試論公共利益的法律保障

【摘要】：“公共利益”是人類社會發展到一定階段的產物，其概念源于群體利益對個人利益施加的影響力，同時也是個人利益為了滿足群體利益所作出一定利益的退讓與割舍、從而實現群體利益更好地反過來服務于個人利益之目的的長期反復斗爭的結果。

【關鍵詞】：公共利益；行政機關；法律保障

一、公共利益的概念界定

目前學界對公共利益的法律概念沒有一個明晰的概述，使得對其概念的厘清與界定成為學界相互討論的話題，概括起來，當前對公共利益法律概念的研究主要有以下幾種觀點：第一，公共利益詞匯組成說。該觀點將“公共利益”一詞拆分為“公共”與“利益”，從構詞成分上分別對其詞源與詞義進行文義解釋，然后綜合得出公共利益字面含義上的概念。第二，公共利益實體說。該觀點以公共利益的內涵與外延為研究對象，將公共利益的含義和范圍加以界定，使其囊括的范圍盡可能地明確，從而在實體上使立法變得更有針對性。第三，公共利益程序說。該觀點對公共利益的概念不作解釋，而寄于國家機關在解決具體公共利益糾紛的行政行為中。

通過以上觀點看出，公共利益目前作為一個不確定的法律概念，學者們對其內涵與界定方式的討論不勝枚舉。從法理學角度來說，法的構成要素包括法律概念、法律規則和法律原則。概念是認識事物的初步探索，是對認識之物形成的初步印象思維模式，亦是認識之網上的紐結。法律概念是認識法律與表達法律的思維紐結，是行使法的表達功能、認識功能和提高法律合理化程度功能的前提，也是貫通法律規則與法律原則的必經橋梁。對于公共利益的法律概念來說，概念作為法律組成的基本成分，對概念的理解的模糊，必然會導致對法律規則和法律原則適用的模糊。所謂利益就是能夠使社會主體的需要獲取某種滿足的生活資源，這種資源滿足的程度是以客觀規律、社會環境和社會制度作為認可的范圍限度的，而公共利益又最能代表一個階級或群體所想要表達的意志力，不同階級與不同時代群體的意志又大相徑庭。因此想要界定其概念，必須結合當前的社會實際，運用歷史的眼光去科學地考察公共利益。對此，可以把公共利益定義為是指符合某一地域多數人的意愿，受法律長期保護，具有地域性、合理性、補償性且可以被司法救濟的權利。

二、目前對公共利益的法律保護存在的問題

1.公共利益的界定主體比較模糊。雖然各部門法由于保護的法益不同都對公共利益作了不同的表述，但縱觀其法律條文的構成卻發現沒有規定任何國家機關或行政部門可以站出來作為公共利益的“發言人”，也找不到任何一部規范性文件去指導如何確定公共利益、確定一個什么樣的利益才叫公共利益。界定主體的模糊使得對公共利益概念界定的模糊，最終導致了無論是實體法還是程序法、無論是公法還是私法，都沒有對于公共利益設計出一個較為全面的、明確的保障方式。

2.對公共利益的范圍界定不明確。無論是代表國家公權力的《行政法》、《刑法》，還是保護公民私權領域的《民法通則》、《合同法》等，對公共利益的表述大多是一些諸如：“為了維護社會經濟秩序和社會公共利益的需要……”、“為了規范招標活動，保護國家利益與公共利益……”等概括式的禁止性規范或義務性規范，卻沒有對公共利益的內涵和外延作出明確的界定。而對公共利益范圍的界定不明確，必然會導致在審判過程中，審判員依照自我認識不夠全面客觀地對公共利益進行確認、甚至是權利尋租現象出現等。

3.公共利益侵犯到的私權救濟不夠充分。公共利益具有非排他性及社會共享性。而在一定區域內對公共利益進行共享時，該區域內往往會有一部分公民的私人利益或多或少地受到侵犯。當公共利益的共享性被無限擴大，私權的完全剝奪即變得可能。正如那句名言所說：“你的權利止于我的鼻尖”，但當“公共利益”這一涉及“大多數人”、“群體”、“社團”等公共性利益的時候，私權的犧牲便被搬到了集體團結、乃至社會和諧發展的高度上。這使得雖然有訴訟這一維護權利的最后防線作為兜底，對于公共利益所侵犯到的私權救濟還是有限的。至少在實例中，單就想要恢復私權的權利原狀都是困難的。

三、公共利益的法律保障構想

（一）從憲法的高度上確立公共利益

公共利益作為極其重要的法律概念在我國的法律體系中高頻率地出現，卻沒有明確的概念是十分不利于完善我國現行法律體系的。因此，國家應當在憲法層面確立公共利益，從憲法層面對“公共利益”進行原則性的規定有利于完善下位法，指導其他法律規章和司法解釋的出臺。從反方向來看，如果不確立公共利益的基本內涵和概念，會給各級政府留下巨大的權力空白。現代國家大都主張“小政府”狀態，意即對政府既授權又限權，權力的范圍不能超出法律劃定的范圍。單以近幾年的各種強制拆遷案件來說，幾乎沒有哪一件不是打著“公共利益”的旗號。這既傷害了我國的法律權威，也直接導致了政府權威下降和權力尋租的出現。

因此，我國的立法機構應該將確立公共利益的基本內涵和外延作為當下對公共利益保障的一個首要任務。同時也要明確，憲法確立并不意味著完全將這一概念絕對化。憲法作為母法，她的主要作用之一是確立原則，而不是面面俱到——實際上也不可能做到，那么筆者建議憲法對公共利益的內涵和外延采用概念描述的形式，并給下位法留下變通空間的立法模式。

（二）允許對共利益的內涵和外延做適當調整

調整不同法律關系等原因導致了法律部門這一法理學概念的形成，各部門法所保護的利益是不同的，那么這就必然導致對于“公共利益”這一概念的爭論。比如強制拆遷問題，民法主張私有財產神圣不可侵犯，《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理》卻又規定了強制拆遷程序，這種爭論除了消耗行政資源和司法資源外，于國于民毫無好處可言。因此除了要從憲法層面確定其內涵外延，還得適當放寬部門法對于“公共利益”的規定，同時也要限制部門法利用立法搶奪權力。

四、結語

對于公共利益的法律保障，難點在于：由于思維模式、權力主體、心理差異甚至是民族地域與生活環境的不同，導致我們對公共利益長久以來沒有一個明晰的概念，而保護法益與權力主體的不同又使得公共利益的范圍得不到一致的認同。但公共利益卻如同一個能適應萬變環境的“鬼魅”，不論在現今的社會生活還是法律法規與部門規章里都能尋得其蹤跡。正因為公共利益在社會生活中扮演的角色越來越重要，加之我國法律對其表述雖然豐富卻留有太多的空白點，這便給我們帶來了怎樣去完善公共利益的法律保障等一系列問題。

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