關(guān)于三次修改《大氣污染防治法》的研究

【摘要】：長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)主要以煤、石油等傳統(tǒng)化石能源為主，造成了嚴(yán)重的大氣污染，為有效解決大氣污染，我國(guó)十分重視大氣污染防治工作，先后三次對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行修改。分析三次立法的變化對(duì)貫徹執(zhí)行2016年1月1日的《大氣污染防治法》有著積極作用，同時(shí)也為今后進(jìn)一步完善打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】：大氣污染；防治；污染物

我國(guó)一直以來(lái)都十分注重大氣污染的防治工作，自從1988年施行《大氣污染防治法》以來(lái)，又先后于1995年8月29日、2000年4月29日、2016年1月1日進(jìn)行了3次修改并且頒布施行，以便從法律層面防治大氣污染，以下試著從《大氣污染防治法》的四次立法的每次立法變化等進(jìn)行研究。

一、對(duì)燃煤產(chǎn)生的大氣污染立法變化

一直以來(lái)，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)主要是以煤炭為主，燃燒煤炭產(chǎn)生大量的煙塵、二氧化硫、氮氧化物和碳氧化物等主要污染物，可見(jiàn)我國(guó)主要是煤煙型污染。[1]（P230）1988年的《大氣污染防治法》對(duì)燃煤立法規(guī)定較少，如在第三章“防治煙塵污染”的第二十、一、四這三條提到。法條中規(guī)定推廣成形煤的生產(chǎn)和使用，只是列舉式的做出對(duì)燃煤的規(guī)定，缺乏實(shí)際操作性，在第二十四條中提到了燃煤焦化應(yīng)當(dāng)同時(shí)建設(shè)脫硫裝置或者采取其他切實(shí)可行除硫措施，這次立法并未從源頭上防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染。

在1995年的《大氣污染防治法》由原來(lái)的第三章“防治煙塵污染”直接改為“防治燃煤產(chǎn)生的大氣污染”作為新修訂第三章的章節(jié)名稱(chēng)，專(zhuān)設(shè)此章來(lái)明確規(guī)定燃煤產(chǎn)生大氣污染的立法，規(guī)定推行煤炭洗選加工，以便降低煙塵等污染物的排放，同時(shí)限制高硫分、高灰分煤炭的開(kāi)采和使用，這就很好的從源頭上著手解決了劣質(zhì)煤炭的開(kāi)采，還規(guī)定要求煤炭相關(guān)的企業(yè)必須建設(shè)配套的煤炭洗選設(shè)施，通過(guò)這些配套設(shè)施處理使其硫分、灰分來(lái)達(dá)到國(guó)家的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。2000年的《大氣污染防治法》增設(shè)了許多更好解決燃煤污染問(wèn)題的立法規(guī)定，規(guī)定提到從改變能源結(jié)構(gòu)著手，逐步推廣清潔能源的使用和生產(chǎn)，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)城市區(qū)域禁止銷(xiāo)售和使用高污染的煤炭，采取改用天然氣和液化石油氣等清潔能源進(jìn)行替代以便緩解大氣污染惡化。在1988、1995年的《大氣污染防治法》中對(duì)大、中城市飲食服務(wù)企業(yè)產(chǎn)生大氣污染并未明確規(guī)定，忽視了對(duì)飲食服務(wù)業(yè)的燃煤立法，然而這些企業(yè)多數(shù)是使用煤炭作為燃料，這次就對(duì)此做了限期改用天然氣等清潔能源或者改用固硫型煤或者是改用少排的爐灶，只是起到減緩作用，并未從源頭上進(jìn)行控制。

2016年的《大氣污染防治法》規(guī)定了燃煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從燃煤質(zhì)量上進(jìn)行立法規(guī)定這就從明確大氣環(huán)境保護(hù)具體目標(biāo)出發(fā)，細(xì)化了對(duì)當(dāng)下各行業(yè)使用燃煤的立法要求。并且立法規(guī)定集中供熱設(shè)施的燃煤生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位需要取得排污許可證才能進(jìn)行營(yíng)運(yùn)，否則一律是違法行為，這就便于檢測(cè)排放的濃度、總量、污染物的種類(lèi)等，對(duì)企業(yè)是否違法排放等有了執(zhí)法證據(jù)。在第四章第一節(jié)中規(guī)定：“燃煤和其他能源污染防治”做出了更仔細(xì)的規(guī)定，提出通過(guò)調(diào)整能源價(jià)格，以便逐步推行其他新能源的使用，從而減少煤炭在一次能源消費(fèi)中的比例，優(yōu)化煤炭的使用方法，逐步推廣煤炭清潔高效利用，從而減少煤炭在生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過(guò)程中大氣污染的排放。

二、關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)船排放尾氣污染大氣的立法變化

在1988年的《大氣污染防治法》中只用了一條立法規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)船向大氣排放污染物，很籠統(tǒng)的要求排放污染物不得超過(guò)國(guó)家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)。到1995年的《大氣污染防治法》對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)船的立法多增加了一條，規(guī)定要求國(guó)家鼓勵(lì)、支持生產(chǎn)和使用高標(biāo)無(wú)鉛汽油，同時(shí)逐步減少到甚至停用含鉛汽油的生產(chǎn)和使用。到2000年的《大氣污染防治法》就將機(jī)動(dòng)車(chē)輛排放尾氣污染大氣這方面獨(dú)立成一章節(jié)進(jìn)行立法規(guī)定，增設(shè)為“防治機(jī)動(dòng)車(chē)船排放污染”作為第四章。2016年的《大氣污染防治法》用第四章第四節(jié)專(zhuān)節(jié)進(jìn)行機(jī)動(dòng)車(chē)船污染防治的規(guī)定，增加了對(duì)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車(chē)船的檢測(cè)要求和在用機(jī)動(dòng)車(chē)船檢測(cè)的具體要求，對(duì)年檢單位的資質(zhì)也做出來(lái)了規(guī)定，從機(jī)動(dòng)車(chē)船的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行立法監(jiān)督管理，不僅提出了加強(qiáng)和改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，推廣使用環(huán)保型和新能源的機(jī)動(dòng)車(chē)船，倡導(dǎo)市民低碳、環(huán)保出行，減少機(jī)動(dòng)車(chē)船的使用頻率，倡導(dǎo)司機(jī)環(huán)保駕駛。

三、征收排污染費(fèi)制度的立法變化

1988年的《大氣污染防治法》主要是對(duì)大氣排放污染物的企業(yè)單位超過(guò)了國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的，才實(shí)行征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并且要求所征收的超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)籠統(tǒng)地規(guī)定是用于污染防治，并沒(méi)有規(guī)定其是用于大氣污染防治工作，這就暴露了許多問(wèn)題，有可能征收來(lái)的費(fèi)用用作他用。許多排污企業(yè)寧可繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)也不愿意采取相應(yīng)的治理措施，這也并不能有效防治大氣污染。在2000年的《大氣污染防治法》中規(guī)定，實(shí)行按照向大氣排放污染物的種類(lèi)和數(shù)量征收排污費(fèi)制度，同時(shí)在2016年的《大氣污染防治法》中也沿用這一制度，實(shí)現(xiàn)了由“征收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)”到“征收排污費(fèi)”的轉(zhuǎn)變，并且規(guī)定征收所得排污費(fèi)只能用于大氣污染防治工作，做到了“專(zhuān)款專(zhuān)用”，而之前是籠統(tǒng)的規(guī)定成用于污染防治，這樣可以很好的彌補(bǔ)大氣污染防治方面工作資金不足的問(wèn)題。

四、法律責(zé)任的立法變化

在1988年、1995年的《大氣污染防治法》中對(duì)違法擔(dān)責(zé)的法律條款較少，同時(shí)處罰力度不夠。2000年的《大氣污染防治法》有了很大的立法變化，法條中明確規(guī)定禁止企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物，并規(guī)定超標(biāo)排放就是一種違法行為，要受法律的相應(yīng)處罰，不再像以前那樣，超標(biāo)排放只是簡(jiǎn)單繳納排污費(fèi)就“息寧了事”了。同時(shí)開(kāi)始實(shí)行大氣污染物總量控制和排污許可制度這一雙制度，這兩個(gè)制度一起使用，改變了原來(lái)的征收超標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)制度，實(shí)行按排污總量收費(fèi)，這就很好規(guī)避一些企業(yè)鉆了法律的空子，如以前一些企業(yè)采取稀釋生產(chǎn)過(guò)程中的廢氣再排放。這次立法也對(duì)限期治理制度做出了調(diào)整，將由原來(lái)的管理措施變?yōu)橐环N法律責(zé)任，強(qiáng)化法律責(zé)任這一塊。

2016年的《大氣污染防治法》一共有法條129條，其中關(guān)于法律責(zé)任這塊的法條有30多條，可見(jiàn)國(guó)家加大了對(duì)大氣污染違法行為的處罰力度，做到了有大氣污染違法行為就有相應(yīng)的處罰，同時(shí)提高了罰款限額。特別是這次立法中還規(guī)定了按日連續(xù)處罰（按日計(jì)罰）的處罰制度，這樣一來(lái)，要是企業(yè)還不抓緊采取相應(yīng)措施處理，直接可能罰款至企業(yè)破產(chǎn)，這就更進(jìn)一步震懾排污者不敢違法、不愿違法。有了這樣好的立法，還需要國(guó)家執(zhí)法人員做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”才能有效防治大氣污染。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)四次對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行立法修改研究，分析每次修改的關(guān)鍵點(diǎn)，從而為思考和解決當(dāng)下大氣污染問(wèn)題以及為今后防治大氣污染的工作理清思路，同時(shí)進(jìn)一步貫徹執(zhí)行2016年1月1日生效的《大氣污染防治法》，為今后不斷完善《大氣污染防治法》做準(zhǔn)備。

參考文獻(xiàn)：

[1]金瑞林.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，1999.4