晰界定為基礎前提，為此首先要健全土地承包經營權登記制度，推進土地承包經營權確權登記頒證工作。與此同時，從分離后土地承包權和經營權擔負的不同權利功能出發，分別為二者制定合理可行的流轉規則。

第二，構建土地經營權抵押實現機制。土地經營權抵押的實現需要以明晰的土地產權界定為基礎前提，因此首 先要通過開展土地確權工作為土地經營權抵押創造有利條件。在此基礎上，要建立科學的評估機構，配備專業的評估人員，構建一套科學的農村土地價值評估體系。

第三，建立土地承包權與經營權分離的利益協調機制?；诶硇越洕说囊话慵僭O，當土地承包權與經營權分離后，不同權利主體之間必定存在利益不一致甚至引發沖突的可能，這就要求建立起土地承包權與經營權分離后的利益協調機制。

參考文獻：

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作者簡介：呂其潞（1992—），女，漢族，山西省高平市人，學生，法學碩士，單位：山西財經大學法學（經濟法）專業，研究方向：財稅法。