我國民族地區(qū)多元化糾紛解決機制協(xié)同聯(lián)動探究

【摘要】：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和改革的推進，我國少數(shù)民族地區(qū)各類矛盾糾紛也是日益凸顯且較為復雜，單一的糾紛解決機制已無法達到理想的化解效果，迫切需要發(fā)揮多元化糾紛解決機制協(xié)同聯(lián)動的優(yōu)勢，我國民族地區(qū)雖已初步形成了各自的多元化糾紛解決機制，但在協(xié)同聯(lián)動過程中仍存在許多問題，影響其整體功能優(yōu)勢的發(fā)揮及長遠發(fā)展。所以應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)社會發(fā)展的實際情況和特點，重視各糾紛機制協(xié)同聯(lián)動的作用，在完善各糾紛解決機制的同時，搭建協(xié)同聯(lián)動平臺，吸收借鑒國外有益經(jīng)驗，使各機制之間在化解矛盾糾紛時發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動的合力，從而全方位、高效率的使民族地區(qū)矛盾糾紛得到解決。

【關(guān)鍵詞】：民族地區(qū)；多元化糾紛解決機制；協(xié)同；ADR

一、多元化糾紛解決機制與協(xié)同概念的理解

1.多元化糾紛解決機制

現(xiàn)代“多元化糾紛解決機制”的研究，源于西方國家在20世紀70年代左右開展的ADR（Alternative Dispute Resolution）運動。“ADR”這一概念在國內(nèi)通常被譯作“替代性糾紛解決方式”或“非訴訟糾紛解決程序”。現(xiàn)被理解為民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。

隨著中國改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，各種矛盾和糾紛也不斷涌現(xiàn)，這也引發(fā)了國內(nèi)學者對多元化糾紛解決機制的研究熱潮，學者們?yōu)橥晟萍m紛解決機制也形成了多方觀點。

目前，學術(shù)界對多元化矛盾糾紛解決機制的概念還沒有一個統(tǒng)一的定義，有不同的看法和理解，一部分學者將“多元化矛盾糾紛解決機制”直接理解為以法院判決和國家法為中心，附設(shè)多種類型的糾紛解決方式，即國外的ADR機制。也有學者將其理解為以政府為指導的“大調(diào)解”理念下將人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解三者統(tǒng)一協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。

范愉教授為多元化糾紛解決機制作出過一個的定義：“多元化糾紛解決機制是指在一個社會中，多種多樣的糾紛解決方式以其特定的功能和特點，相互協(xié)調(diào)地共同存在，所結(jié)成的一種互補的、滿足社會主體的多樣需求的程序體系和動態(tài)的運作調(diào)整系統(tǒng)。”很多學者也對范愉教授給出的定義進行了引申，認為多元化糾紛解決機制主要是指一個社會中由不同的矛盾糾紛解決機制協(xié)調(diào)配合，組合成的一個多層次、互補的滿足各類社會主體不同需求的糾紛解決系統(tǒng)。

本文認為不宜將“多元化糾紛解決機制”單純理解為類似外國的ADR糾紛解決機制。而是在綜合范愉教授和相關(guān)學者給出的定義的基礎(chǔ)上，總結(jié)認為目前此機制應(yīng)當立足國情，在合理借鑒吸收國外解紛機制有益經(jīng)驗基礎(chǔ)上，根據(jù)社會主體的需要及糾紛的特點，使多套糾紛解決機制協(xié)同聯(lián)動，組成一個多維，互補和聯(lián)動的糾紛解決體系，來妥善解決各種矛盾糾紛。例如包括國家司法訴訟糾紛解決機制和民間非訴訟糾紛解決機制。而不同機制中又可能包含各種不同的解決方式，例如非訴訟機制中少數(shù)民族地區(qū)特有的矛盾糾紛解決方式（阿訇，嘎背亞梅的說和監(jiān)督），官方與民間相結(jié)合的矛盾糾紛解決方式（法官走基層和當?shù)孛耖g權(quán)威一起進行的調(diào)解）。而這一定義可能會隨著社會的發(fā)展擁有新的內(nèi)容。

2.“協(xié)同”概念理解

協(xié)同一詞源于古希臘語，有同步、協(xié)調(diào)、協(xié)作的含義，我國古漢語中也有對協(xié)同的解釋，《說文解字》中對協(xié)同釋義是將其逐一分解開來：“協(xié)，眾之同合也。同，合會也”。而現(xiàn)在從字面理解，有協(xié)調(diào)一致，互相配合，團結(jié)統(tǒng)一的意思。20世紀70代德國科學家哈肯提出了統(tǒng)一系統(tǒng)的“協(xié)同論”，協(xié)同的概念范疇也因此擴大，協(xié)同學認為客觀世界中存在各種各樣的系統(tǒng)，盡管各自屬性不同，但在整個環(huán)境中，各個系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系。在一個系統(tǒng)內(nèi)，若各子系統(tǒng)（要素）能很好的協(xié)作配合，就會呈現(xiàn)出一種有序狀態(tài)，多種力量就能集聚成一個總力量，形成遠超越原各子系統(tǒng)功能綜合的新功能[1]。在本文中，協(xié)同也強調(diào)的是各系統(tǒng)（元素）之間的協(xié)作配合，彼此充分發(fā)揮合力，互相增強，向積極方向共同發(fā)展。

二、民族地區(qū)多元化糾紛解決機制在協(xié)同聯(lián)動過程中面臨的困境

我國民族地區(qū)目前已結(jié)合當?shù)厍闆r初步建構(gòu)了各自的多元化糾紛解決機制，也取得了一些成績。但糾紛機制內(nèi)部或機制之間在協(xié)調(diào)配合過程中仍存在很多問題和不足。這不僅影響民族地區(qū)多元化糾紛解決機制整體功能優(yōu)勢的發(fā)揮，也直接關(guān)系到我國民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

（一）未發(fā)揮多元化糾紛解決機制的整體聯(lián)動作用

我國民族地區(qū)現(xiàn)有的各種糾紛解決機制之間還沒有形成一個統(tǒng)一的體系，往往各自為陣，缺乏相互之間的協(xié)同配合。導致多元化糾紛解決機制像一盤散沙，沒有凝聚力和整體性，由于不重視多元化糾紛解決機制的整體協(xié)同作用，導致部分機制發(fā)展滯后，各個機制之間發(fā)展失衡，難以形成機制之間的良好的協(xié)同聯(lián)動，未能形成動態(tài)統(tǒng)一的系統(tǒng)去充分地發(fā)揮其效力和功能。比如國家將主要的財力和精力投入司法部門建設(shè)，優(yōu)化硬件設(shè)施的配置，不斷提升壯大司法隊伍，完善訴訟糾紛解決機制，而對非訴訟的糾紛解決機制的建設(shè)沒有給予足夠的重視和支持，導致非訴訟糾紛解決機制的發(fā)展滯后，影響其功能優(yōu)勢的發(fā)揮。因缺乏各機制之間良性的對接與互動，使現(xiàn)實中很多案件沒有考慮和采取其他糾紛解決方式，就直接進入訴訟途徑，加之受其他因素的影響，導致法院的很多案件難以審理或是雖然已經(jīng)經(jīng)過審判程序結(jié)案，但當事人還是會上訪或?qū)徟薪Y(jié)果不滿，不僅使訴訟權(quán)威受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，也使法院的訴訟案件堆積如山，增加法院負擔。這樣不但沒有充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的功能，也最終會影響到我國法治建設(shè)進程。

（二）缺少規(guī)范合理的協(xié)同聯(lián)動程序和配套措施

民族地區(qū)因其宗教性和民族特點，矛盾糾紛往往更為復雜特殊和敏感，單一的解紛機制已難以滿足糾紛化解的新要求。所以需要在甄別和厘定糾紛成因和類型的同時，整合協(xié)調(diào)多元化的糾紛解決機制，才能實現(xiàn)解紛最優(yōu)化。但是目前多元化糾紛解決機制無法充分發(fā)揮出它解紛的優(yōu)勢，因為各機制之間及其內(nèi)部缺少規(guī)范合理的程序和一系列配套措施，主要表現(xiàn)在：

1.對非訴訟解紛機制調(diào)解結(jié)果，沒有規(guī)范的司法確認制度

非訴訟解紛機制相較于“對薄公堂”的訴訟機制來說，更顯平和，減少了糾紛的訴訟對抗性，避免不必要的訴訟成本，其重要性不容小覷。民間也更傾向于這種“以和為貴”的解紛方式。例如，回族在解決矛盾糾紛時，會邀請“阿訇”進行“說和”，“說和”一詞也能體現(xiàn)出民眾心理對糾紛和平解決的期待，也有利于維護和諧的人際關(guān)系。但是對經(jīng)過非訴訟解紛方式的調(diào)解過程，目前沒有明確規(guī)范的調(diào)解程序和司法確認制度，例如民族地區(qū)很多鄉(xiāng)村在化解矛盾糾紛時通常采用親友聚集商談的形式進行調(diào)解，沒有一定的規(guī)范程序及對調(diào)解協(xié)商結(jié)果明確的司法確認制度。如果一方當事人在和解后，突然反悔，糾紛就又恢復其原始狀態(tài)，沒有從根本上達到解紛的目的，也不利于保護公民的合法權(quán)益，影響非訴訟解紛機制的長遠發(fā)展。

2.司法確認救濟制度缺失

司法確認被認為是對非訴訟解紛結(jié)果的一種審查和法律認可，但在現(xiàn)實解紛活動中，由于受當事人自身素質(zhì)、解紛人員業(yè)務(wù)水平、調(diào)解過程的外部環(huán)境等因素的影響，調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不明確、形式不規(guī)范等問題時有發(fā)生，甚至還出現(xiàn)了計算誤差、詞不達意、文理不清等明顯瑕疵。如果當事人或其他人對司法確認產(chǎn)生異議，應(yīng)如何救濟？倘若司法確認的內(nèi)容確有錯誤，又該如何彌補？問題一旦出現(xiàn)，而又缺乏一套行之有效的救濟方式，所謂保護當事人的合法權(quán)益就會成為一句空話。

3.缺乏健全的監(jiān)督考核體系

目前很多解紛組織沒有明確的歸屬管理部門，對解紛組織和解紛人員工作沒有科學完善的監(jiān)督考核體制。特別是在法院和解紛組織銜接的過程中，由于缺乏嚴格系統(tǒng)的監(jiān)督考核機制衡量，使得“做與不做一個樣，干好干壞一個樣”，在一定程度上對解紛組織和解紛人員工作積極性構(gòu)成了消極影響，工作熱情不高，也影響了解紛效果。致使多元化糾紛解決機制協(xié)同銜接工作存在很大的隨意性。

4.解紛組織不完善，人員素質(zhì)良莠不齊

健全的解紛組織和優(yōu)秀的解紛人員是多元化糾紛解決機制“協(xié)同聯(lián)動”的基礎(chǔ)。但目前缺乏系統(tǒng)化，專業(yè)化的解紛組織，解紛隊伍的整體素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平與社會發(fā)展的新要求、時代變化的新趨勢、人民群眾的新期待還有一定差距。解紛人員一般都是兼任，自己本身還有其他工作，難以全身心投入到解紛工作中來，且缺乏法律知識，調(diào)解方法陳舊己經(jīng)成為當前一些解紛人員存在的共性問題。因此使解紛組織和多元化糾紛解決機制的進一步發(fā)展受到了制約。

（三）與各方力量溝通不足，缺乏專門的協(xié)同聯(lián)動信息平臺

當今是一個信息化的時代，信息革命，互聯(lián)網(wǎng)便捷了我們的生活，所以在民族地區(qū)建立一個糾紛解決的信息共享互動平臺，更有利于多元化糾紛解決機制的協(xié)同發(fā)展，但目前缺乏系統(tǒng)化網(wǎng)絡(luò)化的多元化糾紛解決信息平臺，信息閉塞，對解紛組織和解紛人員的具體情況及糾紛矛盾處理情況也沒有形成一個系統(tǒng)化的信息庫，各方力量缺乏良性的溝通配合，沒有完全實現(xiàn)與法院訴訟服務(wù)平臺或其他社會部門的資源共享和良性互動。

（四）沒有充分認識民族地區(qū)糾紛特點

我國民族地區(qū)是少數(shù)民族為主聚集生活的地區(qū)，因受宗教文化和民族習俗的影響擁有相對固定的心理行為與生活方式，并且普遍法律意識談薄，這在一定程度上影響著司法調(diào)解工作的成敗。但是目前在解紛過程中沒有很好地結(jié)合地區(qū)特點因地制宜的化解矛盾糾紛，而且現(xiàn)在法律工作者的法律知識結(jié)構(gòu)也不能充分適應(yīng)民族地區(qū)糾紛的現(xiàn)實需要，近年來，法律工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)雖有所提升，但對民族地區(qū)的風俗習慣和宗教文化了解較少，在沒有徹底認清許多糾紛背后的真正癥結(jié)時，茫然的去適用法律，反而使糾紛復雜化，不利于糾紛的解決。

三、民族地區(qū)多元化糾紛解決機制實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動的調(diào)適

（一）建立明確的非訴訟解紛協(xié)議的效力確認制度和救濟程序

多元化糾紛解決機制如果能有效協(xié)同各種糾紛解決力量，可謂是解紛力量的“強強聯(lián)合”，為了更好地發(fā)揮此機制的優(yōu)勢，縮小各別機制間的排異反應(yīng)，不僅要優(yōu)化司法訴訟機制，也要注重對非訴訟解紛機制的建設(shè)，才能更好地推動訴訟與非訴訟解紛機制的融合互動。

我國應(yīng)盡快建立屬于非訴訟解紛機制的司法確認程序和制度，例如日本就頒布相關(guān)法律對調(diào)停程序進行了明確規(guī)定，并明確對非訴訟糾紛處理情況協(xié)商一致的文字協(xié)議簽字后，該協(xié)議與訴訟和解具有相同法律效果[2]，這些都值得我們學習借鑒。對于采取非訴訟解紛方式所達成的協(xié)議，由司法部門對其合法性及規(guī)范性進行審查確認，經(jīng)司法審查確認后，便被賦予與法院訴訟判決同樣的法律效力。這樣不僅使非訴訟解紛機制更為規(guī)范，也使當事人的合法權(quán)益得到有效保障。應(yīng)盡快完善關(guān)于多元化糾紛解決機制的相關(guān)立法工作，統(tǒng)一指導思想，明確基本原則。明確有關(guān)司法確認的申請主體、申請期限、具體程序以及管轄法院等，鼓勵當事人之間自覺履行司法審查確認程序，將司法確認作為當事人個人權(quán)益履行的保障。在明確司法確認程序的同時也應(yīng)建立與之配套的司法確認救濟程序，賦予公民充分的救濟權(quán)利，在面對如非訴訟糾紛協(xié)議經(jīng)司法確認后，當事人或其他人產(chǎn)生異議或出現(xiàn)可撤銷的法定事由時，可申請實現(xiàn)救濟。保障公民的合法權(quán)益免受侵害，并最大程度地保證糾紛得到公平、規(guī)范，妥善的解決。

（二）搭建糾紛事務(wù)協(xié)同管理平臺，加強配套設(shè)施建設(shè)

糾紛化解機制種類繁多，要想使多種糾紛化解力量有序的協(xié)作和互動，就需要建立一個統(tǒng)一管理糾紛事務(wù)的協(xié)調(diào)中樞平臺，負責和協(xié)調(diào)各種解紛機制銜接互動工作的管理指導和監(jiān)督考核，并加強與各方力量的溝通協(xié)作，使不同的矛盾糾紛能得到及時妥善的解決。

開發(fā)“糾紛信息對接管理系統(tǒng)”軟件，利用互聯(lián)網(wǎng)，對糾紛案件的分流、調(diào)處、司法確認等工作進行實時管理、監(jiān)督和考核，建立民族地區(qū)多元化糾紛解決對接工作信息庫，對于產(chǎn)生重大社會影響力的糾紛案件和典型事例能分類歸檔進入信息庫，還可以借助各大媒體信息平臺，使公民能對解紛人員的業(yè)務(wù)水平和工作表現(xiàn)進行評價監(jiān)督和提出建議，避免平臺設(shè)置的形式化。

（三）整合升級解紛隊伍結(jié)構(gòu)，加強配套考核激勵機制建設(shè)

解紛隊伍的綜合素質(zhì)和能力是影響和化解矛盾糾紛的關(guān)鍵因素，應(yīng)重視對解紛隊伍的建設(shè)，民族地區(qū)的司法訴訟工作人員應(yīng)加強對民族習慣法的學習和相關(guān)宗教習俗的了解，法院和非訴訟解紛組織應(yīng)吸收當?shù)氐赂咄氐娜耸考白诮倘耸浚缭诋數(shù)赜型鞍①辏了荆^人”等，并對他們進行法律知識和調(diào)解技能的培訓。

優(yōu)化多元化糾紛解決機制協(xié)調(diào)銜接工作，還必須要有完善規(guī)范的的考核機制作為保障。否則會影響工作人員的工作積極性和糾紛案件的解決的質(zhì)量。因此，建立科學完善的考核評價體系，將法官與非訴訟解紛人員的工作實績以及公民給予的評價納入考評體系，對于踏實認真、表現(xiàn)優(yōu)秀的，要進行精神和物質(zhì)的雙重鼓勵，對于工作拖杳、敷衍了事的，要給予必要的問責懲罰。如美國在提升法官和調(diào)解員地位的同時，也給予了合理的報酬，實現(xiàn)了精神和物質(zhì)的雙重鼓勵，充分調(diào)動了其工作的主動性和積極性，提高了解紛工作的效率。這既體現(xiàn)了對解紛工作成果的肯定，也是調(diào)動解紛工作積極性的有效途徑。

（四）認清民族地區(qū)特點，加強宣傳，轉(zhuǎn)變觀念

各少數(shù)民族特有的民族習俗和宗教文化，對民族地區(qū)人民的生產(chǎn)生活有著深遠影響，有些至今仍在其生活中起著重要的規(guī)制作用。因此，在民族地區(qū)的法律貫徹落實和宣傳教育中，應(yīng)適當注意結(jié)合其民族文化和宗教教義，借助廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等信息媒介或是通過當?shù)氐臋?quán)威人士，加強對多元化糾紛解決機制和相關(guān)法律知識的宣傳普及工作。由于民族地區(qū)的民族特點和宗教影響，很可能在糾紛化解過程中不可避免的出現(xiàn)國家法與民族習慣法不相吻合或發(fā)生沖突的情況，要冷靜的分析思考，然后針對具體情況采取科學的措施對其進行調(diào)控，避免強制推行而產(chǎn)生的抵觸情緒，影響國家法律的權(quán)威性及具體的貫徹執(zhí)行。對少數(shù)民族法俗文化中愚昧落后的內(nèi)容進行改造或?qū)⑵渲饾u推向邊緣，這個過程是循序漸進的，要做好長期堅持的準備，不應(yīng)急功近利。而對民族文化和宗教教義中有積極作用和影響的內(nèi)容應(yīng)給予保護和提倡，或是以法律的形式固定下來。推動民族地區(qū)多元化糾紛解決機制順利實施和發(fā)展。

注釋：

[1]協(xié)同.百度百科.[引用日期2016-8-23].

[2]王征.論民事訴訟制度與人民調(diào)解制度的銜接[D].華中師范大學。2015（05），12-13.

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