試論我國跨區域污染協同治理的特點

【摘要】：環境污染問題已經不再是一個單一區域的問題，而是呈現出跨區域污染的發展趨勢。通過引入跨區域污染協同治理機制，不同治理主體間建立合作治理關系，更有助于環境污染問題得到有效的解決，共建美好家園。本文梳理了跨區域污染協同治理的現狀，總結現有情況，為協同治理的下一步提升鋪墊了基礎。

【關鍵詞】：跨區域；環境污染；協同治理

一、我國跨區域環境污染的回顧

一是跨區域環境污染、生態破壞事件發生頻繁。多年以來，以經濟建設為中心的指導思想，讓各地方政府在發展過程中忽視了對生態環境的保護。重開發利用、輕環境保護的治理理念，極大帶動了地方經濟的快速發展，但同時也逐漸暴露出日益嚴峻的環境污染問題。一些地方政府片面追求經濟指標的上升，而無視企業排污行為，監管力度不夠，頻繁的引進一些高污染項目，而這些重污染項目大都遠離城市核心區，多建在與其他行政區域交界的地方，這些地區多成為環境污染的重災區[1]。跨區域環境污染，已經成為當前我國環境污染的主要特點。跨區域環境污染，多以水體污染為主，例如2007年5月份發生的太湖地區藍藻暴發事件，對附近居民群眾的安全飲水造成嚴重的影響，由于水質急劇惡化，給人民群眾的飲水安全帶來極大威脅。2010年7月份，福建省紫金礦業紫金山銅礦濕法廠因作業事故導致大量銅酸水滲漏，給下游的汀江部分水域造成嚴重的污染，周邊生態環境遭受重創。這一類事件的發生，足以說明我國跨區域環境污染、生態破壞等事件屢出不止，亟待得到有效的治理。

二是跨區域環境污染帶來的影響日趨廣泛。伴隨我國經濟建設水平的不斷提升，以及城鎮化建設進程的加快，地區經濟實力不斷增加，與之相產生的環境污染問題也變得愈加嚴重。環境污染類型不斷增加，水污染、大氣污染、土壤污染等均成為比較嚴重的污染類型，一些危害比較惡劣的如酸雨、霧霾、有害物質排放等區域性天氣頻頻出現，引起社會的極大關注[2]。其中，以高PM2.5濃度為典型特征的大范圍霧霾污染事件出現在我國的大部分地區，京津冀、長三角以及中東部大部分地區。2013年，全國霧霾天數平均為29.9天，到2014年增長到35.9天，增長速度極快，影響的范圍也越來越廣。霧霾天氣的產生，對人的身體健康具有極大的傷害，為此，我國政府也在積極開展環境污染治理工作，每年投入大量的資金用于環境綜合治理，取得了一定的成效，但任然任重道遠。如果不能實現跨區域環境污染的協同治理，將會給我國綠色、可持續發展；埋下巨大的隱患及威脅。

二、我國跨區域環境污染治理的現實

從現實發展情況來看，我國在跨區域環境污染治理方面，主要采取的是以政府主導為主的行政協調機制，即從中央政府、地方政府、地方政府間三個不同的層次來實施跨區域環境污染治理工作。治理模式主要包括日常管理和應急處置兩大塊內容，治理目標是為了引導和實現跨區域環境污染的管理和應對[3]。具體來看，跨區域環境污染治理的組織模式和運作機制主要包括以下內容：

表1 跨區域環境污染治理的組織模式和運作機制

Table 1 The Organizational Model and Operational Mechanism of Trans - regional Environmental Pollution

數據來源：根據《國家突發環境事件應急預案》以及歐陽帆《中國環境污染治理研究》總結歸納得出

從上表中顯示的數據可以看出，首先在跨區域環境污染治理方面，我國雖然實行的是三層管理的模式，處置相關環境污染事件的主體是各地方政府，但是最終的管理權還是由中央政府掌控，全部接受中央政府的統一管理，因此中央政府實際上發揮的是協調主導作用。其次，從地方政府的執行情況來看，地方政府在跨區域環境污染治理方面主要以貫徹和落實中央的各項法律、規章為主，加強日常環保監督與管理，結合自身實際制定跨區域管理的地方法律、規章，實現與中央政策、法規的無縫對接，嚴格落實日常環境執法監管舉措，實現對不同區域的環境污染治理。再次，各級地方政府間的跨區域環境污染治理合作，始終保持一種積極的嘗試與創新姿態，協作治理機制逐步完善，合作的范圍不斷拓寬，協作治理效果有所提升。很多地區之間都在嘗試探索出一套能夠適合當地環境污染治理工作特點的治理機制和制度，通過建立合作的方式，加強不同地方政府之間的相互溝通與協調，消除因為利益和權力割據而存在的治理壁壘，進而推動各級地方政府達成一致的治理目標，共同應對跨區域環境污染問題[4]。

在中央機構的統一協調下，目前已在多地已經建立起了環境污染區域聯防聯控機制，成立了區域空氣質量保障協調小組，對涉及跨區域污染協同治理的相關地實行統一規劃、治理和監管，確保環境污染水平顯著下降，質量水平穩步提升，最終實現空氣質量全線達標。比如說，我國在廣東、香港兩地籌建了“粵港珠江三角洲空氣監控系統”。這一系統的建成，為兩地環境污染協同治理起到了很好的協調和保障作用，對長期監測珠江三角洲空氣質量并以此為依據來檢驗和評估兩地政府在環境治理方面取得的成效具有重要意義。盡管這一舉措取得了一定的成效，但仍是一個個案，無法代表其他地區在跨區域污染治理方面的實際情況。

三、跨區域環境污染協同治理的成就與經驗

在跨區域環境污染協同治理中，我國政府進行了不斷的努力與嘗試，不同區域內的各地政府采取一系列的協作計劃和方案，加強環境污染治理力度，確保治理效果。就目前發展狀況來看，我國跨區域環境污染協同治理方面的成就與經驗主要體現在以下方面：

1.設立了跨區域的環境管理機構

經過長期開展跨區域環境污染協同治理工作，人們逐漸意識到建立全面負責跨區域協同治理事務的專業管理機構十分重要。由于在跨區域環境污染協同治理中，多涉及不在同一行政規劃內的多地政府的利益協調問題，因此，如果沒有專門負責協調管理的機構，很多治理計劃很難得到有效貫徹和實施。目前，我國已建成的跨區域環境管理機構主要分為兩類：一是正式的協調管理機構。我國負責環境污染治理的最高行政主管機關是國家環境保護部，負責從全局戰略管理的層面統籌安排環境保護工作，協調不同行政區域及重要流域的環境污染協同治理工作。作為環境保護部執法監督派出機構的環境保護監察中心，主要負責監督與協調跨行政區域的環境污染協同治理工作，承辦跨流域及行政區域的環境糾紛處理工作，其執法行為不受地方政府管轄[5]。我國設立的環境保護監察中心分布于華東、華南、東北、西南、西北等5大地區。此外，我國還在七大水系設立了專門負責環境管理工作的流域管理機構，同時負責協調領域內地方政府間的協同治理工作。二是非正式的社會組織。我國部分省份或地區之間，為了實現區域環境污染的有效治理，自發成立了負責協調和組織本區域內環境協同治理的合作組織結構。比如說，粵港持續發展與環保合作小組、泛珠三角區域的環境保護合作聯席會議以及長江沿岸中心城市經濟協調會市長聯席會議等。雖然這些非正式社會組織缺少正式組織的法律地位以及強制有效的治理措施，但是卻彌補了正式組織覆蓋范圍不足的缺陷，很大程度上促進了全面協同治理局面的形成。

表2 我國現有主要區域性環境合作組織介紹

Table 2 Introduction of China 's Major Regional Environmental Cooperation Organizations

2.為跨區域環境治理提供了立法依據

跨區域環境治理，如果離開了法律依據，將很難順利推進實施。為此，我國政府為跨區域環境治理提供了明確的立法依據。隨著跨區域環境污染治理工作的不斷推進，我國政府出臺的相關環保法律法規也在逐漸增多。中央政府在頒布實施的環境治理相關法律法規以及文件中，多次提到應該建立區域治理的理念，要求各級政府應當全力建設區域協作的環境污染治理新機制。北京、上海、廣東等地區也紛紛制定了關于區域環境治理的地方性規章制度，努力尋求不同區域間的協作治理渠道。

2004年6月，上海、江蘇、浙江三地政府主管部門共同起草了《長江三角洲區域環境合作倡議書》，為推動長三角地區環境保護協作、創造“綠色長三角”提供有力的平臺。2010年6月，國務院辦公廳下發了《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，該意見中明確提出，應該加強區域大氣污染聯防聯控工作部署，確保城市空氣質量的逐步改善和大力提升，提出全面協同治理的高要求。2013年9月，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》，該計劃共提出10條35項可行性較高的治理措施，重點突出跨區域協作治理，期待盡早建成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的大氣污染防治新機制”的治理格局。2014年4月，國務院發布的新環保法以更加明確的姿態提出了跨行政區域的環境污染以及聯合防治生態問題的協調機制，為我國跨區域環境治理指明了方向。2015年12月，京津冀三地環保部門為推進環保生態一體化建設，共同簽署了《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，明確了環境污染治理的的重點應主要圍繞大氣污染、水污染以及土壤污染，加強聯合立法、聯防聯控，為改善共同區域生態環境質量提供依據和保障。隨著跨區域環境污染協同治理的不斷推進，各類法律、法規、規則制度等不斷豐富與完善，這也為我國環境保護工作開辟了一個新時代。

四、我國跨區域環境污染治理的特點

總體來看，通過我國政府的不斷努力與創新，跨區域環境污染協同治理取得一定成效，專門負責跨區域環境污染治理協調工作的機構數量不斷增多，相關立法不斷完善，協調區域間的政策法規體系不斷成熟。綜合來看，我國跨區域環境污染協同治理中，主要呈現出以下特點：

第一，協同治理中，中央政府長期占據主導地位，治理措施具有一定的強制性。因為我國政策體制具有一定特殊性，長期以來，中央政府在促進區域間合作方面發揮著關鍵性的作用。如果單獨依靠地方政府彼此之間進行相互協調與合作，環境污染治理工作將會很難有效推進，尤其是在涉及人力、物力、財力等分配方面，地方政府多會因為過分以自我利益為中心而消極應對，缺乏協作動機與能力。中央政府在政策方面的支持，更是給予跨區域環境污染協同治理有力的政策環境保障。只有通過更高層次行政領導的協調與支持，在推動區域間協作治理方面才能更加順利。

第二，外在需求導向的危機應對型協作。由于環境治理往往要需要花費大量的財政投入，甚至還有可能因此帶來經濟發展速度的放緩，因此，很多地方政府因為注重經濟指標而不愿主動參與環境污染協同治理。由于缺乏主動性、前瞻性和預防性，多地政府大都是在出現了環境危機之后才主動采取協同治理的舉措，事中控制和事后補救比較多見，因此，外在需求導向的危機應對型協作十分常見。近年來，在舉辦一些大型活動之前，我國政府都會對環境污染治理比較重視，比提前采取有力措施確保活動期間的環境指標，而當活動結束之后，多又疏于管理與后期維護，短期內就會回到之前的狀況。跨區域環境污染協同治理帶有十分明顯的艱難性與反復性。

第三，區域政府間簽署的合作協議、達成的共識缺乏足夠的法律效力與穩定性。通常情況下，區域政府間相互簽署的合作協議，多以與會領導在會上做出的承諾為主要表現形式，沒有法律執行效力，后期合作能不能得到有效的開展，很難擁有保障。跨區域環境污染協同合作中，如果某地領導發生了變動，后續工作將很難順利跟進，協同治理也就只能停留在會議的形式，缺乏固定的行為制度和行動組織，具有比較大的操作難度。協調治理中，一些地方政府缺乏足夠的合作意識，協同行為很難取得實效。

第四，各參與方存在一定的環境目標差異，治理步伐不一致。跨區域環境污染協同治理中，因各地政府的政治、經濟、社會發展的水平存在差別，因此，一方面要治理環境，另一方面還要兼顧地區發展利益，因此彼此之間在環境目標上很難達成一致意見，協同治理缺乏保障。很多地區都是在大力搞經濟的同時進行環境治理，因此協同治理只能是占據附屬的地位，缺乏保障。

注釋：

[1] 向俊杰.我國生態文明建設的協同治理體系研究[D]，吉林大學博士學位論文，2015年6月.

[2] 張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003，（7）.

[3] 徐剛，黃訓美.政府危機管理中的公共關系問題研究[J].中國行政管理，2004，（5）.

[4] 劉霞，向良云.我國公共危機網絡治理結構——雙重整合機制的構建[J].東南學術，2006，（3）.

[5] 吳博.霧霾協同治理的府際合作研究：以“京津冀”及“珠三角”為例[D].華中師范大學博士學位論文，2014年4月.

參考文獻：

[1] 向俊杰.我國生態文明建設的協同治理體系研究[D]，吉林大學博士學位論文，2015年6月.

[2] 張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰略選擇[J].中國行政管理，2003，（7）.

[3] 徐剛，黃訓美.政府危機管理中的公共關系問題研究[J].中國行政管理，2004，（5）.

[4] 劉霞，向良云.我國公共危機網絡治理結構——雙重整合機制的構建[J].東南學術，2006，（3）.

[5] 吳博.霧霾協同治理的府際合作研究：以“京津冀”及“珠三角”為例[D].華中師范大學博士學位論文，2014年4月.