扶貧攻堅背景下地方政府的行政壟斷及其規制研究

【摘要】：社會主義市場經濟蓬勃發展需要反對市場壟斷。同樣，政府行政要想切實有效就要在法律規制范圍內行使，即也要反對政府行政壟斷。扶貧攻堅需要政府一定形式的行政壟斷保駕護航，但這種行政壟斷也必須是合法、合理、合情的。惡性的行政壟斷要加以抵制，公益性的行政壟斷則需要發揮其作用。因此，本文將就扶貧攻堅這一背景入手闡述行政壟斷的概念、特征和表現進行論述，同時提出解決行政壟斷的規制措施。

【關鍵詞】：扶貧攻堅；行政壟斷；公益性行政壟斷；法律規制

【Abstract】： The vigorous development of the socialist market economy needs to oppose market monopoly. Similarly， the government administration wants to be effective and effective in the legal regulation within the scope of exercise， that is， to oppose the government administrative monopoly. Poverty alleviation requires the government to form a certain form of administrative monopoly escort， but this administrative monopoly must also be legitimate， reasonable and reasonable. Vicious administrative monopoly should be resisted， public welfare administrative monopoly need to play its role. Therefore， this article will discuss the concept， characteristics and performance of the administrative monopoly on the background of poverty alleviation and put forward the measures to solve the administrative monopoly.

【Key words】： poverty alleviation； administrative monopoly；Public welfare administrative monopoly；legal regulation

一、引言

2017年伊始，“城鄉中國”再次成為輿論熱點。社會對城鄉差異的強烈關注再次提醒我們：2020年全面小康社會的建成，扶貧攻堅是關鍵。

政府作為扶貧攻堅的中堅力量必須發揮其獨特的作用，合理行政，依法行政，積極踐行國家相關扶貧方針政策。而在“十三五”規劃的開局之年，政府作為扶貧攻堅的領頭羊，必須在某些方面做出壟斷性的管制，才能切實實現真正的脫貧。但是，這種行政壟斷需要適當，并非完全意義上的行政壟斷。行政壟斷曾一度被認為是不好的東西，然而這一看法是片面的。事實上，行政壟斷也分為私利型行政壟斷和公益性行政壟斷，判斷某一政府行政壟斷的好壞不是憑借何人好惡，而是根據這個政府行政壟斷后的實際效果如何。濫用權力謀取私利，危害人民權利的行政壟斷毫無疑問是不可的，但是通過政府行政壟斷來維護社會公共利益，維護人民根本利益為主旨的是可以被允許的。眾所周知，自由化的市場經濟背景下存在著很多誘惑，如果不用政府行政手段加以管制，則會造成難以想象的混亂，所以，適當的行政壟斷特別是公益性的行政壟斷不僅不應該被取締，還應該加以合理利用。公益性的行政壟斷在我國不僅具有現實可行的經濟基礎，還具有深厚的政治和法律基礎，在國民經濟發展中起到舉足輕重的作用[1]。

二、行政壟斷的涵義

“行政壟斷”最早出現20世紀80年代，一位經濟學者在討論社會經濟現象的時候，使用了“行政壟斷”的概念。后來被法學家借用到行政領域。在計劃經濟時代，行政壟斷是合法化的，受法律保護，隨著社會發展，行政壟斷在政治中的出現越來越頻繁。可見，行政壟斷是由經濟領域引入到政治范圍內的，在我國現有的法律范圍內，行政壟斷有其生存的基礎，政府通過行政手段限制不正當的市場經濟行為，促進經濟發展。

市場經濟發展完善的背景下，地方政府的行政壟斷也日益明顯。在當今社會背景下，發展是硬道理，而已行政壟斷為保障的發展模式也日漸成為我國經濟發展的一種模式。國家強盛、民族富強、經濟飛躍，需要一定的政府行政壟斷，但過度的行政壟斷在社會發展的后期增長階段往往會衍生為障礙。政府行政壟斷要合時宜，就需要相應的規制，制定相應規制的法律，在保障社會經濟穩健發展的同時，不能悖逆政府管制，從而秩序有佳。

中國作為典型的單一制國家，制定法律的權力劃歸給全國人大及其常務委員會，而各個地方只有制定地方性法規和政府規章的權力，無權制定民商事基本規則，更無權阻礙全國各地貨物的流通。如果地方能在法律范圍內做出影響全國貨物流通的法規或規章，則必須符合公共社會利益且是在反壟斷法律規范范圍內。

扶貧攻堅是我國政府現階段工作的重心，特別是貧困山區、偏遠農村的脫貧，都是要當地政府牽頭，由政府行政壟斷帶動貧困戶實現脫貧。而貧困地區由于受思想觀念的轄制，對政府行政有著天然的敬畏，這對以后更好地開展扶貧工作奠定了堅實的基礎。除此之外，在現實生活中，全國各個地方確實存在著政府機關合法的行政壟斷現象。

三、行政壟斷的特征

行政壟斷是時代發展的產物，有其獨特的特征，不同于政府其他行政手段。行政壟斷的具體特征如下：

首先，行為主體上，政府及其所屬部門是主要的行為實施者，而并非是市場中的經營者或競爭主體。換言之，政府行政壟斷是我國經濟轉軌過程中政府職能轉變不到位的表現。扶貧攻堅工程的實施主體是政府部門人員，對象是貧困人口，結果也很好地印證了，合法的政府行政壟斷是有利于社會發展的。

其次，從形成原因及對競爭的作用情況看，行政性壟斷是行為主體通過行政手段將行政管理權直接或間接地作用于經濟競爭活動而產生的，它的優勢來源是行政權力，而非經濟性因素。在社會主義體制的中國，很多時候脫離政府的行政是很難推行一些政策方針的，扶貧攻堅工程就是很好的范例。受中庸思想的影響，一些貧困落后地區的民眾是不愿意主動改變目前的生活狀況的，他們會認為當下的生活環境相比上個世紀好很多，如果政府不能很好地運用行政手段，是很難推進扶貧攻堅工程的，也就難以實現到2020年全面脫貧進入小康中國的中國夢。市場經濟在發展過程中尚且存在壟斷型經營，那么，同理政府行政也需要適當的壟斷。雖然，有壟斷就會有弊端，惡性的壟斷勢必會破壞原有的秩序，讓社會經濟發展陷入混亂，但是，完全脫離壟斷的社會也會造成資源浪費、效率低下的局面。這就要求政府部門在行使行政手段時要以政府宗旨為出發點。

第三，從危害結果看，行政性壟斷除了具備經濟壟斷固有的弊端（限制市場、破壞公平、經營管低下等）外，還會使自由化的市場經濟依附于政府干預，會打破市場原有的規則秩序。并且，人為地設置壁壘會助長不良的行業風氣，導致政企不分，誘發腐敗，進而會引發公民對政府的信任危機。但是除此之外，一些專家學者還提出了公益性的行政壟斷是有利于社會發展進步的，適當的行政壟斷會提高資源的利用效率，會更好地維護公民的權益。政府部門帶頭推進的扶貧工程就是最好的例證。

四、規制行政壟斷的主要措施

雖然，政府行政壟斷在一定程度上可以實現資源的集中利用，有效地發展社會經濟，但隨著時代的發展，還是需要相應的措施加以規制，以保障行政壟斷能朝著更為健康的方向發展，造福于人民。

（一）制定專項的反行政壟斷法。中國存在一種傳統反壟斷法上所沒有的壟斷行為類型即行政壟斷，其與經濟性的壟斷行為相比，對我國市場經濟的發展構成嚴重的障礙。傳統反壟斷法律制度起源于市場經濟比較發達的社會，對于行政壟斷并無針對性，因而無法從其他國家得到借鑒，加深這一領域的研究更加具有緊迫性。[2]

我國目前推行的《反壟斷法》還不能完全規制行政壟斷，在執行過程中還必須由第三方對政府行政手段進行壟斷性認證評估，進而才能根據評估結果對行政壟斷做出限制規整要求。[3]因此，我國相關立法部門應應時代發展需求，制定專門的反行政壟斷法或對現有行政壟斷進行更加嚴謹的約束規制。

（二）完善現有的反行政壟斷法律。行政性壟斷產生和形成的根源在于計劃經濟體制，滋生惡性行政壟斷多半是因為法律基礎不完善。現行的法律都是針對經濟領域的壟斷所制定的，對于行政性壟斷還未有系統的法律，所以，立法部門在借鑒的同時把規制行政壟斷的法律從經濟領域分離出來，從而完善行政壟斷法。 [4]

（三）具體的行政行為分門別類。政府作為一個獨特的管理部門，其作用滲透在生活中的方方面面，大到國家小到千家萬戶。進而，為了防止政府行政壟斷需要對政府部門的具體工作進行分類。許多地方鄉鎮一級的政府機關為了方便治理而把經濟、生活、教育等權利全部握在手中，特定時期確實能保障社會安定。但隨著日常生活的豐富，民眾的要求日益提高，政府的行政壟斷勢必會逐漸顯現出弊端：多個部門同時參與同一件事，浪費人力物力財力的同時也降低了效率。比如公安機關除了委會地方社會治安，還要處理民眾的戶籍事件，原則上是法律范圍內的舉措，實則會造成部門之間的工作混亂。合肥市芙蓉社區的政府機關為了提高效率，打破固有的工作模式，把戶籍管理從公安機關分離出來成獨立的部門，而公安機關則履行其特有的職能：維護社會治安。比如為了解決貧困問題，我國相關政府部門成立了專門的扶貧部門進行扶貧工作，并且獨立于其他部門，這在一定程度上可以集中力量扶貧攻堅。

（四）設立具有獨立性、專門權威性和準司法性的反壟斷執法機構（主管機關、執行機構），作為反壟斷法的執行機關。眾所周知，我國的行政壟斷與經濟行政主管部門、地方政府及其他政府職能部門關系密切。要嚴格執法，完善政府責任承擔方式，使得政府行政權有法可依。[5]對于貧困地區的扶貧工作，頒布相應的法律加以規制執行人員，對扶貧行政人員用以專項的考核機制并依法給予獎懲。在我國推行扶貧工程的過程中會依賴政府的行政手段，但并不是完全放開權力，而是要對賦予的權力加以約束。

放權不縱權，扶貧攻堅需要強有力的政府行政，然而過于嚴苛的政府壟斷行政又會造成副作用。因此，要在放權的過程中規制權力的行使，讓政府的行政權力在法律范圍內展開，讓民眾能真正享受到社會主義發展的成果。

參考文獻：

[1]倪振峰.公益型行政壟斷初探[J].法學，2011（4）：33-36.

[2]許光耀.反壟斷法上的行政壟斷分析[J].行政管理改革，2014（11）.

[3]劉顯婭.我國《反壟斷法》對行政壟斷的規制[J].行政與法，2016：127-129.

[4]林軍.對我國行政性壟斷及其法律規制的思考[J].政法學刊， 2002（1）：2-4.

[5]王巖.從行政壟斷法律責任看政府責任法定化[J].行政管理與改革，2014（11）：47-52.