淺析公共行政管理體制建設(shè)與旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

【摘要】：旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是旅游業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。完善的公共行政管理體制是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，但是我國(guó)公共行政管理體制存在諸多不足，嚴(yán)重阻礙了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此有必要加以完善。

【關(guān)鍵詞】：公共行政管理體制；旅游業(yè)；可持續(xù)發(fā)展

一、旅游公共行政管理體制概述

（一）旅游公共行政管理的概念

旅游公共行政管理是指從中央到地方的各級(jí)人民政府，通過其授權(quán)的旅游管理職能機(jī)構(gòu)，依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)，發(fā)揮計(jì)劃、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職能，對(duì)本國(guó)、本地區(qū)的旅游業(yè)進(jìn)行總體管理和綜合調(diào)控的過程。是國(guó)家通過行政手段對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行的管理，是政府行政管理的組成部分。

（二）公共行政管理體制與可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，由于市場(chǎng)是有缺陷的，單憑市場(chǎng)難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，因此，必須由國(guó)家“有形之手”的參與，行政管理機(jī)關(guān)為旅游業(yè)的發(fā)展提供宏觀指導(dǎo)，對(duì)旅游業(yè)出現(xiàn)的問題進(jìn)行整頓改進(jìn)，使其符合可持續(xù)發(fā)展的方向。完善的公共行政管理能夠保障旅游可持續(xù)發(fā)展，但是如果公共管理的不當(dāng)也會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境之間不協(xié)調(diào)的發(fā)展關(guān)系。因此，建立完善的公共行政管理體制是旅游可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、公共行政管理體制在保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面存在的不足

旅游業(yè)正處于快速發(fā)展的階段，旅游業(yè)正逐漸從混亂向規(guī)范化過渡。特別是2013年《旅游法》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步提出要規(guī)范旅游市場(chǎng)，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益，促進(jìn)旅游業(yè)獲得科學(xué)可持續(xù)發(fā)展，在我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展歷史上具有里程碑的意義。但是，在實(shí)踐中，旅游業(yè)的公共行政管理體制仍然存在諸多不足，需要不斷完善。

（一）行政管理部門權(quán)限設(shè)置不合理，導(dǎo)致多頭管理，各自為政現(xiàn)象十分嚴(yán)重

旅游資源主要以文物古跡、風(fēng)景名勝為主，這些資源的主管部門涉及園林、文物以及文化等數(shù)個(gè)行政管理部門。比如，某著名大山，樹木是林業(yè)部門的管理范疇，山上的名人字跡則屬于文物部門管理，對(duì)山上的水庫等水利等進(jìn)行管理是水利部門的職責(zé)所在。不同的部門基于角度和利益的不同對(duì)于同一資源的認(rèn)定不同，勢(shì)必會(huì)造成旅游行政管理的混亂，多頭管理的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。管理過程往往分不清哪一塊是哪個(gè)部門的管理范圍，既有可能幾個(gè)部門爭(zhēng)權(quán)，也有可能造成人人都管結(jié)果沒人管的尷尬局面出現(xiàn)。這些都導(dǎo)致了資源開發(fā)缺乏系統(tǒng)性整體性，資源浪費(fèi)現(xiàn)象，重復(fù)開發(fā)現(xiàn)象屢見不鮮。

（二）行政管理單向溝通方式

我國(guó)旅游行政管理體制是實(shí)行的四級(jí)（中央、省、市、縣）垂直管理的模式，下級(jí)管理部門受上級(jí)管理部門領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)管理部門向下的都是命令式，下級(jí)執(zhí)行上級(jí)的命令，這種單向的溝通模式，使得上級(jí)管理部門不了解政策執(zhí)行的反饋情況，也就無從談起對(duì)政策的完善，新政策的制定更缺乏有效的依據(jù)，這樣造成政策與實(shí)踐的兩層皮，政策不適合現(xiàn)實(shí)，無法落實(shí)。

（三）政府旅游管理過程以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視了對(duì)問題原因的關(guān)注

旅游業(yè)是綜合產(chǎn)業(yè)，高度依賴于其他產(chǎn)業(yè)，因此，旅游業(yè)很多問題的出現(xiàn)背后都有其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的原因。旅游的公共行政管理業(yè)是一個(gè)綜合的復(fù)雜的體系。現(xiàn)在很多地方政府對(duì)于旅游管理依舊采取的是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的思維方式。例如，經(jīng)常發(fā)動(dòng)整改旅游市場(chǎng)的某一具體問題的活動(dòng)，突擊檢查，嚴(yán)懲重罰。雖然能在短時(shí)間內(nèi)能產(chǎn)生一定的效果，但是問題產(chǎn)生的原因沒有根除，治標(biāo)不治本，在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法后這些違法違規(guī)現(xiàn)象仍舊會(huì)死灰復(fù)燃。

（四）相關(guān)法律法規(guī)的不完善

2013年《旅游法》的頒布實(shí)施，對(duì)旅游業(yè)的違規(guī)行為進(jìn)行了規(guī)范，但是規(guī)定多比較原則，沒有相應(yīng)的解釋，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行遇到很多困難。比如，《旅游法》第三十五條中“不得指定具體購(gòu)物場(chǎng)所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目”的條文存在可商榷的地方，比如，如果游客確實(shí)需要或者確實(shí)自愿要到購(gòu)物場(chǎng)所，或者要想玩付費(fèi)項(xiàng)目，也不能寫進(jìn)合同，因?yàn)椋糜畏ㄒ?guī)定本條是強(qiáng)制性規(guī)定，是屬于絕對(duì)禁止的行為，即使有游客的簽字，也會(huì)被認(rèn)為違反法律強(qiáng)制性規(guī)定而無效。這種一刀切的做法，實(shí)際上是限制了市場(chǎng)主體的自由選擇權(quán)。

三、公共行政管理體制保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加大宣傳教育，提高公民的環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)

加大宣傳教育，提高公民的環(huán)保意識(shí)。開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，提煉系列觸目驚心的數(shù)據(jù)，配以通俗易懂的宣傳畫面。通過政府機(jī)關(guān)宣傳欄，學(xué)校黑板報(bào)，社區(qū)展覽等形式，普及公民有關(guān)方面的知識(shí)，讓老百姓認(rèn)識(shí)到保護(hù)環(huán)境就是為我們的子孫后代保留生存空間，是關(guān)系子孫后代的大事。有組織、有針對(duì)性地開展“保護(hù)環(huán)境”宣傳教育活動(dòng)。樹立環(huán)境的公德意識(shí)，保護(hù)環(huán)境不是為了滿足個(gè)人私利，不是保護(hù)一時(shí)一地的環(huán)境，而是要時(shí)時(shí)刻刻在人類所及的所有地方都應(yīng)該保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然環(huán)境的和諧相處。只有全民環(huán)保意識(shí)的整體提升，才能真正實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，整個(gè)自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）理順旅游行政管理體制，提高管理效率

如前文所述，旅游監(jiān)管的對(duì)象比較多，旅游行政管理容易出現(xiàn)多頭管理，各自為政的現(xiàn)象。必須統(tǒng)一協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門，形成監(jiān)管的合理。政府應(yīng)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，建立旅游行政統(tǒng)一管理的監(jiān)管方式、工作機(jī)制、違反規(guī)定的責(zé)任落實(shí)等制度，監(jiān)督協(xié)調(diào)各部門依法履責(zé)，相互配合，提高行政管理的效率。

理順旅游行政管理體制，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。加拿大的旅游行政管理體制是，由政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境開發(fā)與保護(hù)，二者同時(shí)進(jìn)行，由政府通過制度動(dòng)員和整合全社會(huì)的資源，形成以政府部門為主導(dǎo)，景區(qū)管理部門、旅行社、私人投資企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)人員共同組成的生態(tài)旅游機(jī)構(gòu)，保證生態(tài)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）構(gòu)建旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)行精細(xì)化管理

在項(xiàng)目報(bào)批時(shí)就應(yīng)該要求項(xiàng)目方提供保障項(xiàng)目可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的規(guī)劃和具體舉措，要將短期經(jīng)濟(jì)利益與長(zhǎng)期發(fā)展的社會(huì)生態(tài)利益相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)項(xiàng)目實(shí)行精細(xì)化管理模式，注重服務(wù)質(zhì)量的提升，從細(xì)節(jié)入手，給旅客最佳的旅游體驗(yàn)，比如，在旅游景點(diǎn)附近加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證游客能及時(shí)疏散，加大對(duì)景點(diǎn)附近賓館的投入，避免旅客滯留現(xiàn)象出現(xiàn)。加強(qiáng)對(duì)導(dǎo)游的監(jiān)管，提升導(dǎo)游業(yè)的進(jìn)入門檻，注重導(dǎo)游道德修養(yǎng)的提高，對(duì)黑導(dǎo)游嚴(yán)懲不貸，聯(lián)合行業(yè)協(xié)會(huì)旅行社對(duì)導(dǎo)游進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕導(dǎo)游損害旅客合法利益的情況出現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)法律解釋，增強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管

首先，國(guó)家要根據(jù)《旅游法》在執(zhí)行中遇到的實(shí)際問題，出臺(tái)相應(yīng)的解釋，增強(qiáng)旅游法的可執(zhí)行性。也可以制定出臺(tái)行規(guī)會(huì)約、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以此引導(dǎo)旅游市場(chǎng)主體提高管理水平，提升旅游產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。進(jìn)一步完善旅游市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制、質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、旅游投訴等方面的制度，使各項(xiàng)工作有章可循，監(jiān)管工作落到實(shí)處。

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